数字经济国际规则构建中的中国主张

李晓嘉

【摘要】当今时代，全球数字经济的发展深刻改变着政治经济社会各个方面，对国际经济秩序和规则构建提出新要求，推动数字领域多边及区域贸易协定谈判加快开展。但由于长期以来全球数字经济和数字化发展严重不平衡，数字经济国际规则构建也同时面临分歧和失衡。中国目前已经成为数字经济大国，具备较强的数字实力和扎实的发展基础，应积极弘扬中国数字主张，主动参与数字经济国际规则制定，维护数字领域公正合理的国际经济秩序，同时深化数字领域国际合作，加快推动区域数字贸易规则谈判，协同强化数字领域对外开放和内部规则构建，不断提升中国数字经济竞争力和发展主导权。

【关键词】数字经济  数字贸易  国际规则  中国主张

【中图分类号】F49                                【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.08.011

当前全球正进入数字化大发展时代，新一轮数字创新和科技变革持续深入推进，数字化加速传统产业向智能化、绿色化、融合化方向转型升级，数字经济发展驱动新的经济全球化和社会化大生产全方位深层次变革。随着国际社会经济和贸易数字化程度不断加深，与数字经济相适应的国际规则制定在合作与博弈中曲折推进，特别是越来越多区域及双边贸易协定设立了数字相关议题，更广泛更具体更规范的电子商务、数字贸易等条款被纳入规则谈判范畴，成为国际经济规则构建的热点和前沿。与此同时，全球南北之间数字经济发展程度和利益訴求不同，主要大国数字主张仍存在较大差异，数字经济国际规则构建任重道远。中国作为数字大国，有责任更有能力在数字时代国际规则制定中发出中国强音，通过积极践行中国数字主张，主动参与数字国际规则和标准制定，维护数字领域公正合理的国际经济秩序。正如习近平总书记所强调的，要“深度参与数字经济国际合作，让数字化、网络化、智能化为经济社会发展增添动力，开创数字经济合作新局面”[1]。

数字时代全球经济格局加速演变

数字经济成为全球经济增长重要动力源泉。现代数字技术和网络空间快速发展，使得传统经济社会中生产系统、自然系统、生活系统实现进一步时空融合，经济活动主体高度互联，信息快速传播，生产要素协同利用能力得到巨大提升，原有的生产活动边界和资源禀赋约束不断被突破，市场交易和资源配置成本以超乎想象的程度减少，经济社会资源配置效率获得了极大优化和提高。随着数字技术与实体经济的深度融合，凝结着创造性复杂劳动和技术的数字产品与服务不断涌现并逐步占据主流，带动数字经济产业逐步成为主导产业，成为全球经济增长最快的领域。据中国信息通信研究院统计，2021年全球数字经济增加值规模为38.1万亿美元，同比名义增长率达15.6%，占GDP比重为45.0%，数字经济成为全球经济复苏不可忽视的前沿发展领域。[2]

数字竞争重塑全球创新版图和经济格局。世界主要国家都把数字技术视为不同产业技术融合发展的基础条件，加紧布局数字经济发展，制定战略规划，加大研发投入，强化数字科技创新与合作，抢占未来发展制高点，形成新的数字化竞争格局。美国作为数字技术的先行者，数字技术核心领域处于领先地位，在数字规则方面也发挥着全球引领作用，中国、欧洲和日本等在全球数字经济发展中紧跟其后。据中国信息通信研究院测算，2021年美国数字经济规模为15.3万亿美元，稳居世界第一，中国数字经济规模达7.1万亿美元，居世界第二位，排在第三位的德国和第四位的日本数字经济规模也均超2万亿美元。[3]同时，数字经济发展的南北差距明显，发达国家主导数字产业格局，特别是在数字创新能力、数字创意产业等方面的数字竞争力处于领先地位，但发展中国家呈现加快追赶的趋势，在全球数字经济活动中占的比重逐步上升。特别是以中国为代表的新兴经济体，近年来数字经济迅速崛起，成为影响全球数字化发展不可忽视的重要力量。[4]

数字技术推动新一轮国际经济规则重构。数字技术广泛应用于经济社会各个领域，推动了贸易活动的多样化、自由化，传统贸易规则随之演变为数字贸易规则，传统贸易规则衍生为数字产品和服务的准入、数字产品和服务待遇、数字税收、数字贸易便利化、数字技术互认以及在线消费者保护规则等内容。同时，数字贸易以信息技术、数据流动、信息网络和数字平台为驱动和要素，催生出一系列内生性新兴贸易规则，逐渐成为世界贸易规则构建的重要组成部分。如在信息通信技术方面衍生出高新技术的互认、使用和创新规则，在数据流动方面衍生出数据的跨境、共享和隐私保护规则，在信息网络载体方面衍生出通信设施的普遍服务和稳定接入、网络和信息安全规则，在数字平台方面衍生出平台责任、竞争等规则。中美欧等主要经济体都在努力推动制定一套涵盖数字贸易诸方面的规则，既包括管理电子商务货物交付、应对在线服务等贸易规则，也涵盖确保网络空间的安全规则，以努力增强自己在数字领域的国际影响力和话语权。[5]

数字经济国际规则在曲折中加快推进。为解决数字化引发的国家间利益或立场协调等问题，关于数字经贸规则的谈判日益成为国际合作中的重要议题。目前数字经贸规则谈判的多边平台机制主要包括以联合国、G20以及G7为代表的发达国家治理机制和以金砖国家为代表的发展中国家治理机制等，各国对数字领域多边谈判及WTO现有规则的修订也多抱有期待。但由于种种现实原因，这些传统多边机制难以统一不同国家间利益诉求和合作立场。在多边谈判进展较为缓慢、难以取得突破性进展的情况下，各国通过更多元化的路径推动数字规则国际合作达成更多共识。例如，在当前普遍受欢迎的区域及双边贸易协定中，通过协商一致专门设立数字经济相关议题，将更具体规范的电子商务、数字贸易等条款纳入规则谈判范畴，或者专门商签数字贸易协定就数字贸易规则作出制度性安排，这些做法的包容度更高、达成难度更低，能够大大加快谈判进程，很有可能在未来走向多边化，已成为数字经贸规则谈判的重要途径。[6]

数字经济国际规则构建面临现实问题

全球数字鸿沟仍在加深。由于全球各国数字经济的发展阶段、资源禀赋和国际竞争力差异很大，发达国家数字基础设施发展规模和水平远远超过发展中国家，发达国家与发展中国家之间存在着巨大的数字鸿沟。发达国家的城市家庭已基本实现了在家上网，而拉丁美洲地区、撒哈拉以南非洲地区5G网络区域覆盖率仅为个位数，最不发达国家近五分之一的农村人口完全没有移动网络覆盖。[7]数字基础设施建设相对完备的国家可以广泛利用新一代数字技术，而数字基础设施相对滞后会导致发展中国家不仅对网络技术的应用不足，而且信息利用及技术创新能力也无法得到提高。数字化领域人才缺失，造成了全球信息落差，进一步加大区域间数字发展不平衡。美国等少数国家长期占据着数字技术核心领域的主导地位，并率先提出重要的数字规则理念力图保持其领先优势，进一步固化各国在硬件和软件核心领域的发展差异。

数字鸿沟与数字壁垒相互强化。[8]发达国家与发展中国家的数字鸿沟难以弥合，在数字治理理念和认知上的差异加大了达成共识的难度，影响了统一的全球数字治理原则和框架的形成，对许多正在进行中的多双边贸易协定的数字议题谈判也会产生深刻影响。发达国家数字经济国际竞争力较强，而大多数发展中国家与发达国家相比数字监管能力、产业基础等方面较为薄弱。因此，发达国家往往强调数字资源和要素的效率，主张市场准入进一步扩大、减少数字贸易壁垒，强调数字基础设施和联通性，减少电子交易、知识产权等方面的限制，同时淡化数字安全和数字主权等方面的关注。与之相对，越来越多的发展中国家将数据视为重要的生产要素加以保护，更多关注数字安全监管、贸易便利化规则和企业发展权保护等问题，不可避免产生数字限制和数字壁垒。各国数字发展水平的显著差异，影响国际互信并阻碍规则制定达成共识，这正成为阻碍全球数字经济和数字贸易共同规则构建的重要因素。

大国数字主张存在明显分歧。中美欧等世界主要数字大国、主要经济体的治理理念和监管体系不同，其主导或参与的区域协定在跨境数据流动、知识产权保护和数字关税等方面分歧明显。[9]一是在跨境数据流动方面。美国是跨境数据流动最积极的倡导者，认为将计算设施和数据存储本地化的规则不符合技术领先的美国企业的利益，一直反对将其作为在东道国开展商业行为的条件。欧盟也强调数字公平与关注数据隐私保护，中国同时强调保护个人隐私和国家安全，但双方都反对完全自由的跨境数据流动。二是在数字知识产权保护方面。美国一直以来要求禁止对于源代码和算法规定强制接入或公开，坚持以数字知识产权保护为名维护美国企业利益。欧盟原则上也禁止源代码的披露与转让，但欧盟与中国都尚未对涉及算法的披露与转让作出任何承诺。三是在数字关税方面。美国不允许对跨境电子传输征收关税，但也没有明确反对对数字内容和数字服务征收数字税。欧盟与中国在区域贸易协定和WTO电子商务谈判提案中也未涉及数字税问题。總体上，美国坚持其先发优势，积极在区域层面坚持推广其数字贸易治理的原则理念，以继续维护在其数字规则制定中的领先地位。

区域数字框架难以互通兼容。尽管区域间数字贸易协定及非约束性制度安排大量涌现，在规则议题和内容表述上趋同，但监管方式、覆盖范围、结构和语言、机制设计和实施保障等方面差异很大，使得全球范围内的制度联通、政策对接与监管协调困难。即使在同一国家签署的不同协议中，大多数与数字技术相关的条款也未遵循一个特定的模板，尽管某些与数字技术相关的条款借鉴了现有条款和在WTO框架下建立的承诺，但另一些条款却扩大了承诺范围，或增加了新的承诺，在结构、语言和覆盖范围方面都不统一。各国在数字贸易统计上同样存在分歧，在有关区域协定对于数字身份、数字服务及跨境数据传输等关键概念上的认定不同，相互对比和沟通存在一定模糊性，这进一步限制了相关数字规则的广泛适用。[10]数字经济涉及领域广、内容新、复杂性强，数字贸易议题不断向国内外各领域全方位拓展，在任何议题上达成全球共识不仅需要国际社会广泛协调，更需要有关各国在多个领域的国内配套改革举措及时跟进。

中国数字经济发展与数字规则构建

党的十八大以来，中国深入实施网络强国战略、国家大数据战略，印发了《“十四五”数字经济发展规划》《“十四五”大数据产业发展规划》，加快推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济蓬勃发展，数字经济取得了举世瞩目的发展成就，总体规模连续多年位居世界第二，网民数量、数据资源、数字化应用场景全球领先，参与数字经济规则制定的能力日益增强，对经济社会发展的引领支撑作用日益凸显。[11]

数字经济实力和创新能力不断增强。党的十八大以来，中国数字经济规模十年增长超四倍，在国内生产总值比重提升18.2%，对经济社会发展发挥了积极推动和引领的作用。数字基础设施建设成果显著，建成了全球最大的光纤和移动宽带网络。信息通信服务能力大幅提升，实现“5G引领”的跨越。数字创新能力有了很大提升，基础前沿领域取得原创性突破，在数字技术的很多新兴领域形成一批自主底层软硬件平台。数字经济核心产业规模加快增长。产业数字化转型加快开展，在工业、农业、商务等方面的互联网和数字化逐步深入，特别是数字化带动了工业制造业产业转型，企业在数字技术等方面的应用水平显著提升。[12]数字治理配套法律和政策制度体系逐步健全，在网络和数据安全、个人信息保护、电子商务等方面法律法规陆续颁布实施，专门出台政策文件推动构建数据基础制度体系，持续提升知识产权保护、数据要素管理等方面的信息化水平，推动关键信息基础设施安全保护、数据安全保护和网络安全审查等制度不断完善，数字经济监管和数字治理能力持续提升。

提出数字经济国际规则的中国主张。习近平主席在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话中提出“共同构建网络空间命运共同体”理念及五点主张，同时提出推进全球互联网治理体系变革的四项原则，[13]得到国际社会广泛认同和积极响应。中国已经在G20、共建“一带一路”等多个国际合作平台提出一系列数字经济发展与合作倡议，特别在“数字丝绸之路”建设方面，已经与16个相关国家签署了合作谅解备忘录，与24个国家建立了“丝路电商”双边合作机制，推动建设跨境陆缆和多条国际海缆，为网络基础设施互联互通提供了有力条件。[14]中国在国际舞台上积极发声，在WTO电子商务谈判中提出代表发展中国家利益的中国方案，在第12届WTO部长级会议上推动各方就电子传输暂免关税问题达成共识。

积极参与和推动区域数字贸易规则构建。中国不断提升对外开放水平，积极对外广泛开展多边和双边区域贸易协定谈判，主动推动电子商务和数字贸易条款磋商进程，数字经济伙伴朋友圈已经初具规模。目前，中国通过加入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）与缔约国建立了广泛的数字贸易合作关系，并推动进一步加快数字贸易领域的更高水平开放；积极申请加入全球首个数字经济多边制度安排——《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），同时也主动提出有意加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）及相关规则谈判。与此同时，中国还主动推进G20、亚太经合组织机制下數字经济合作，引导包容性规则制定，打造更加开放、公平、非歧视的数字营商环境，促进数字化转型、数字创新等领域国际合作，推动构建公平合理的数字经济国际秩序。

但同时也应该认识到，中国在走向数字经济强国方面还存在不少短板弱项。例如，数字关键领域创新能力不足，核心技术自主创新能力存在短板，供应链与产业链在芯片等核心资源与技术上受制于人，数字经济及基础设施建设在区域、城乡及细分领域之间发展不平衡等。在参与数字经济国际规则方面存在的问题主要有3个。

一是数字国际规则话语权较弱。[15]中国参与国际数字治理起步较晚，同时还面临美西方日益严峻的数字竞争态势。美国作为数字经济第一强国，已经将中国定位为数字领域首要竞争对手，凭借其在数字贸易发展的先发优势，企图通过《美墨加三国协议》（USMCA）等巩固并扩展全球数字霸权。数字领域关乎隐私保护、伦理道德和信息安全，美西方更倾向于组建基于价值观的数字同盟，推动以价值观为基础的数字外交，在跨境数据流动等议题上对华施加压力，其实质是抢夺国际数字治理话语权，客观上造成全球数字规则的对立和分化。

二是数字贸易规则内容和范围不足。目前已经正式生效的RCEP是中国参与国际数字贸易规则的最高水平，但与DEPA、CPTPP、USMCA数字规则之间存在明显差距。已签署的部分自由贸易协定（FTA）包含了电子商务章节等数字领域传统议题，但总体来看覆盖范围仍显不足，在内容方面对于目前广受关注的跨境数据流动、知识产权保护、数字市场准入等议题涉及较少，即便相关也仍然主要围绕“安全有序”展开，在前瞻性和实用性方面有待深入，与现代数字经济发展需求和规则预期存在较大差距。与此同时，数字贸易规则议题设定与谈判策略在一定程度上系统设计不足，对数字经济相关范畴定义缺乏清晰界定，相关规则也缺少明确和细化指引。

三是数字治理内外规则协同有待加强。目前覆盖中国数字经济领域数据生产、处理、流通和贸易全流程的治理体系仍在持续完善中，现行数字国际规则与数据安全保障之间仍存在现实矛盾和不一致的现象，不利于数字要素利用和数字经济发展效率。如数据交易诚信体系仍不够健全，个人隐私和商业机密有遭遇泄露的风险，有时甚至可能危害国家安全；公共数据管理体系不够全面系统，部分公共数据持有企业将数据用于商业目的，弱化了数据公共产品属性并由此产生一系列社会问题；而在应该大力开放的常规数据和非敏感数据领域，由于缺乏规范的管理理念导致开放力度不足，往往因安全顾虑导致数据资源使用受阻等。[16]

中国参与数字经济国际规则构建的政策建议

当前全球数字化发展方兴未艾，而现有国际经济规则仍难以满足生产和贸易数字化需求，要求改变全球数字治理现状、完善数字经济国际规则、解决数字经济失衡问题、实现包容可持续数字化发展的国际呼声越来越高。中国具备良好的数字发展基础，有条件、有意愿、有必要主动深度参与数字经济国际规则制定，积极开展数字经济国际合作，在维护数字领域公正合理的国际经济秩序的同时，不断提升自身数字经济竞争力和发展主导权。

大力宣传中国数字主张，维护公正合理的数字经济国际秩序。积极宣传和弘扬“共同构建网络空间命运共同体”理念和“四项原则”、“五点主张”，坚持共商共建共享，坚持真正的多边主义，积极推动制定和完善数字与网络空间国际规则。在WTO、G20框架下继续坚持、维护发展中经济体在全球数字治理中的立场和权益，坚持平等对话和充分沟通，强调尊重不同发展阶段国家的利益诉求，以互利共赢为原则充分协调各国立场与政策，推动解决数字经济发展失衡、弥合数字鸿沟，支持与帮助发展中国家改进数字基础设施建设和完善数字治理，推动全球数字经济发展与疫后经济恢复。坚持在数字经济治理权力配置、边界设定、议事规则等核心问题上保障包括发展中国家在内的多数国家利益，推动共享数字经济发展成果，提升数字经济发展的平衡性、协调性、有效性、包容性。针对当前全球数字经济治理中的突出问题，积极推动在多双边数字贸易规则谈判中削减数字贸易壁垒，充分挖掘数字贸易与数字经济的发展潜力，让数字经济成果更多更公平惠及各国人民。

用好“一带一路”等国际合作平台，推动务实合作，弥合数字分歧。加快推动共建“数字丝绸之路”，与沿线国家及地区尤其是发展中国家强化数字经济规则共识，支持并推动区域数字经济规则制定，探索和构建全球数字贸易的规则框架。[17]推动“数字丝绸之路”与区域重大战略互促共进、融合发展，形成多层次对接合作，弥补数字基础设施短板弱项，培育新的数字经济增长点，提升数字企业国际化运营能力。充分发挥中国超大规模的数字市场优势，在联合国贸发会议、金砖国家、上合组织、东盟等多边和区域框架下开展数字经贸合作，推动构建网络空间命运共同体，加大金融、物流等领域的合作模式创新，拓展电子商务、智慧城市、移动支付等领域合作。发挥重要新型国际论坛、国际组织的议事作用，用好世界互联网大会等主场平台，落实全球发展高层对话会数字经济领域成果，深化多双边经贸等领域务实合作，不断扩大数字经济伙伴朋友圈。

积极推动区域数字经济规则谈判，提升数字议题广度和深度。加快推进加入DEPA进程，在WTO、RCEP等框架下推动电子商务规则构建，妥善处理与美国欧洲、日本等发达经济体在跨境数据流动、知识产权保护等核心数字领域上的分歧，以数字经济规则为支点推动更大规模、更高标准的自由贸易区战略布局。加强对数字贸易规则与谈判策略的系统设计，充分利用好例外弹性条款等手段工具，参考DEPA的模块化模式引入数字产品的非歧视待遇条款等，在重点议题上采取灵活、循序渐进的机制安排，确保数字领域国家安全所必需的国内政策回旋空间。深入分析借鉴“美式模板”与“欧式模板”，拓展数字议题覆盖的范围和领域，对源代码和算法保护、数字产品非歧视待遇等目前尚未涵盖的议题，以及人工智能等新兴技术规则，统筹作好前瞻设计和通盘考虑，提升区域贸易协定中数字规则条款的可预测性和可执行性。立足中国国情，研究提出更高标准数字贸易规则并积极推行，同时对相关自由贸易协定进行升级更新，力争早日形成更加务实、全面、开放、包容的多边数字框架。

加快开展数字规则实践和试点，推动数字经济更高水平制度型开放。利用好自由贸易区、自由贸易港等开放创新高地，借鉴已经正式生效的区域数字贸易协定，试点综合授权率先对接数字经济领域已有的国际规则标准，落实CPTPP、DEPA等中有关数字经济的贸易规则和开放条款，推动形成与数字经济发展相适应的政策支持体系和制度环境。[18]以自由贸易区为基础进行数字贸易规则压力测试，在跨境数据流动等敏感核心数字领域先行先试，提高国内规则与国际规则的兼容性。利用好跨境电商综合试验区等建设平台，打造跨境电商产业链和生态圈，推动高水平数字经济规则实践。在分层分类试点、充分研究论证的基础上，稳妥推出精细化、可行性的数字规则标准和安全评估措施，通过不断实施和改进稳步提升数字经济规则标准和水平。

加强数字治理内外协同，确保数字经济发展与数据安全保障齐头并进。对标CPTPP、DEPA等现行较为成熟的数字经济国际规则，积极借鉴通行国际经验做法，主动调整和完善数字经济和贸易管理，促进国内外规则兼容和可操作性。适时调整完善国内相关网络和数据安全的法律法规，在保障跨境数据流动等领域安全有效监管的同时，推动在数据开放、安全保护和共享交易安全等领域实现规则升级，形成既符合国际惯例又适应中国国情的数据安全治理体系。进一步健全数字贸易基础制度，细化完善有利于数字贸易发展的法治规章和政策配套，推动数字贸易全球化发展。坚持规则制定的开放合作和技术包容，强化数据确权、平台经济等数字领域基础理论支撑，增强与新兴数字技术的兼容并蓄，不断推动数字治理模式与时俱进和开拓创新。

（本文系国家社会科学基金项目“多维贫困视阈下财政支出减贫的作用机制和动态效应研究”和“对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金资助”的阶段性成果，项目编号分别为：19BJY229、QHZX01、20YQ09）

注释

[1]《习近平向中国—上海合作组织数字经济产业论坛、2021中国国际智能产业博览会致贺信》，2021年8月23日，http：//jhsjk.people.cn/article/32203693。

[2][3]中国信息通信研究院：《全球数字经济白皮书（2022年）》，2022年12月，http：//dsj.guizhou.gov.cn/xwzx/gnyw/202212/t20221212_77436753.html。

[4]UNCTAD， "Digital Economy Report 2021： Cross–border Data Flows and Development： For Whom the Data Flow，" 2021， https：//unctad.org/publication/digital-economy-report-2021.

[5]彭磊、姜悦：《数字贸易规则本质与中国数字贸易规则体系构建研究》，《国际贸易》，2022年第9期。

[6]陈伟光、钟列炀：《全球数字经济治理：要素构成、机制分析与难点突破》，《国际经济评论》，2022年第2期。

[7]中国信息通信研究院：《全球数字治理白皮书（2022年）》，2023年1月，https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzI5OTEyNzkxMg==&mid=2247557870&idx=1&sn=ac628cf6d2edffc8c17de82d98aa1c00&chksm=ec98e7e9dbef6eff22032678e56077c202f5b3ea3512639d5d6c89fe2ae40182a0327aa55942&scene=27。

[8]王金波、郑伟：《全球数字治理规则的重构与中国因应》，《国际贸易》，2022年第8期。

[9]张蕴洁、冯莉媛、李铮、艾秋媛、邱泽奇：《中美欧国际数字治理格局比较研究及建议》，《中国科学院院刊》，2022年第10期。

[10]"Handbook on Measuring Digital Trade， Version 1，" 2020， https：//www.oecd.org/sdd/its/handbook-on-measuring-digital-trade.htm.

[11][12][14]何立峰：《國务院关于数字经济发展情况的报告——2022年10月28日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议上》，2022年11月14日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202211/dd847f6232c94c73a8b59526d61b4728.shtml。

[13]《习近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话（全文）》，2015年12月16日，https：//tech.huanqiu.com/article/9CaKrnJSn9u。

[15]徐金海、李銮淏：《全球数字贸易发展趋势与中国应对策略》，《学习与探索》，2022年第10期。

[16]李贞霏：《我国数字贸易治理现状、挑战与应对》，《理论探讨》，2022年第5期。

[17]王媛媛：《中国与“一带一路”沿线国家数字经济合作研究》，《东岳论丛》，2022年第11期。

[18]张茉楠：《全球数字贸易竞争格局与中国数字贸易国际合作的战略选择》，《区域经济评论》，2022年第5期。

责 编∕肖晗题