政府公共工程绩效审计研究

吴永立 王 焱

（作者单位：河北师范大学商学院）

随着我国国民经济的飞速发展和社会的不断进步，公共工程已经成为国民生活中不可或缺的组成部分。公共工程的推进切实强化了基础设施建设，改善了人民的生活环境，使人民的满意度和幸福感得到了极大提升。公共工程绩效审计不仅能够促进社会资源有效配置、经济资源高效利用，还可以减少相关工作人员贪腐问题，推动廉政建设。因此，加强对政府公共工程绩效审计的研究显得尤为重要。

一、公共工程绩效审计概述

（一）公共工程

当前，社会经济的发展推动了公共工程范围的进一步扩大，公共工程已被划分为广泛的基础设施项目类别，是以政府规划为依据、以满足人民共同利益为目的而开展的工程活动，用于各社区特定的娱乐、就业、健康以及安全用途。公共工程具有投入大、建设周期长、投资主体多元化等特征。

（二）绩效审计

20 世纪70 年代以前是绩效审计的启蒙和发展阶段。阿瑟·肯特（Arthur Kent）于1948 年首次提出“绩效审计”的概念。20 世纪80 年代末，政府绩效审计逐渐推开，随着新公共管理运动的开展，切克兰德（Checkland）提出了目前所认可的“3E 理论”，对被审计单位经济活动进行经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）审计工作，并以“3E 理论”为基础开展政府绩效审计。20 世纪90 年代后，新公共管理运动的影响日益显现，公共服务的价值受到重视，公共服务逐渐社会化。自此，政府绩效审计逐渐被大众接受，并开始应用于公共服务领域。

当前，我国政府绩效审计具有三方面特点：一是各级机关逐渐重视绩效审计，绩效审计的范围不断扩大[1]；二是绩效审计与财务审计相结合；三是绩效审计评估体系逐步形成。目前，我国已经逐渐形成较为完善的绩效审计评估体系，其中，绩效审计方法模式涵盖了数据分析、现场查证、对比分析、文件查阅、大数据分析、卫星影像资料分析、第三方信息分析等内容。

（三）公共工程绩效审计

公共工程项目一般分为设计、招标、施工、竣工4 个环节。公共工程绩效审计的内容可以按照工程项目环节划分为立项、项目资金、实施过程（招投标、施工合同、施工过程）、实施效果4 个方面[2]。

绩效审计的事后审计应用较多，事前审计和事中审计应用相对较少。然而，单纯的事后审计只针对结果，而公共工程涉及民生，需要从事前活动的设计和招标两个环节进行规划，充分利用有限的资源，更好地造福广大人民群众。事中审计侧重于对施工环节进行监督和管理，发现问题随时调整，有助于提高项目经济效益；事后审计针对竣工后的最终效果构建绩效审计评价和方法体系，通过总结报告、研讨会等形式进行总结分析，为后续同类项目提供参考。另外，公共工程绩效审计相比财务审计更需要绩效审计人员具备与公共工程项目相关的专业知识，主要体现在编制审计计划之前需要对项目有具体、全面的认识，并建立明确的审计目标和合适的绩效标准。

二、我国政府公共工程绩效审计存在的问题

（一）法律法规体系不健全

首先，我国绩效审计起步较晚、发展速度较慢，相关法规体系仍不健全。目前，我国有关绩效审计的法律法规较少，只在《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国审计法》中有所体现，其他法律法规中很少涉及绩效审计[3]。其次，绩效审计的发展也不如财务审计，在实际工作中很容易出现重财务审计、轻绩效审计的现象。最后，绩效审计的实效性不强，近几年虽然绩效审计常被提及，但实效作用发挥欠佳，绩效审计的整改优化也大都流于形式。

（二）指标体系不明确

2012 年以前，我国整体上仍未对绩效审计进行深入探索，也没有构建绩效审计指标体系。在2013 年发布的新会计准则中，也未明确绩效审计的评价标准，绩效审计缺少明确的指标体系，没有具体的衡量标准和数据来判断公共工程项目的实施效果[4]。经过近几年的发展，我国目前已经摸索出一套较为合理的绩效审计指标体系框架，但未对具体指标进行细分。部分绩效审计人员将关键绩效指标法作为绩效审计方法之一，在众多指标中选择了关键指标，但这部分指标只能反映项目的宏观情况，难以呈现项目细节。这不仅给审计工作开展带来了阻碍，而且影响了公共工程作用的发挥。由于缺乏明确的绩效审计指标体系，具体数据比对效果欠佳，客观上影响了公共工程的透明度，同时也给相关人员慢作为、乱作为提供了可能，不利于将廉政建设贯穿于公共工程项目实施的始终。

（三）审计信息传递共享不足

当前，我国审计信息传递共享不足，缺少审计信息共享平台和系统的信息传递机制，绩效审计的效率大打折扣，从而影响了绩效审计工作的质量和效果。首先，由于公共工程一般包含4 个阶段，每个阶段工作内容复杂，绩效审计人员难以把各个阶段的审计工作连贯起来，不同阶段之间的信息如何快速传递、共享成为一个难题。其次，绩效审计人员不仅要负责现场的工作，还要采取远程通信的方式进行沟通汇报。由于缺乏完备的审计信息共享平台，就很难提前把相关项目资料通过平台传递给远程人员，影响了集体研究决策的科学性。最后，公共工程周期性较长，存在绩效审计人员不能负责全链条审计工作的可能，这也会对审计质量产生一定影响。

（四）绩效审计人员素质欠佳

绩效审计人员的专业胜任能力会对绩效审计作用的发挥产生一定影响。公共工程绩效审计对绩效审计人员的综合素质要求较高，不仅要对公共工程经济效益进行评价，还要对其社会贡献、环境保护和管理效益进行评价，需要绩效审计人员同时具有财务、投资、法律和管理等方面的知识储备。然而，目前的绩效审计人员一般以会计类专业出身为主，对公共工程项目涉及的工学、管理学、环境学等领域了解不多、专业化程度不够，难以针对公共工程进行具体、科学的全过程跟踪审计，不利于对公共工程项目进行经济性、效率性和效果性考察与评估，无法保证审计质量。

三、完善我国政府公共工程绩效审计的对策

（一）健全法律法规体系，强化审计问责机制

一方面，通过加强绩效审计的法治建设，完善相关法律体系，以提高绩效审计的法律地位。政府应通过制定相关法律法规、定期更新绩效审计具体准则的方式，使其与实践中出现的审计新模式相匹配，做到绩效审计与财务审计“两条腿走路”，从法律、制度上规范绩效审计的具体实施，以促进绩效审计发展。另一方面，公共工程绩效审计关乎民生，更应注重责任意识，明确、规范审计问责范围、问责方式和问责结果，为日常的审计工作提供切实可行的法律依据和法律约束。此外，还应遵循奖惩与问责相结合的原则，对工作成效明显的部门予以表彰，对结果较差的部门责令整改，出现问题时将具体问题落实到部门和个人，采用定期约谈、绩效问责的方式，找到问题所在，提高解决效率，增强员工的责任意识，减少互相推诿的现象。

（二）完善审计指标体系

指标是衡量目标完成情况的参数，建立明确、具体、统一的指标体系，有利于监督公共工程绩效审计目标是否实现，也有利于衡量公共工程项目的效率和效果。审计部门、财政部门等相关部门应根据公共工程绩效审计指标体系进行抽查复核，实施再评价，发现问题及时整改。具体量化的指标在一定程度上也可以减少相关人员的渎职行为，更好地推进廉政建设。通过采用定性与定量相结合、多指标相结合的方式构建绩效审计指标体系，量化公共工程项目结果，有助于审计数据切实可比、有量可依[5]。为完善我国目前的审计指标体系，本文将相关指标进一步细化，以定量为主进行判定，构建如表1 所示的公共工程绩效审计指标体系[6]。

表1 公共工程绩效审计指标体系

（三）建立审计信息共享平台和信息传递机制

相关审计部门应建立公共工程项目的审计信息共享平台，在大数据分析全覆盖的基础上，构建内部审计信息的实时共享平台，并且建立与之配套的协调组织，保障信息资源的安全性。审计人员可以在此平台上实现项目合同审查、数据提取、相关项目风险提示等一系列操作，以更有效地把握项目各个阶段的审计工作，从而及时发现问题，提出科学准确的审核意见和评价结果。相关审计部门和绩效审计人员通过平台实现云端全过程跟踪审计，并通过系统的信息传递机制实现各阶段绩效审计人员工作内容的迅速留痕、实时共享，以保障信息的时效性，降低由于信息差带来的成本，这样一方面保证了审计工作的连贯性和便捷性，提高了审计效率；另一方面增强了审计效果，保障了公共工程项目建设质量。

（四）提高绩效审计人员的专业胜任力

公共工程领域内容的丰富性对公共工程绩效审计人员的专业素质提出了更高的要求。一方面，应提高政府公共工程绩效审计人员准入门槛，着力打造一支高水平的审计人才队伍，招收高质量专业人才，从严把关，建立梯次专业人才储备库。另一方面，加大对现有公共工程绩效审计人员的培训力度。通过多学科专业培养、定期培训等方式，帮助绩效审计人员拓宽视野、增长才干，使现有人才掌握园林、工学、美学等多个领域的知识，为政府公共工程绩效审计培养具有扎实专业知识的复合型人才，以满足公共工程绩效审计对人才的需求。