国有企业全面预算管理存在的问题与解决策略

田会英

（作者单位：中航北方资产经营管理（北京）有限公司）

一、国有企业全面预算管理模式概述

（一）组织体系

国有企业按照总量平衡、实行全面预算管理，以收定支、加强经营风险控制；效益优先、实施低成本发展战略，刚性管理、强化财务控制与考核的基本原则，实行分级管理。董事会负责制定本企业的全面预算，总经理负责组织实施。同时，成立以总经理为负责人、各部门责任人和相关人员共同参与的全面预算管理委员会，负责制订全面预算管理的目标规划，组织全面预算的编制、分解、下达、检查和考核。财务部门为全面预算管理的牵头部门，负责全面预算的编制、汇总、平衡、上报、执行、检查、考核和分析。

（二）预算程序

国有企业采取自上而下的编制程序，采用零基预算与滚动预算、固定预算与弹性预算相结合的编制方法。经批准的年度预算由财务部门分解下达到有关部门，根据年度预算按季编制执行计划，对预算外重大影响事项必须提请委员会审议批准后才能执行。当存在严重影响年度全面预算执行情况，如发展战略和经营目标发生重大变化、内部环境产生重大影响、客观环境（国家政策、行业发展、市场需求等）发生重大改变时，可按全面预算程序进行调整。

（三）预算执行分析与考核

国有企业每季度由财务部门主要负责人主持召开预算执行情况分析会，将各项预算的执行结果与预算对比，分析产生差异的原因，并提出进一步加强预算管理的措施，以确保实现企业年度经营目标。预算考核采取年度考核方式，预算考评内容包括预算指标考核、预算质量考核和预算执行率考核。

（四）各级预算目标的关系

按照全面预算管理的层次，国有企业预算目标可以分为预算总目标和细分目标。细分目标主要为所属子公司目标和部门责任预算目标。为使目标更具针对性，本文设计的细分目标主要针对部门责任目标。预算总目标是长期战略目标的具体落实，一般结合外部政策环境、行业情况、企业自身经营目标、可控资源等因素提出[1]。预算总目标是部门责任预算目标的纲领和基准，各部门责任预算目标既是预算总目标的分解，也是预算总目标实现的必要条件[2]。

二、国有企业全面预算管理存在的问题

（一）预算编制环节

首先，预算编制责任划分不清。全面预算编制的实施是一个自上而下的过程，但是部分国有企业由于组织不到位、宣贯不及时，使个别业务人员认为全面预算的开展仅与财务部门相关，其他部门不必参与或者仅进行协助即可，对自身权责认识不足，对需要承担的预算编制工作缺乏清晰的认识[3]，容易对后续预算执行和预算考核产生一定阻碍。其次，国有企业预算编制环节的精细化与专业化要求较高，但部分业务人员缺乏财务专业知识，对业财融合的认识不到位，相互之间沟通不及时，财务口径数据和业务口径数据容易产生差异，难以充分发挥预算编制的预期作用。再次，部分国有企业的财务部门对业务运营情况了解不充分，预算目标设置不合理，无法满足助推企业发展的需求，难以发挥全面预算的“指挥棒”作用。最后，政策环境和经营环境不稳定。随着国有资本结构调整力度不断加大、行业政策调整、新会计准则发布，国有企业经营目标、会计核算、预算配置的不确定性逐渐增加，目前的预算管理机制难以对相关风险和预测偏差进行及时反映，使得预算编制缺乏时效性。

（二）预算执行环节

部分国有企业虽然已经建立了预算执行监督机制，但由于多种原因，容易导致预算监督不到位。一是预算执行落实情况完全依靠财务部门，其他部门参与度低；二是预算执行结果应用不到位，预算调整没有站在业务需求角度，仅仅为了提高预算执行率；三是信息化程度低导致预算执行监督需要进行大量工作，且无法及时跟踪问题并制订调整方案；四是沟通反馈和批复下达过程所需时间较长，容易导致企业决策延迟或失误。

（三）预算考核环节

在刚性预算管理机制下，部分国有企业预算调整程序复杂，预算外支出管控过强，个别部门出于利益考量，为了更稳妥地完成预算考核目标和获得更高效益，往往会有意低估收入或高估费用，上报不符合业务实际情况的预算数据，导致后续预算执行过程中差异较大。同时，预算考评体系导向性不强，与战略目标存在较大偏差，预算考评体系的不合理甚至缺失使得预算指标不够清晰明确，容易导致预算管理失效。

三、国有企业全面预算管理存在问题的解决策略

（一）健全预算管理机制

首先，全面预算管理须由企业管理层牵头，实现指导思想和具体行动统一。预算全过程应做到全要素管理，以确保全面预算精准，切实发挥其目标引领作用。

其次，国有企业需要精准下达各部门责任预算管理目标，必要时可考虑签订目标责任书，从形式上强调全面预算管理的重要性，提高对预算管理的关注度。同时，还要贯彻落实部门责任目标，提高预算编制的透明度，将重点放在审批原则、程序和标准上，加强对预算目标和口径的核准，以减少预算执行和考核过程的争议。

最后，国有企业财务人员需要站在实现企业战略目标的角度，合理设置预算考核指标，从根源上杜绝或减少低估收入或高估费用的情况。同时，企业可引入滚动预算手段，在预算总目标和各部门责任目标间设置可调控空间，各部门可根据政策、行业及业务进展的最新情况对后续收入费用进行再次评估，在预算总目标不变的前提下，可按季度对后续预算进行修正，提高预算对资源配置的精准度，促进企业经营管理能力提升。

（二）合理设计预算架构

首先，国有企业应根据自身业务模式，抓住关键指标和节点，合理设计全面预算架构，确定全面预算编制的内容和目标。由于国家政策或市场环境的变化，企业在组织长期预算或年度预算编制时会遇到很多不确定性因素，导致预算数据偏差较大。针对此问题，国有企业应通过可控因素和不可控因素对其进行分类，合理预估预算数据，确定影响范围，尽可能地将不可控因素影响控制在合理范围内，并上报决策机构对预算总目标再次进行评估。

其次，在初次预算编制过程中，国有企业可结合增量预算和零基预算方式，由财务部门提供往期3～5 年的数据，综合评估预算基期数据。结合企业战略目标，按比例提升预算收入指标预期；根据费用类型将支出分为固定成本和变动成本，对增量进行重点审核。该过程需要财务部门充分融入业务部门，通过预算沟通环节，了解业务实质、开展方式、预期效果等，为业务部门提供专业指导，统一预算数据口径，减少业财数据对接环节的误差。

最后，加强预算审核。财务部门需要站在全局高度和专业角度，将业务数据转换为财务数据，对逻辑关系、预算数据形成原因进行全面梳理、重点把控。例如，在重点项目审核方面，财务部门应做到提前介入，积极对接业务人员，进行方案研判，了解最新的财税政策和财务处理方式，对预算编制的范围和内容提出更专业化的要求，确保预算审核的科学性、合规性和经济性。

（三）发挥预算监督作用

一方面，针对全面预算管理的执行，国有企业要想充分发挥其监控和分配作用，必须注重权责的合理划分。企业财务人员应对日常运营开展及时跟踪和监控，定期进行预算执行分析，针对预算执行出现的问题，要与相关部门充分沟通，深入了解背后的原因并进行恰当处理。同时，预算执行分析应深入业务层面，了解业务开展情况、主要障碍、业务预期等，把握市场规律，做好经济影响预判，提出应对措施；还应主动总结经验、发现规律，形成预算成果，通过不断完善企业预算管理体系、预算管理目标和监督考核机制，优化企业预算管理，提高企业核心竞争力。另一方面，国有企业需要关注重点项目和关键节点。财务人员应针对不同的预算项目采取相应的预算监督方式，确保预算执行符合预算总目标，切实发挥预算监督控制作用，助推企业战略落地。

（四）构建完善的预算考核体系

预算考核评价机制是全面预算最后落地的保障，考评体系导向是否清晰明确、考核指标是否科学合理、操作是否落实落地直接影响财务人员的积极性，进而影响预算精准度。国有企业可以从以下三方面入手，构建完善的预算考核体系。

第一，同时设置经济指标与非经济指标，非经济指标应涵盖经济指标实现的关键事项，并将其作为预算考核指标的重要内容[4]。国有企业生产经营的目标之一是国有资本增值，无论企业采用任何预算管理模式，最终目标都是实现国有资本的保值增值。因此，经济指标必须是考核体系中的重要组成部分。同时，为抵御经济指标的偏离风险，提升企业的管控效能，应将非经济指标或重点保障指标纳入预算考核评价体系，从而提高预算考核评价的客观性，为实现预算总目标提供保障。

针对预算经济指标可设置经济指标和填报质量指标，具体内容如表1 所示，每季度对各部门执行情况进行评分，年底结合季度评分情况进行综合评分。国有企业可根据自身情况进行个性化设置，也可根据不同业务模式和导向分类考核。

表1 经济指标考评表

第二，建立全面预算的综合评价方法。现阶段，多数国有企业实行年度指标考核方式，即年终时对全年指标完成情况进行评价，以此作为最终考核结果。但是，国有企业的经营成果并非当年投入当年见效，可能存在80%工作量发生在当期，但是由于当期并未收官，导致无法对当年工作进行合理评价。因此，为达到更好的考核效果，国有企业应实施阶段性考核评价，准确判断项目进度是否存在预期偏差，明确主要影响因素，及时预警并采取补救措施，以最大限度地减少损失。

第三，完善奖惩机制，提升绩效考核的有效性。国有企业应结合预算考评结果，针对预算执行较差的部门进行一定的惩罚；针对预算执行良好的部门给予物质或精神奖励，以充分调动全员的工作主动性和积极性，为企业发展作贡献。

（五）注重信息化工具的开发与应用

随着数字经济的发展，预算管理模式正在由传统模式向数智化模式转型。国有企业通过总体布局、顶层设计，逐渐构建了战略、计划、预算、核算和考核“五位一体”的全流程数智信息网。同时，各大集团级国有企业也在积极推进财务与业务信息系统的融合，通过打通财务与业务的数据通道，实现财经数据采集、传输、汇聚、分析。当前，数智化转型刚刚迈入初级阶段，部分国有企业能够实现核算体系与工具的统一，通过打造自上而下统一的预算管理和核算系统，建立与组织架构和核算需求相统一的核算体系，实现后续管理过程的可视化、提高可控性。也有部分国有企业在完善统一核算系统的基础上建立了预算编报系统，通过打通核算系统与预算系统，实现预算执行数据的实时抓取，为预算编制提供依据，同时提高了预算执行的管控效率。但仍有很多企业的预算管理系统未与核算系统直接关联，无法做到预算执行的实时更新。

在实现全面预算数智化转型前，如何建立健全机制、做好顶层设计是国有企业必须做好的课题。国有企业经济业务复杂性强，会产生大量的财务数据，这些数据是预算编制的主要依据，关系到预算编制的准确性和有效性。因此，国有企业要注重信息化工具的应用，建立预算数据库，做好基础财务数据的收集、整理工作，从而为预算编制提供充足数据，提高预算编制的准确性[5]。而要实现预算数据的有效监督和控制，还需要建立完善的信息化预警机制，实现国有企业内部预算信息的实时共享，以便相关部门及时获取数据信息并进行修正。同时，国有企业需要针对预算业务模式设计预警指标，当企业经营出现风险时，系统能够有效识别、预测、评判，以便管理者及时采取应对措施，从而提高企业的管理质量和效果。

四、结语

全面预算管理的目的是提升企业经营管理水平，最终顺利实现企业战略目标。国有企业全面预算管理模式通过多年发展已逐渐成熟。在预算管理模式数智化转型的推动下，国有企业需要通过健全预算管理机制、灵活运用多种预算编制方法、调整考评体系来提高全面预算管理的精准度，充分发挥全面预算的资源配置作用，推动企业的高质量发展。