我国学校体育场馆与社会共享政策的历史演进

李彩娥,许月云

(1.泉州经贸职业技术学院 公共基础部, 福建 泉州 362000;2.泉州师范学院 体育学院,福建 泉州 362000)

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案,其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。[1]公共政策具有分配社会资源、规范社会行为、解决社会问题、促进社会发展的功能。[1]公共政策作为对社会利益的权威性分配,集中反映了社会利益,从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点,是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。[1]公共政策按约束力划分,包括法律法规及相关规章和规范性文件;按制定主体划分,包括全国人大及其常委会、国务院、地方人大及其常委会,以及国务院组成部门及直属机构和省、自治区、直辖市人民政府;按作用范围大小划分,包括元政策、总政策、基本政策、具体政策等。基本政策是用以指导具体政策的主导性政策,在层次上一般由中央政府或其授权机关制定和发布;在范围上适用于几乎所有的地域、行业、公民及公民团体;在时间上相当长一段时期内是不会发生根本性变化;在权威上都会成为许多具体政策的政策依据。具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定,表现为一系列的行动步骤和行动方案,有对应的部门或机构来具体实施,实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。[2]具体政策在政策的纵向结构中处在最后的层次,是在基本政策的指导下制定出来的,是基本政策的具体化,是将基本政策所规定的目标与任务付诸实施的工具与手段,是解决实际问题的依据。[3]改革开放以来,为了推进学校体育场馆与社会共享我国先后出台了一系列公共政策。

一、国家层面学校体育场馆与社会共享基本政策

改革开放以来,我国在国家层面的法律法规及相关规章和规范性文件中涉及学校体育场馆与社会共享的基本政策共有38项,其中法律法规4项(表略)、相关规章和规范性文件34项(表略)。

(一)法律法规中学校体育场馆与社会共享政策

改革开放以来,我国颁发的法律法规中涉及学校体育场馆资源与社会共享的政策包括:《学校体育工作条例》(1990年,2017年修正)《中华人民共和国体育法》(1995年,2009年第一次修正、2016年第二次修正)《公共体育文化设施条例》(2003年)《全民健身条例》(2009年,2013年第一次修正、2016年第二次修正)。

《学校体育工作条例》是为了保证学校体育工作的正常开展,促进学生身心的健康成长,由国家教育委员会和国家体委联合制定经国务院批准的行政法规,于1990年3月12日发布并施行。《学校体育工作条例》第二十条指出:社会的体育场地(馆)设施应当安排一定时间免费向学生开放。[4]

《中华人民共和国体育法》是唯一一部体育法律,为了发展体育事业,增强人民体质,提高体育运动水平,促进社会主义物质文明和精神文明建设[5],由全国人大常委会制定的法律条款,于1995年8月29日第八届全国人大常委会第十五次会议通过,自1995年10月1日起施行,经过2009年和2016年两次修改。《中华人民共和国体育法》第四十五条指出:公共体育设施应当向社会开放,方便群众开展体育活动,对学生、老年人、残疾人实行优惠办法,提高体育设施的利用率。[5]

《公共文化体育设施条例》是为了促进公共文化体育设施建设,加强公共文化体育设施管理保护,充分发挥公共文化体育设施功能,繁荣文化体育事业,满足人民群众开展文化体育活动基本需求,[6]由国务院制定的行政法规,于2003年6月26日发布,自2003年8月1日起施行。《公共体育文化设施条例》第六条指出:国家鼓励机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放。[6]

《全民健身条例》是为了促进全民健身活动的开展,保障公民在全民健身活动中的合法权益,提高公民身体素质,[7]由国务院制定的行政法规,于2009年8月30日公布,自2009年10月1日起施行。《全民健身条例》[7]第二十八条提出:学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育设施,公办学校应当创造条件向公众开放体育设施,国家鼓励民办学校向公众开放体育设施。[7]县级人民政府对向公众开放体育设施的学校给予支持,为向公众开放体育设施的学校办理有关责任保险。学校可以根据维持设施运营的需要向使用体育设施的公众收取必要的费用。[7]

从以上4部法律法规关于学校体育场馆与社会共享的具体表述可见,公共体育场地设施、学校体育场馆设施向社会开放是推进体育事业繁荣发展、满足公民健身需求的基本国策,“共享”理念明确。但作为基本政策,刚性不足(“鼓励”多,“应当”少)、操作性不强(开放主体、开放职责、经费来源等)。因此,根据国家基本政策,制定符合实际,具有刚性、针对性、可操作性的具体政策成为推进学校体育场馆与社会共享的重要保障。

(二)相关规章和规范性文件中学校体育场馆与社会共享政策

改革开放以来,我国颁发的相关规章和规范性文件中涉及学校体育场馆与社会共享的政策共34项。按发布机构来分,中央和国务院22项,占64.71%;国家体育总局5项,占14.71%;国务院相关部委联合颁发7项,占20.59%;按发布时间来看,1995年之前5项,占14.70%;“十五”期间2项,占5.88%;“十一五”期间3项,占8.82%;、“十二五”期间8项,占23.53%;“十三五”期间16项,占47.06%。可见,国家始终重视学校体育场馆与社会共享,涉及学校体育场馆与社会共享的相关规章和规范性文件具有相当的权威性。

在34份相关规章和规范性文件中,1995年国家体委颁布的《关于公共体育场馆向群众开放的通知》是在全国正式实施每周40小时新工时制度背景下,为顺应广大人民群众闲暇时间增加带来的生活方式变化,适应人们日益增长的强身健体的愿望和要求而出台的公共体育场馆共享政策。它要求:“有计划、有组织、有步骤地将公共体育场馆尽快全部向群众开放,……为在校学生和学龄前儿童以及残疾人、老年人参加体育健身活动提供便利条件和优惠服务。所有体育运动训练单位的专用体育场馆在……前提下,亦应创造条件向群众开放。”而1997年国家体委、国家教委等多部委联合颁布的《关于加强城市社区体育工作意见》则是推进学校体育场馆与社会共享的代表性政策。《意见》提出:“市、区人民政府教育部门要在保证学校教学秩序和体育工作的前提下,鼓励和支持学校体育设施对社区居民开放,开展有偿服务”[8]。此后,在相关规章和规范性文件中,频频出现学校体育场馆与社会共享的相关内容,如:《全民健身计划纲要第二期》提出:“有条件的学校做到体育场馆在课余时间向社会开放”[9];《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》提出:“学校、机关、企事业单位的体育设施也要努力实现社会共享”[10];《体育事业发展“十一五”规划》提出:“加强与教育部门和有关部门的协调,加快向公众开放学校体育设施的步伐”[11];《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》提出:“有条件的学校体育场馆应当向社会开放,鼓励创造条件向社会开放,实现体育资源社会共享”[12]等等。

2010年以来,随着我国经济社会的快速发展、社会主要矛盾的转化等,涉及学校体育场馆与社会共享的相关规章和规范性文件呈现出不同于以往的明显特征。一是高频率、高层次、多领域全方位推进共享。10年期间,涉及学校体育场馆与社会共享的相关规章和规范性文件24份,占总数的70.59%,其中以国务院或国务院办公厅名义颁发的多达16份;涉及“健康中国2030”、全民健身、学校体育、国家基本公共服务体系、体育强国、健康服务业、体育产业、体育消费、青少年体育、足球改革发展等诸多领域;二是政策更加明确、更有力度。如《全民健身计划(2011—2015 年)》提出:“学校在课余时间和节假日要向学生开放体育设施, ……县级政府给予开放学校经费补贴,为学校购买有关责任保险”[13]。《体育事业发展“十二五”规划》提出:“向社会公示学校体育场馆向公众开放的时间和服务内容,扩大开放范围,提高开放率”。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出: “学校体育设施开放时间与当地公众的工作时间、学习时间适当错开,不少于省(区、市)规定的最低时限,……开放的财政支出由地方政府负责,中央财政适当补助”;《全民健身计划(2016-2020年)》提出:“确保符合开放条件的企事业单位、学校体育场地设施向社会开放”;《“健康中国2030”规划纲要》提出:“推行公共体育设施免费或低收费开放,确保符合开放条件的企事业单位体育场地设施全部向社会开放”[14]。《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》提出“挖掘学校体育场地设施开放潜力,……,鼓励各地区委托专业机构集中运营本地区符合对外开放条件的学校体育场馆”等。[15]

二、学校体育场馆与社会共享的具体政策

改革开放以来,为了推进学校体育场馆与社会共享,国家有关部委先后出台了3项具体政策(表1)。

表1 国家层面学校体育场馆与社会共享具体政策一览表[13]-[15]

(一)《关于假期、公休日学校体育场地向学生开放的通知》

为充分利用学校体育场地,给广大学生提供体育锻炼的机会和条件,1999年6月教育部办公厅印发了《关于假期、公休日学校体育场地向学生开放的通知》(以下简称“通知”),《通知》要求:“自1999年暑假始,各级各类学校在寒、暑假和公休日期间,体育场地设施均向学生开放。各地教育行政部门根据本地实际情况制定相应的管理和安全办法,各学校制定相应的实施办法。制定管理办法和实施办法应注意保证正常教学秩序、安排专人管理、制订安全措施、公益性开放、加强宣传教育等[16]。”

(二)《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》

为贯彻落实《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》精神,依据《公共文化体育设施条例》和《全民健身计划纲要》二期工程第二阶段计划的要求, 2006年8月国家体育总局、教育部在湖北省、北京市、天津市、上海市、广东省、吉林省、四川省7个省(市)145个试点学校和13个公共体育场馆开展学校体育场馆向社会开放试点工作(2007年确定28个省区市354所学校和19个公共体育场馆作为第二批开放试点学校),并制定出台了《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》(以下简称“试点方案”)。《试点方案》从指导思想和工作原则、工作目标、试点对象选择、试点周期、组织实施部门主要职责及任务、调研和研制政策法规、命名表彰、工作要求等八个方面做出具体规定,政策的目的性和导向性明确[17]。为了进一步推进学校体育场馆向社会开放试点工作,2008年、2010年国家体育总局、教育部先后在湖北省武汉市、安徽省马鞍山市召开了全国学校体育场馆向公众开放总结交流会,会议总结了试点工作取得的经验、遇到的问题和发展的瓶颈,明确了今后一个时期推进学校体育场馆向公众开放工作的任务、方针、政策和措施。

(三)《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》

根据健康中国建设的决策部署,为贯彻落实《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》[18]和《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》[19]精神,进一步深化学校体育改革,强化学生课外锻炼,积极推进学校体育场馆向学生和社会共享,以缓解人们日益增长的健身需求与运动场馆供给不足的矛盾,促进全民健身事业的繁荣发展。2017年,在全面总结学校体育场馆向社会开放试点工作的基础上,教育部、体育总局联合印发了《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见(以下简称“实施意见”)。《实施意见》从总体要求、开放范围、开放办法、保障措施和组织实施等5个方面,对学校体育场馆与社会共享做出详实的说明,提出了“到 2020 年,建设一批体育场馆开放典型示范学校,通过典型示范引领,提升学校体育场馆共享水平及使用效率;基本建立管理规范、监督有力、评价科学的学校体育场馆共享制度体系;基本形成政府、各部门、学校和社会力量相互衔接的共享工作推进机制,以实现全民健身,提高全民身体素质和健康水平的目标[20]。2017年9月,教育部在杭州举办了“全国学校体育场馆向社会开放工作集中调研”座谈会;与会人员包括教育部和体育总局的相关领导,各省、自治区、直辖市教育行政部门的负责人及上海、安徽、宁夏等8个区域的发言人等,交流了各地学校体育场馆向社会开放的做法和经验。[21]

(四)三项具体政策的发展变化

相较于基本政策,3项学校体育场馆与社会共享具体政策的针对性、可操作性呈现与时俱进的特征。

1.开放对象更加全面。《通知》要求学校体育设施向全体学生开放;《试点方案》要求学校体育场地设施向周边社区居民开放;《实施意见》要求学校体育场馆向本校学生、学区内学生、周边社区居民和社会组织开放。

2.开放管理更为规范。《通知》要求“各地教育行政部门根据本地实际情况制定管理办法,各学校制定实施办法”;《试点方案》要求“试点地区成立省级领导小组和工作小组,负责组织实施本省(区、市)的开放工作和日常管理的检查、指导、评估,制定开放的政策法规”等;《实施意见》要求“建立健全学校体育场馆共享工作协调机制,建议争取当地政府支持,由教育或体育部门牵头,相关部门分工负责,社会力量积极参与,发挥社区和街道管理作用,制定符合当地实际的工作规划或实施方案”等。

3.开放职责更加明确。《通知》没有明确规定开放过程中政府、部门、学校的职责;《试点方案》对省(区、市)、试点区、学校在开放的组织实施、指导监督、经费保障、运营管理、风险防范、开放考核、表彰奖励等都明确要求;《实施意见》在总结7年试点开放工作经验的基础上,进一步明确了县级以上人民政府为开放学校购买专项责任保险等职责,教育和体育部门担负开放管理人员业务培训、建立健全开放安全工作机制的职责;教育部门担负学校体育场馆设施建设与开放的经费投入的职责;体育部门担负安排必要资金支持开放、引导社会体育指导员主动服务场馆开放等职责;学校担负制定场馆开放的安保方案和突发事故处置预案、校园安全保卫、体育场地及器材设施的安全风险管理、组织体育教师及相关管理人员参与开放服务的职责。

4.开放时段更为具体。《通知》要求开放时间为寒、暑假和公休日;《试点方案》要求开放时间是公休日、节假日和寒暑假全天,有条件的学校每天早晚保证开放时间不少于2小时;《实施意见》要求开放时间是学校非教学、体育活动时间;课余时间和节假日优先向学生开放,在保证校园安全的前提下与社会共享,且共享时间与当地居民的工作学习时间适当错开;节假日、寒暑假期间适当延长开放时间。

5.开放经费更有保障。《通知》没有对开放经费来源做出明确规定;《试点方案》提出开放经费来源于中央和省级体育彩票公益金,原则上每年给予试点学校不少于2万元专项经费补贴;《实施意见》提出教育部门加大学校场馆设施建设与开放的经费投入,体育部门安排必要的资金支持开放所致场馆日常运转和设施设备维修,以及社会体育指导员工作经费补贴。

综上,《试点方案》颁布后省级政策结合本地区实际,通过试点工作,总结经验,细化部分政策条款,使其更好促进学校体育场馆与社会共享。《实施意见》颁布之后,省级政策基本沿用国家政策条款,增加了部分条款,或把部分政策条款给予细化分解,或给予政策创新。

三、学校体育场馆与社会共享政策的阶段性特征

改革开放以来,伴随社会经济的快速发展和生活水平的提高,人们的健身需求越来越强烈,学校体育场馆闲置问题与健身场所供给不足形成鲜明对比,为解决“去哪儿健身”问题,国家相关部门出台了一系列政策,推进学校体育场馆与社会共享。政策的数量有41项(图1),其中3项是学校体育场馆与社会共享具体政策,另外38份体育基本政策涉及学校体育场馆与社会共享相关内容。图1显示,我国学校体育场馆与社会共享政策显现曲线变化,每一个五年规划开启之年,学校体育场馆与社会共享的政策都会有所增加,特别是《实施意见》出台前一年,国家连续出台9项的体育基本政策都涉及学校体育场馆与社会共享的相关内容,旨在充分利用学校的场馆资源,缓解人们日益增长的健身需求,同时也体现国家对推进学校体育场与社会共享的重视程度,为推进学校体育场馆与社会共享提供相应的基本制度保障。通过对学校体育场馆与社会共享基本政策和具体政策发展进程的分析,把学校体育场与社会共享政策分为初始、探索和推进三个阶段。

图1 学校体育场馆与社会共享相关规章和规范性文件颁布年份与数量图

(一)共享初启阶段(1984-2005年)

改革开放之初,我国社会经济百废待兴,体育事业发展缓慢。党的十二届三中全会召开,为了加快社会发展进行各项体制改革,学校体育工作的重点在于加强体育场地建设和增强学生体质健康;随着经济的繁荣发展和社会不断进步,人民群众闲暇时间增加带来的生活方式变化,民众的强身健体的愿望不断增强,社区体育有了一定的发展,体育场地设施满足不了人们参与体育活动的需要。学校体育场馆与社会共享进入初启阶段,初启阶段包括10项基本政策(1项法律、2项行政法规、7项相关规章和规范性文件)、1项具体政策。这些政策主要推进公共体育设施、学校体育设施向学生、社会开放;但政策的刚性不足,“鼓励”性词语多、“应当”性词语少;可操作性不强,开放主体没体现、开放职责不明确、没有经费来源。在法律法规中,只有《公共体育文化设施条例》明确提出鼓励学校体育设施向公众开放,《学校体育工作条例》只提出社会体育设施应当向学生开放,《体育法》没有提及开放问题;在相关规章和规范性文件中,主要体现在开放对象的变化,显现从学生-特殊人群-社区居民-公众的递进变化;具体政策《通知》只提出学校体育场地假期、公休日向学生开放的要求,没有具体的实施方案和实施措施。

(二)共享探索阶段(2006-2016年)

为深入贯彻落实国务院《公共文化体育设施条例》和《全民健身计划纲要》第二期工程第二阶段计划,充分利用学校体育场馆这个社会资源,发挥体育场馆的功效,为广大群众参加体育活动创造更好的健身条件,探索新形势下学校体育场馆向社会共享的有效模式和方法。2006年国家开启了探索之旅,学校体育场馆与社会共享进入了探索阶段,探索阶段包括21项基本政策(1份行政法规、20份相关规章和规范性文件),1项具体政策。这些政策强调学校体育场馆向社会开放,呈现政策的刚性逐渐增加,“应当”“确保”性词语多了,“鼓励”性词语少了;可操作性逐步增强,开放管理逐步规范,开放经费得到保障,开放责任和开放主体明确,政策导向更加清晰等特征。《全民健身条例》是行政法规,明确提出学校应当积极创造条件向公众开放体育设施;20份相关规章和规范性文件中,主要体现在开放办法的变化,从具备条件的学校-有条件的学校-学校应积极创造条件向社会开放,开放时间规定课余节假日开放-与公众时间错开-假期开放延长时间等逐步细化,要求扩大开放范围、公示开放情况、开放时间和服务内容,强调部门协作,增加了安全保障方面的规定,允许采用运营商业运营模式,对收费标准方面提出指导意见。具体政策《试点方案》为学校体育场馆与社会共享提供了细致的工作方法,通过试点工作,由点到面,从易到难,分阶段、分步骤实施,逐步地、有序推进学校体育场馆与社会共享,政策的目的性和导向性明确。

(三)共享推进阶段(2017年以后)

“十三五”期间,我国经济进入新常态,《体育法》修订,清理和废除不符合体育改革要求的法规和制度,一些不利于改革的政策措施得到修正和完善。《全民健身计划(2016-2020)》明确指出“统筹建设全民健身场地设施,方便群众就近就便健身,扩大增量、盘活存量”。学校体育场馆与社会共享问题,便是“盘活存量”的议题。《“健康中国2030”规划纲要》,把全民健康问题纳入到整个国家战略的全局之中,国家重视推进学校体育场馆与社会共享,盘活学校体育场地资源,以方便周围市民就近健身。《实施意见》的出台标志着学校体育场馆资源共享进入全面推进阶段,其包括7份相关规章和规范性文件基本政策,1份具体政策。这些政策呈现导向更加清晰、开放要求更加明确、开放对象更加全面、开放管理更为规范、开放时段更为具体、开放经费更有保障、开放责任更加明确、组织实施更可操作等特征。7份相关规章和规范性文件提出挖掘学校体育场地设施开放潜力,完善公共体育场馆和学校体育场馆免费或低收费开放政策及二者互促共进机制,改造现有场馆功能,盘活场馆资源,鼓励委托专业机构集中运营地区体育场馆。具体政策《实施意见》,从总体要求、开放范围、开放办法、保障措施和组织实施等5个方面对全面推进学校体育场馆与社会共享做出了详细规定,具有针对性、可操作性,呈现与时俱进的特征。

综上所述,改革开放以来,我国体育政策文件中涉及学校体育场馆与社会共享的。这些基本政策和具体政策是贯彻落实中共中央关于提高全民族健康素质的重要措施。政策文本分析表明,我国学校体育场馆与社会共享政策经历了从封闭走向开放的螺旋式递进发展演进历程,政策导向、开放要求、开放对象、开放管理、开放时段、开放经费、开放责任、组织实施等不断调整充实,学校体育场馆与社会共享的政策体系日臻完善。