国家通用语言文字教育政策的青海实践：历程、经验与动力

朱韶晖 李莉娟 林虎英

（青海民族大学，青海 西宁 810007）

推进国家通用语言文字教育既是党和国家促进少数民族地区经济社会发展和义务教育优质均衡发展的重要举措，又是少数民族群众铸牢中华民族共同体意识和走向共同富裕的必然途径。我国在不同时期，依据国家战略发展的目标，制定了相关的国家通用语言文字教育政策，青海国家通用语言文字教育也随着国家政策与当地政治经济文化的发展不断调整，在长期实践过程中，逐步探索出语言教育的特点和规律，经历了从“民族语言教育为主”到“双语并重的双语教育”再到“国家通用语言文字教育为主”的变化过程。当前，青海在对各民族语言文字进行保护修订的基础上，依据国家通用语言文字教育政策，走出了一条符合青海实际的国家通用语言文字教育之路。本文试图对青海国家通用语言文字教育的实践历程进行梳理，在此基础上总结实践经验，分析发展动力，以期为青海乃至其他民族地区国家通用语言文字教育政策的顺利实施提供借鉴。

一、青海国家通用语言文字教育的实践历程

中华人民共和国成立后，国家通用语言文字教育政策的青海实践经历了几个“关键节点”，第一个是1951年第一次全国民族教育大会，期间讨论了用何种语言进行教学的问题，要求民族地区以民族语言教学为主，按需要自愿开设国家通用语言教学；[1]第二个是2002年国务院颁布的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》[2]，正式提出“双语教育”的要求;第三个是2015年国务院颁布的《关于加快发展民族教育的决定》[3]，推到了国家通用语言文字教育的全面实施。[4]据此，国家通用语言文字教育政策的青海实践历经了穿插交错的三个时期。

（一）民族语言教育为主的时期（1949—1999年）

青海是多民族省份，截至2020年，各少数民族人口占比为49.47%①，自汉代汉文化传入青海以来，历代民族教育都是在精通本民族语言的同时，把学习掌握汉语作为促进本民族经济社会发展不可或缺的教育内容。中华人民共和国成立初期，党和国家高度重视青海民族教育发展，为了尊重和保障民族地区发展民族教育的自治权，青海省依据1954年颁布的《中华人民共和国宪法》和第一次全国民族教育大会的要求，从本地区实际出发，一方面重视民族语言文字教学，一方面为培养大批少数民族党员干部和到民族聚集区工作的汉族干部，鼓励少数民族学习汉语文，汉族学习藏语文，逐渐形成了以民族语言教育为主，“民汉互学”的语言教育体系。1961年青海省下发《关于民族中小学若干问题的几点意见》提出汉语教学问题，要求从小学五六年级起加授汉语文，[5]此后汉语课程在民族中小学及民族中等学校开始延伸，汉语课程的重要性初步体现。“文革”期间，青海的民族语文课程被取消，刚刚形成的“民汉互学”的语言教育模式被迫中断，直至“文革”后期才得以艰难维系。

改革开放后，为符合当时地方经济社会发展的趋势，青海把“民族学生首先学好本民族语文，同时要学好汉语文”作为语言文字教育改革与发展的重要措施。1985年，青海省委、省政府依据《中共中央关于教育体制改革的决定》，着手对民族教育进行重大改革，建构了以民族语文授课为主、加授汉语文和以汉语文授课为主、加授民族语文的双语教学模式。[6]但由于青海民族地区国家通用语言文字的普及程度和普及条件仍然非常有限，尚不具备以国家通用语言文字为基本教育教学语言的条件，[7]依然采用以民族语言为主、汉语为辅的教学形式。20世纪末，青海省依据国家颁布的《全国民族教育发展与改革指导纲要（1992—2000年）》要求，将双语教学纳入学校教学计划，对民族中小学校规定不同学段双语教学的比例，小学阶段以民族语文为主，初中阶段双语并重，高中阶段加大汉语文比重，为全面开展双语并重的双语教育奠定基础。

（二）双语并重的双语教育时期（2000—2014年）

进入21世纪，民族地区在全球化浪潮中，与全国其他地区之间、其他国家之间的交流交往日益密切，民族地区与其他地区经济社会发展的差距逐渐缩小,国家通用语言文字教育有了新的发展机遇。2000年10月《中华人民共和国国家通用语言文字法》颁布，明确了普通话和规范汉字为“国家通用语言文字”的法定地位。[8]2002年国务院颁布《关于深化改革加快发展民族教育的决定》[9]，正式提出双语教育的要求。青海响应国家政策，为实现民族教育事业的跨越式发展，于2004年印发《关于进一步加快教育事业发展的意见》，提出强化学校管理，培养双语教师，提高双语教育水平的要求。[10]截至2007年，青海实行双语教育的中小学有832所（小学758所，中学74所），其中一类模式的学校有515所（小学465所，中学50所）[11]，占两种模式比为61.9%。2010年，青海在《国家中长期教育发展规划纲要（2010—2020年）》的指导下，大力推进双语教育改革和发展，双语教育的重心逐渐转移。之后，青海通过省内省外异地办班办学、积极稳妥推行中国少数民族汉语等级考试等措施，坚持双语并重的双语教育，逐步确立了国家通用语言文字在双语教育中的地位。

（三）国家通用语言文字教育为主的时期（2015年至今）

2015年国务院颁布《关于加快民族教育的决定》，纠正了民族地区忽视国家通用语言文字教育的倾向[12]，把国家通用语言文字教育作为民族地区教育薄弱环节重点进行建设。青海经过多年努力，通过试行民汉合校、少数民族大预科和“双语”幼儿园建设等措施，逐步形成了从学前到高等教育全覆盖的国家通用语言文字教育教学体系，国家通用语言文字教育的主体地位完全确立。截至2020年，青海普通话普及率由47%提高到76.31%，完成了国家要求的“十三五”末中西部民族地区、贫困地区普通话普及率要达到75%以上的目标任务②。“十三五”时期，青海民族地区在政治、经济和教育各方面发生的巨大进步和变化，正是我国在民族教育中不断推动国家通用语言文字教育政策实施的必然结果。2019年底，青海省对教育部印发的《中小学三科统编教材“铸魂工程”推进实施方案》进行了认真解读，从次年秋季学期起在民族地区中小学全部使用了三科统编教材。2020年底，我国的脱贫攻坚战如期打赢，整体消除了绝对贫困现象。青海为巩固脱贫攻坚成果，制定印发了《关于巩固提升教育脱贫成果“补针点睛”专项行动方案》，对全省8个市州、39个贫困县区开展督查核查工作，全面开展教育脱贫攻坚“清零”行动，并率先在全省15个深度贫困县启动“语言扶贫APP”项目，实现深度贫困区青壮年农牧民普通话学习全覆盖。③

二、国家通用语言文字教育政策的青海实践经验

中华人民共和国成立70多年来，青海在对各民族语言文字进行保护修订的基础上，科学依据国家通用语言文字教育政策，逐步实现国家通用语言文字全覆盖及其教育教学主要语言文字的地位，探索国家通用语言文字教育实践的青海经验，值得总结和推广。

（一）渐进与平衡政策的推进为国家通用语言文字教育实践奠定了坚实基础

青海国家通用语言文字教育的实践历程是国家通用语言文字教育政策不断推进的反映，符合国家对民族地区政治经济教育发展的要求，不同时期的政策目标均已实现。21世纪后，国家通用语言文字作为青海各民族的共同语言文字，其主体地位就是在渐进与平衡的政策推进中才得以充分体现。首先，国家通用语言文字教育逐渐得以延伸。在加大中小学国家通用语授课比重和调整起始年级的同时，对国家通用语言文字教育基础薄弱地区的学前教育进行重点建设，已实现学前教育阶段基本普及两年国家通用语言的目标。其次，探索国家通用语言教学实验模式。在黄南藏族自治州同仁县开展了为期6年的国家通用语言教学实验研究，通过严格的科学测试和分析得出，在少数民族地区以国家通用语言文字为第二语言文字的教学必须把握少数民族儿童语言发展的“关键期”，从学前教育开始，遵循语言发展规律，形成“听说先行，读写跟上，早期过好汉语言关”的实验教学模式④，将《汉语会话》课程列入地方必修课程计划。再次，积极稳妥推行少数民族汉语等级考试制度。将少数民族汉语水平等级考试结果同中考、高考录取挂钩，加强了少数民族学生学习汉语的动机，近几年高校招生中，藏汉双语考生自愿填报普通类院校的比例逐年增加，从54.67%增加到74.63%⑤，表明我省国家通用语言文字教育成效显著，少数民族学生继续深造和选择喜欢专业的可能性增多。当前，青海民族地区社会经济的繁荣与稳定，得益于国家通用语言文字教育实践的推进，青海在发挥国家通用语言文字主体作用的前提下，依法合理保护和传承民族语言文字，两者按照法律的要求各得其所，各展所长。

（二）稳步的师资队伍建设为国家通用语言文字教育实践提供了有力保障

推动国家通用语言文字教育的有序开展，师资队伍建设是关键。从整个实践过程来看，青海省一贯重视国家通用语言文字教育师资队伍建设，逐步实现了从数量到质量的转变。首先为解决国家通用语言教师整体数量不足、能力较为薄弱、素质有待提高的问题，做出了省属大专院校举办民族班的决定，其中青海师范大学和青海民族大学成为民族地区输送国家通用语言文字教育师资的主阵地。经过30多年的摸索，两所高校探索了切合农牧区实际的教学模式，少数民族学生所学专业由办学初期的5个拓展到现在的文理14个专业，培养了一批“下得去、留得住、用得上”，擅长国家通用语言文字的民族师资。其次，从2016年起面向六州实施藏汉双语定向师范生免费培养计划，免费师范生专业由最初的1个扩展到了6个，有效解决了民族学校国家通用语师资紧缺的矛盾。再次，为解决民族教师语言水平失衡的问题，青海省依据教育部下发《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》，自2006年起，通过结对帮扶、合作办学、定点挂钩、“捆绑式”支教等方式，组织省内国家通用语言文字水平好的各科老师到农牧区支教，一定程度上缓解了农牧区教师不足和民族教师语言水平失衡的问题。最后，20世纪90年代创办了五省（区）藏族理科教师培训中心，提出了具体的实施方案。2011年向教育部上报《青海省双语教师培训（2011—2015）计划》，五年间通过省内外培训的理科教师共计8892名⑥。之后，教师培训计划继续保留，每年培训教师人数呈上涨趋势。立足青海，采用委托培训和自主培养相结合的原则，稳步培养国家通用语言文字教育师资的方法，为国家通用语言文字教育政策的青海实践提供了有力保障。

（三）省内与省外相结合的办学办班方式为国家通用语言文字教育实践探索了有效途径

发展少数民族教育，应借助省内外学校教学资源丰富、师资力量强等优势，采取省内与省外相结合的办学办班方式，这既是发展民族教育的新途径，也是促进少数民族学生提高国家通用语言文字能力的有效办法。从20世纪90年代开始，青海省借助国家政策，加大了省内外异地办学办班力度，一方面争取对口支援省、市举办青海省民族高中班和民族中职班；另一方面在青海教育水平较高的西宁和海东地区举办高水平的民族高中班和民族中学。省外异地办规模不断扩大，如2016年输送3314名高中、中职学生到异地就读，异地就读在校生规模达到7701名，分别比2015年增长了21%和17.5%[13]。省内异地办学中，最有影响力的要数青海省三江源民族中学，学校从2010年只招收373名初中学生之后，招生规模逐渐增大，截至2022年，在校生达到了4059名⑦，学校采用普通教育，培养了大批熟练掌握国家通用语言文字的少数民族学生，为我省国家通用语言文字教育做出了巨大贡献。“借塘养鱼”，以省内外办学办班相结合的方法，打破了农牧区教育自我封闭的格局，弥补了农牧区学生国家通用语言文字能力薄弱的缺陷，为少数民族学生今后的升学就业、成长进步拓宽了渠道。截止2021年底，高中阶段省内外异地办学办班规模达到了13033余人⑧。异地办班民族学生回本地区参加高考均能取得较好成绩，如2022年江宁高中青海“海南民族班”高考再创辉煌，理科班39人全部超一本线[14]。在异地求学中，青海农牧区少数民族学生在互嵌式教育环境中，各民族学生共处同一个学习场域和生活空间[15]，相互了解、相互融合，推动了多元文化的交流，提高了民族学生国家通用语言文字水平，这些学生毕业后回本地区参加高考，95%以上的学生都能进入大中专院校继续深造，有效满足了少数民族地区经济社会发展对人才的迫切需要。

（四）语言助力脱贫攻坚和乡村振兴，助推国家通用语言文字教育实践生成了长效机制

青海贫困人口点多面广，在脱贫攻坚战打响之前，共有42个贫困县，其中国家扶贫开发重点县有15个[16]，这些地方是教育发展最不平衡、国家通用语言文字能力最薄弱的地区。近年来，青海为了保障精准扶贫战略实现的总目标，在国家颁布的《“十三五”脱贫攻坚规划》《推普脱贫攻坚行动计划（2018—2020）》等文件的指导下，一直将提升国家通用语言文字能力作为助力脱贫攻坚的重要抓手，圆满完成了国家“语言扶贫”的使命。如率先启动“语言扶贫APP”项目，实现深度贫困区青壮年农牧民普通话学习全覆盖，把国家通用语言文字教育纳入教育部门贫困村驻村干部扶贫工作绩效考核等⑨。2020年10月，教育部语用司以《三江之源河湟地通语赋能助脱贫——青海省推普助力脱贫攻坚实践之路》为题，向全国教育行政部门推广青海经验。青海语言扶贫的实践经验主要采取了两步走的方式，第一步先提高语言能力，第二步再通过语言能力来扶贫脱贫，其切实为阻断贫困代际传递奠定了基础。

2022年1月三部委联合出台《国家通用语言文字普及提升工程和推普助力乡村振兴计划实施方案》，明确将巩固推普脱贫攻坚成效与乡村振兴有效衔接[17]，乡村振兴战略是脱贫攻坚战略的延伸，两者是利益共同体，在内在逻辑上存在一定的延续性，把语言扶贫的多种举措纳入乡村振兴战略中，依然可以充分发挥国家通用语言文字教育在语言防止返贫及助力乡村振兴中的作用。2022年，青海省制定出台《青海省贯彻落实〈国务院办公厅关于全面加强新时代语言文字工作的意见〉实施方案》和《青海省国家通用语言文字普及提升和推普助力乡村振兴计划实施行动方案》，在具体实践中，与教育部语用所签订战略合作框架协议，成立中小幼学校国家通用语言文字教育教学研究中心，旨在深入开展青海中小幼学校国家通用语言文字教育教学理论研究和实践探索。青海在长期实践的过程中，以语言作为脱贫攻坚和乡村振兴的重要抓手，依据相应举措，形成语言助力巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴的长效机制，不断激发青海农牧区群众的语言“造血”能力，使其为实现今后共同富裕的目标继续发挥作用。

（五）铸牢中华民族共同体意识的要求为国家通用语言文字教育实践明确了战略定位

《中华人民共和国通用语言文字法》作为铸牢中华民族共同体意识制度体系的重要组成部分以来[18]，推广普及国家通用语言文字就成了铸牢中华民族共同体意识的内在要求[19]。青海是多民族聚居的省份，“十三五”以来，青海一直把在少数民族地区普及提高国家通用语言文字教育作为培育中华民族共同体意识、落实加快民族地区教育改革发展一系列决策部署的新要求，少数民族群众国家通用语言文字应用能力得到了进一步提升。2021年是“十四五”规划的开局之年，青海立足新的历史方位，依据《教育部2021年工作要点——发挥国家通用语言文字教育在铸牢中华民族共同体意识方面的作用》，在少数民族地区全面加强国家通用语言文字的教育教学和推广普及，使国家通用语言文字教育服务国家发展，聚焦铸牢中华民族共同体意识的战略地位不断凸显。截至2021年，青海省完善落实国家新时代语言文字工作决策部署，全面启动推行使用国家统编教材工作，在民族地区中小学推行三科统编教材并达到全覆盖，打牢了各族师生中华民族共同体思想基础。为认真贯彻落实国家相关政策，青海落实推普资金，结合“全国推广普通话宣传周”和“经典润乡土”活动，面向全省，以少数民族地区为重点，开展一系列针对不同群体的活动，让推普活动和弘扬中华传统优秀文化、民族团结教育相结合，进学校、进基层、进乡村，目的在于提高各民族群众国家通用语言文字水平的同时，不断增强中华民族自豪感和文化自信心。总之，抓好顶层设计，聚焦重点工作，在“书同文，语同音”的各项活动中增强中华民族文化自信，铸牢中华民族共同体意识，不断凸显国家通用语言文字教育实践的战略性。

三、青海国家通用语言文字教育实践的动力机制

历史制度主义从行动者的视角分析行动主体之间的理性选择，从而揭示制度变迁的内在动力[20]。党和国家与少数民族群众就是国家通用语言文字教育政策实践的行动者，他们在特定时期为顺应当时情况下青海社会政治、经济和文化发展所做出的理性选择，推动了国家通用语言文字教育政策的青海实践。

（一）行动者的政治理性

国家通用语言文字作为我国的共通语言，既是中华民族几千年文明发展的精神产物，也是国家主权的象征、国家认同的标志及国家凝聚力的表现。从青海国家通用语言文字教育发展的历程看，不论是“文革”期间忽视民族语言文字教育，还是双语教育早期忽视国家通用语言文字教育，都是一种片面的认识。有学者认为，中国的少数民族权利保障，强调的是以发展促人权的保障理念，注重权利保护的实效[21]，保护民族语言文字，推广国家通用语言文字都是保障少数民族群众权利的体现。近年来，少数民族群众社会政治地位提高的诉求不断增强，在长期实践的过程中，少数民族群众逐渐意识到国家通用语言文字教育与民族语言文字教育之间并不是非此即彼的矛盾关系，熟练掌握国家通用语言文字，可以消除参政议政的语言壁垒，提高自身在国家和地方各项事务中的政治地位。党的二十大报告把团结全国各族人民全面建成社会主义现代化强国，以中国式现代化全面推进中华民族的伟大复兴作为党和国家的中心任务。由此可见，各族人民均为社会主义现代化强国的一份子，都承担着中华民族伟大复兴的责任。加强中华民族大团结，国家通用语言文字是纽带、是桥梁，稳定的中华民族需要靠国家通用语言文字将各民族人民凝聚起来。推广普及国家通用语言文字教育是党和政府对我国多语言、多文种的态度和规划，行动者的政治理性推动了国家通用语言文字教育政策的青海实践。

（二）行动者的经济理性

语言资源观认为，语言是一种个人和民族的资源,语言被认为是构成潜在的经济桥梁。[22]对少数民族群众来说，如果既能掌握本民族语言文字，又能掌握国家通用语言文字，就意味着能获得更多的资源。成立初期，青海民族地区社会经济重建中，民族语言文字普及发挥了重要作用。改革开放后，青海民族经济逐渐从封闭走向开放，国家通用语言文字的普及让青海农牧区少数民族群众更快融入了国家经济一体化发展的趋势，更早享受到了国家经济发展带来的成果。全面开展脱贫攻坚以来，以语言助力脱贫取得了重大成效，经专项评估检查，青海42个贫困县全部脱贫摘帽。全面打赢脱贫攻坚战后，党和政府将巩固推普脱贫攻坚成效与乡村振兴有效衔接，青海依然坚定不移地以国家通用语言文字教育为抓手，持续推进乡村教育振兴和教育振兴乡村的工作。总之，行动者的经济理性推动了国家通用语言文字教育政策的青海实践，既让青海少数民族地区更快融入国家经济发展的大潮，又让青海少数民族群众在升学、就业和终身发展方面能够融入祖国经济发展所带来的无限机遇。

（三）行动者的文化理性

结语

青海在长期实践的过程中，贯彻执行国家通用语言文字教育政策，逐步探索语言教育规律，一方面积极推广普及国家通用语言文字，一方面传承保护民族语言文字，两者相得益彰，互不矛盾。从其实践历程和经验来看，青海国家通用语言文字教育由最初的蛰伏积累到最后的发挥实效，始终是党和政府与少数民族群众理性选择的必然结果。

青海国家通用语言文字教育实践是一项长期性和复杂性的工程，经过70多年的努力，取得了一定的成效与经验，但依然存在一些问题：一是政策法规对教育实践的支持和保障不够到位；二是国家通用语言文字教育发展不平衡不充分；三是国家通用语言文字教育投入大、见效慢；四是国家通用语言文字教育实践评估机制尚未建立等。因此，青海需要在国家政策的支持下，加强国家通用语言文字法治建设，建立健全国家通用语言文字教育督导与评估机制，加快国家通用语言文字教育改革，完善资源配置，从而缩小地区之间教育实践的差异，提升国家通用语言文字教育实践的整体水平和质量。

习近平总书记在党的二十大报告中提出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。”[24]由此表明，随着中国特色社会主义现代化建设的不断推进，下一步，我国将更加注重全民族共同富裕目标的实现。青海的实践经验表明，在经过一段规律性的语言学习时长后，少数民族群众的国家通用语言文字能力已经在脱贫攻坚、乡村振兴和铸牢中华民族共同体意识方面初见实效。未来，青海国家通用语言文字教育依然在推动中国式现代化建设，助力各民族共同富裕中发挥至关重要的作用。

①青海省第7次人口普查数据公布。

②③数据来自青海省教育厅2020年工作总结。