《中华人民共和国仲裁法》修改背景下虚假仲裁检察监督探析

湖北省武汉市黄陂区人民检察院课题组

摘 要：仲裁具有诉讼程序所不具有的效率性、保密性等特征，易为虚假诉讼行为人所利用。人民法院司法审查的有限性，当事人、案外人权利救济难的问题，亟需检察机关有所作为。检察机关要依托检察一体化，增强监督合力；区分受理模式，实现监督权与执行权的平衡；全面充分运用调查核实权，实现精准监督；激活社会公共利益条款，形成法检共识；恪守检察权边界，审慎开展附带性监督。

关键词：虚假仲裁 检察监督

仲裁、公证作为民事非诉程序相比诉讼程序具有效率高、保密性、自洽性等特点，符合商事交易习惯。《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）实施26年来，全国共设立270多家仲裁机构，办理案件400多万件，涉案标的额达5万多亿元。［1］虚假诉讼行为人在利益的驱使下，单方恶意或者与他人恶意串通，利用仲裁程序的便捷性，制造虚假仲裁，进而向法院申请强制执行，损害他人合法权益。2012年民事诉讼法第113条对被执行人与他人恶意串通，利用仲裁等方式逃避执行的行为进行规制。2015年11月1日，《中华人民共和国刑法修正案（九）》新增的虚假诉讼罪正式实施。司法实践中呈现出虚假诉讼向虚假仲裁转移的倾向［2］，虚假仲裁案件增多。2021年7月30日，司法部发布《中华人民共和国仲裁法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。《征求意见稿》增加了诚信仲裁、案外人权利救济等内容，意在进一步防范和规制虚假仲裁，维护案外人合法权益。由于仲裁制度本身的定位与特点，效率价值与公平价值难以周全，虚假仲裁问题并没有因此而解决。除了人民法院的司法审查外，检察机关应立足民事执行监督职能，助力虚假仲裁防范和规制。

一、虚假仲裁与虚假诉讼的关系

广义上的仲裁包括民商事仲裁、劳动仲裁和土地仲裁。分别受《仲裁法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》调整。本文探讨的是虚假民商事仲裁检察监督相关问题，无特殊说明情况下，仲裁特指民商事仲裁。

虚假诉讼从诉讼程序上分类，可以分为审判程序领域虚假诉讼和执行程序领域虚假诉讼。执行程序领域虚假诉讼又分为诉讼执行虚假诉讼和非诉执行虚假诉讼。非诉执行虚假诉讼分为虚假仲裁和虚假公证申请执行虚假诉讼。但是，虚假仲裁和虚假公证本身并非虚假诉讼。仲裁、公证和民事诉讼是并列的关系，都是纠纷解决的方式，仲裁和公证不能扩大解释为“民事诉讼”。虚假仲裁和虚假公证申请执行属于民事诉讼中的执行程序，属于民事执行领域虚假诉讼。

虚假仲裁同虚假诉讼一样，在理论上同样可以划分为单方恶意型虚假仲裁和恶意串通型虚假仲裁。《征求意见稿》第77条增加了“裁决因恶意串通、伪造证据等欺诈行为取得的”可撤销情形，这是对两类虚假仲裁的立法表述。恶意串通型虚假仲裁侵犯的往往是案外人权益，而单方恶意型虚假仲裁侵犯的则是对方当事人权益。

二、虚假仲裁检察监督的必要性

（一）仲裁程序本身易滋生虚假仲裁

仲裁是我国非诉纠纷解决机制的重要组成部分。非诉纠纷解决机制（ADR），又被称为“替代性纠纷解决方式”等。我国非诉纠纷解决机制主要包括仲裁制度、公证制度、人民调解制度、行政调解制度和信访制度。［3］

仲裁具有自愿性、保密性、效率性、一裁終局等特点。此次《仲裁法》修改，更加强调仲裁的效率价值。仲裁程序本身所具有的特点，使虚假诉讼行为人在不法利益的驱使下，为规避人民法院诉讼审查，转而进行虚假仲裁。

（二）人民法院司法审查的有限性

人民法院对仲裁的监督方式是司法审查，符合法定条件可作出撤销或者不予执行裁定。《征求意见稿》对人民法院的司法审查方式作了重大修改：第一，删除了不予执行审查规定。第二，将当事人申请撤销的时间由6个月缩短为3个月，增加了当事人对撤销裁决裁定可以申请上一级法院复议的规定。第三，新增人民法院对裁决是否符合社会公共利益的主动审查权。

人民法院的司法审查对于防范和规制虚假仲裁仍存在诸多不足。（1）司法审查的被动性。这和司法权本身所具有的被动性相关，遵循不告不理的原则。《征求意见稿》增加了法院对裁决是否符合社会公共利益的主动审查权，但是操作性不强，社会公共利益难以界定。（2）司法审查的谦抑性。人民法院进行司法审查的同时，也要照顾到仲裁制度的独立价值，寻求司法能动与仲裁自治的平衡［4］。（3）司法审查的有限性。人民法院只能对进入执行程序的仲裁进行司法审查，当事人自行履行完毕没有申请强制执行的自然不在人民法院审查范围之内，并且人民法院对仲裁的审查范围也是法律规定的特定事项。

（三）当事人、案外人权利救济难

单方恶意型虚假仲裁当事人权利救济难。当事人虽能积极主动向执行法院提出撤销或者不予执行仲裁裁决申请，但需要提交证据证明构成虚假仲裁，很少有当事人能完成举证责任，最终被法院驳回申请。即使行为人被认定为刑事犯罪，经过漫长的刑事诉讼程序，当事人有新证据证明构成虚假仲裁时往往已超过6个月的法定撤销期间或者执行终结。《征求意见稿》将当事人申请撤销的时间由6个月缩短为3个月，问题反而变得更加棘手。

现行《仲裁法》没有案外人权益保护的相关规定。2018年《最高人民法院关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》第9条增加了案外人申请不予执行仲裁裁决规定，但是案外人难以达到上述规定的条件。《征求意见稿》第84条、第85条为案外人设计了执行异议和另行起诉两条救济路径。总体来说，《征求意见稿》加大了对案外人的保护力度，但是案外人救济难的问题依然没有解决。

三、虚假仲裁检察监督的困境

民事诉讼法第242条的规定，检察机关有权对民事执行活动进行法律监督。但是，检察机关在虚假仲裁案件受理、调查核实以及监督方式上存在诸多困境，影响了监督效果。

（一）案件线索少，受理门槛高

根据《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第18条的规定，民事诉讼监督案件来源包括当事人申请监督、案外人控告和检察机关履职中发现三种。恶意串通型虚假仲裁，当事人双方是一个利益共同体，绝大数情况下当事人不会主动来申诉［5］。恶意串通型虚假仲裁线索主要依靠案外人举报和申诉，案外人毕竟不是当事人，加之仲裁本身的保密性，案外人很难知晓案件信息。

虚假仲裁执行案件受理门槛高。（1）《监督规则》第28条规定了当事人申请民事执行监督的异议复议前置程序，第37条规定了人民检察院对当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为的情形，应当依职权启动监督且不受当事人是否申请再审的限制。人民检察院依职权启动民事执行活动监督是否受当事人异议复议程序前置限制，存在争议。（2）仲裁执行案件及当事人申请撤销仲裁裁决，管辖法院均为中级人民法院，针对基层人民法院违法受理或者中级人民法院指定基层人民法院管辖案件，基层人民检察院能否就撤销裁决案件进行受理并向基层人民法院提出监督意见，存在争议。

（二）调查核实难，证明标准高

检察机关調查核实权不具有强制性，效果取决于被调查人配合程度，而恶意串通型虚假仲裁行为人往往不会主动承认。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第109条的规定，对于欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明要达到排除合理怀疑的标准。因此，恶意串通型虚假仲裁以及因欺诈、胁迫形成的单方恶意型虚假仲裁的证明标准要达到排除合理怀疑，这就对检察机关提出了更高的要求。

（三）社会公共利益概念模糊，难以达成共识

《征求意见稿》新增了执行法院对裁决是否符合社会公共利益的主动审查权。但是，如何认定构成违背社会公共利益是一个理论和实践难题。社会公共利益概念是一个模糊性概念，很难确定其内涵和外延，司法实务往往采取十分谨慎的态度，防止概念的抽象性导致法律的不确定性［6］。社会公共利益概念的模糊性，一定程度上造成了法检认识分歧，影响检察监督办案。

（四）检察监督为间接监督和事后监督，具有滞后性

尽管有研究指出，检察机关有必要对虚假仲裁开展全过程监督，而不应局限于仲裁执行行为［7］。但是现行法律没有明确规定检察机关可以对仲裁活动进行监督，《征求意见稿》对此也没有明确作出规定。检察机关只能针对进入执行程序的仲裁执行行为进行监督，监督的对象是人民法院，通过监督人民法院的执行行为进而纠正相关仲裁裁决。因此检察监督是一种间接监督，同时是一种事后监督。当事人申请执行仲裁裁决，法院作出处理决定后，当事人对其处理决定不服，需穷尽法院内部救济途径后才能向检察机关申请检察监督，检察机关处在虚假仲裁治理的最末端。

四、虚假仲裁检察监督的完善路径

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出，加强对损害“两益”、严重损害当事人合法权益、造成重大影响等违法执行行为的监督。2018年3月，最高检部署开展了民事非诉执行监督专项活动，促进仲裁和公证严格依法规范进行。［8］2020年4月26日，最高检发布了民事非诉执行监督典型案例。法律监督现代化，要求检察机关积极能动履职，主动融入社会治理大局，推动形成更加完备的仲裁制度。

（一）依托检察一体化，增强监督合力

检察一体化，既包括横向上检察机关内部各部门间线索移送，又包括纵向上各级检察机关之间的关系。

1.通过检察机关内部部门线索移送，解决虚假仲裁案件线索少的问题。虚假诉讼是一个典型的刑民交叉问题，刑事检察部门、职务犯罪检察部门等办案过程中发现的虚假仲裁线索可移送给民事检察部门。

2.上级检察机关通过交办、督办案件，解决基层人民检察院受理门槛高的问题。如果基层人民检察院对撤销仲裁案件能否受理存在争议的话，上级检察机关则是符合受理条件的。通过检察机关上下一体化履职，解决虚假仲裁执行案件受理困境。

（二）区分受理模式，实现监督权与执行权的平衡

笔者主张，针对恶意串通型虚假仲裁采取依职权监督受理模式，不受当事人异议复议程序前置限制。单方恶意型虚假仲裁，无论是当事人申请监督受理模式还是依职权监督受理模式，均应受当事人异议复议程序前置限制。理由如下：

1.《监督规则》第37条是人民检察院在履职中依职权启动监督程序的具体规定，第1款共涉及6种情形，涵盖了人民检察院所有的民事诉讼监督案件类型。第2款指向的是对生效判决、裁定、调解书的依职权启动监督，因为当事人申请对生效判决、裁定、调解书的监督受再审前置限制［9］。第2款在字面上存在规定不周全之嫌，但是从法律解释的角度，当然包括人民检察院对执行活动依职权启动监督情形，其同样不受当事人是否提起异议和复议的限制。

2.《监督规则》第37条第1款中的“虚假诉讼”应限缩解释为恶意串通型虚假诉讼。双方当事人恶意串通情形下，当事人不可能提出异议和复议，此时再要求当事人异议复议程序前置，显然不合常理，也不符合依职权启动监督的法律意旨。单方恶意型虚假诉讼，对方当事人是可以提出异议和复议的，这也体现了对人民法院执行权的尊重。

（三）全面充分运用调查核实权，实现精准监督

检察机关办理虚假仲裁案件运用调查核实权要做好顶层设计，考量影响调查核实权行使的各种因素。

1.考量不同类型的虚假仲裁。进入刑事诉讼程序的虚假仲裁，检察机关可借助侦查机关的力量收集固定证据。单方恶意型虚假仲裁，检察机关可争取到对方当事人的支持。

2.考量取证难易程度。检察机关调查核实时要遵循客观规律和认识规律，遵循从易到难、从客观证据到主观证据的原则。

3.考量证据效力。检察机关调取证据过程中要避免出现证据效力瑕疵。民事诉讼法对于书证、物证等证据材料的调取，规定了严格的程序要求。检察机关在调查核实过程中，要严格遵循法定程序，确保取得的证据具有证据效力。

（四）激活社会公共利益条款，形成法检共识

笔者主张，行为人制造虚假诉讼本身就是违背了社会公共利益。最高检发布的指导性案例也体现出这样的精神。当事人通过虚假调解牟取不法利益，突破了调解私益处分的范畴，构成损害“两益”。［10］笔者认为，虚假仲裁申请执行也应作相同评价。虚假仲裁申请执行，系当事人利用仲裁制度，利用人民法院的执行权，实现不法目的或者牟取非法利益，同样损害了司法秩序和司法权威，侵害社会公共利益。法检之间通过良性互动达成共识，推动社会公共利益概念的明晰化，让社会公共利益條款不再沉睡。

（五）恪守检察权边界，审慎开展附带性监督

根据最高检发布的指导性案例确立的指导规则［11］，人民检察院在办理虚假仲裁申请执行案件时，可依据《人民检察院检察建议工作规定》第3条的规定，向仲裁机构发出检察建议。笔者称之为附带性监督。严格意义上讲，检察机关对仲裁机构的附带性监督不能称之为“监督”，更多的是一种“工作建议”性质。检察机关开展附带性监督，要树立双赢多赢共赢理念，与人民法院、仲裁机构进行充分沟通，站在社会治理的角度提出检察建议，共同促进虚假仲裁的防范与规制。

*本文为湖北省人民检察院2022年度检察理论与应用研究课题“虚假仲裁、公证监督理论与实务研究”（HJ2022B27）的阶段性成果。

**课题组负责人：李庆贺，湖北省武汉市黄陂区人民检察院党组成员、副检察长、一级检察官［430339］课题组成员：赵晨辉，武汉东湖学院副教授［430212］向晨，湖北省武汉市黄陂区人民检察院第四检察部主任、一级检察官；李锋锋，湖北省武汉市黄陂区人民检察院第四检察部四级检察官助理［430339］

［1］ 参见司法部关于《中华人民共和国仲裁法（修改）征求意见稿》的说明。

［2］ 参见李德恩、胡槿倩：《救济与制裁：虚假仲裁司法规制之二元路径》，《天中学刊》2021年第3期。

［3］ 参见韩红俊：《非诉纠纷解决机制（ADR）理论与实务》，法律出版社2019年版，第101页。

［4］ 参见董暖、杨弘磊：《虚假仲裁案外人权利的司法救济研究》，《法律适用》2017年第21期。

［5］ 极少数情况下，双方当事人如存在分赃不均内部分裂时，另一方当事人会主动申诉。

［6］ 同前注［4］。

［7］ 参见王振友：《虚假诉讼检察监督》，中国检察出版社2021年版，第183页。

［8］ 参见《最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告（摘要）》，《检察日报》2018年10月26日。

［9］ 参见《监督规则》第20条、第27条。

［10］ 参见最高人民检察院第十四批指导性案例“武汉乙投资公司等骗取调解书虚假诉讼监督案”（检例第53号）。

［11］ 参见最高人民检察院第十四批指导性案例“福建王某兴等人劳动仲裁执行虚假诉讼监督案”（检例第55号）。