刑事附带民事公益诉讼检察一体化办案的困境与破局

张莹　熊子慧

摘 要：在检察实务中，如何运用刑事、民事衔接理论来惩罚犯罪和保护公共利益迫在眉睫。为缓解办案中这一现实困境，推进刑事附带民事公益诉讼检察一体化，应多维度从健全法律法规统一法律适用、充分利用各种资源拓宽案件线索渠道、健全沟通机制理顺工作关系、健全诉讼衔接机制提升案件质效入手解决公益诉讼中刑事责任、民事责任的衔接问题。

关键词：公益诉讼 刑事附带民事 检察一体化 制度完善

刑事附带民事公益诉讼既融合了刑事诉讼，又融合了民事诉讼以及公益诉讼，是当今公益诉讼领域不可或缺的内容。现阶段公益诉讼案件中的刑事附带民事公益诉讼，由于缺少相应的法律法规，导致案件在办理时存在实体和程序上适用的任意性。为实现公益诉讼检察工作中刑事民事责任的更好衔接，更深入地开展工作，本文通过分析人民检察院实行刑事附带民事公益诉讼一体化的必要性，对检察机关在履行公益诉讼职权时刑事责任与民事责任衔接过程中可能存在的问题及产生问题的原因进行检视，并对如何在检察工作中更有效地解决刑事民事责任衔接问题提供理论构想和完善路径。

一、公益诉讼中刑事民事责任一体化理论运用

检察一体化，是在各项检察工作中形成一套完整的以先进理念为引领、以系统整合为纽带、以科学分工为基础、以有效履职为宗旨的检察权运行机制。［1］公益诉讼办案实行一体化的机制，不是简单地将诉讼程序合并，而是将不同部门不同类型的诉讼程序融合在一起，充分利用刑事民事责任的衔接提高工作效率，节约司法资源。［2］通过恢复原状、消除影响、停止侵害等方式维护社会公共利益的同时，又实现刑事诉讼追求的社会价值，达到惩罚犯罪的目的，实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。但实务中因未有充足的理论研究，且法律对刑事附带民事公益诉讼缺乏明确指引，导致在实务中行使检察职权时会遇到困境。在推进检察一体化建设的大背景下，檢察机关办案人员应树立检察一体化的工作理念，提升公益诉讼制度中责任衔接的理论研究水平，将公益诉讼中刑事责任和民事责任衔接贯穿于检察一体化中，以推进刑事附带民事公益诉讼的一体化发展。

二、刑事附带民事公益诉讼一体化的困境

公益诉讼制度中刑事附带民事公益诉讼有助于节省司法资源和司法成本，提高司法效率，形成法律责任追究合力，因此在基层检察机关被广泛运用。但目前在实务中，仍存在一些问题和不足。将检察机关有多年办案经验的刑事检察和刚兴起的公益诉讼检察结合起来，有效衔接刑事和民事责任，助力检察工作的发展势在必行。

（一）相关法律及规范性文件规定不明确

为了规范人民检察院履行公益诉讼检察职能，结合检察机关的工作实际，2016年最高检印发《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》首次提出刑事附带民事公益诉讼。2018年“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为刑事附带民事公益诉讼制度实施提供了依据。最高检在2021年6月29日通过了《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《规则》），使检察机关办理公益诉讼案件有了更明确的指导，但《规则》没有明确责任衔接问题。因此现阶段针对公益诉讼中的民事责任和刑事责任衔接问题缺乏专门性的规定，致使衔接不顺畅。

（二）案件线索移送不畅

线索作为办理公益诉讼案件的关键内容，是检察机关开展公益诉讼工作的基础，优质的公益诉讼案件线索是办理好公益诉讼案件的前提。案件线索是开展公益诉讼的基础环节，检察机关应当高度重视拓宽案件线索来源，加强案件办理能力建设。《规则》第25条第2款规定人民检察院其他部门发现公益诉讼案件线索的，应当将有关材料及时移送负责公益诉讼检察的部门，但在工作中发现线索后如何移送、是否通过检察业务应用系统、如何制作移送文书等问题无明确的规定，导致在实际工作中公益诉讼案源不充分、线索管理不到位。

（三）各方缺乏有效配合

检察机关案件办理内外衔接协调机制不健全。从检察机关内部来看，各个内设部门日常工作都很繁杂，线索移送不规范、不充分；从检察机关外部来看，检察机关与公安机关、法院等部门之间，会因协作配合不通畅导致检察机关在办理公益诉讼案件时遇到困难。

（四）诉讼衔接机制不健全

刑事案件受理后检察机关审查起诉有时限的限制，提起公益诉讼存在诉前程序，需等待公告期满才能起诉，并且诉讼过程中证据的采纳和证明工作以及侦查和调查核实工作衔接不顺畅，调查取证和程序等方面不同步，加之没有相应的法律法规规定办案的工作流程，导致司法资源的浪费。

三、推进刑事附带民事公益诉讼一体化的路径

（一）健全法律法规，统一法律适用

随着公益诉讼案件逐渐增多，在实践中面临的难点也随之出现，因此需要及时以立法的形式完善相应的法律规定，以保障公益诉讼制度的贯彻落实。检察机关的调查核实权作为一项公权力，未设定被调查人不配合调查核实的不利后果［3］，因其不同于侦查权，导致在实务中工作开展起来较为困难，同时涉及到公益诉讼中刑事责任和民事责任衔接时的线索移送、诉讼程序以及法院判决执行等情形，随着检察一体化的推进，对惩治破坏生态环境、资源、食药安全等损害社会公共利益的违法行为也应出台相应的司法解释或规范性文件，统一法律适用。

（二）充分利用各种资源，拓宽案件线索渠道

1.加强检察机关内部配合衔接。组织协调民行检察、刑事检察以及控申等部门对发现或者办理公益诉讼案件时发现线索的移送，着力推进各部门对案件信息的共享和监督。

检察机关公益诉讼办案部门应畅通与其他部门移送案件线索的方式和程序，建立规范的反馈机制［4］，保证移送线索的文书和程序符合法律的规定。其核心内容包括：要全面移交线索，一些法律文书和案卷材料需要公益诉讼部门自行复印，比较浪费资源，可以考虑在检察业务应用系统中实现文书和卷宗共享。充分利用刑事案件，提升发现线索的数量和质量［5］，不但要关注审查逮捕、审查起诉案件，还应当关注监督公安立案、撤案案件，抓取线索要有敏锐性，并对新领域例如妇女、儿童、老年人、军人等特定群体的权益保护，以及安全生产、公共卫生等领域拓宽发现公益诉讼线索的范围，积极、稳妥办理案件。

建立办案部门协作机制，通过检察机关内设机构办理案件发现并移送线索，加强民行检察部门和刑检部门的信息共享，健全工作联动机制。可以根据自身的情况，规范协作机制，保障刑检部门在办理刑事案件时能及时向民行检察部门移送发现的公益诉讼案件线索。

加强民行检察部门与控告申诉部门的配合，发挥好控告申诉的窗口职能，拓宽线索的广度。控申部门注重寻找群众来访来信反映的问题，对可能关系公益诉讼线索的，要做到及时登记，认真排查，重要的线索及时反馈至本院民行部门。

2.关注社会热点问题，善于在互联网平台发现案件线索。时刻关注国家的政策方针以及所在地市的专项活动、民生问题，利用各种宣传方式收集老百姓关注的热点问题。检察干警要及时浏览网络，尤其是本地的自媒体，借助抖音、快手、微博、微信等客户端关注老百姓对当地环境污染、资源破坏等信息进行搜集整理，及时获取公益诉讼线索。紧密联系群众，加强走访力度，了解其居住地附近环境污染、资源破坏、非法占用农用地等严重问题，了解各单位执法难点和盲点以及存在的问题。也可以利用无人机等高科技产物助力公益诉讼案件线索发现。

3.加大对检察监督职能的宣传力度，使更多的群众认识到检察机关的工作，进而拓宽案件线索渠道。近年来，随着我国改革开放不断深化和社会的不断进步，人民群众要求加强生态环境、国有资产保护等公共利益保护的呼声也不断强烈，但是很多群众并不知道检察机关有向这些危害国家和公共利益的行为提起诉讼的职能，想要提高这方面的社会知晓度，检察机关应有针对性地创新宣传。可以依托本地区的各项重大活动宣传检察机关职能，真正让群众知晓检察机关在社会治理中发挥的作用，争取获得人民群众的支持和肯定；发挥基层院离案源最近、离群众最近的优势，抓住群众反映强烈的问题，深入乡村、社区、街道、企业、学校等人群集中的地方开展宣传活动，扩大检察机关的影响力。

（三）健全沟通机制，理顺工作关系

1.加强检察机关与审判机关、社会组织等部门的沟通协商机制。加强与法院的沟通，及时获知法院对刑事附带民事公益诉讼案件办理的具体情况，可以更好地掌握量刑标准并提高认罪认罚适用率，还可以积极挽回犯罪嫌疑人给国家和社会公共利益造成的损失。例如环境公益诉讼是兼有预防性司法救济和补偿性司法救济的双重性质［6］；检察机关可以通过诉请判令被告人缴纳环境修复金，用于修复被破坏的生态环境等。同时积极探索建立由检察机关、社会组织等多方共同参与的多元公共利益保护模式，社会组织和个人充分发挥社会监督作用，检察机关通过发挥法律监督职能，及时跟进了解判决执行情况，对不依法执行或执行修复效果不到位的，及时提出监督意见，或者制发检察建议。［7］

2.争取外部支持。可以向本地党委、人大适时报告工作，积极获取他们的支持，为缓解办案压力和推动公益诉讼工作深入开展创造较好的外部环境；进一步加大与政府及相关行政执法单位的沟通协作，加强被监督机关的理解和配合，从而形成良好的办案氛围。实践中，检察机关可以联合有关行政单位以召开联席会形成工作机制或出台相应文件，统一线索移送程序等具体内容，明确检察机关在办理公益诉讼案件时要分清岗位职责，各单位也要发挥积极作用。

（四）健全诉讼衔接机制，提升案件质效

做好案件证据采纳和证明工作的衔接，有助于提升案件质效。我国刑事诉讼法规定刑事案件的证明标准是“案件事实清楚，证据确实、充分”，刑事检察部门的侦查取证标准一定是严于公益诉讼案件的调查核实，获得的相关证据可以用于民事公益诉讼中，对于民事公益诉讼中检察机关获得的证据，如果主体、程序都符合法律规定，刑事案件公诉时也是可以采纳的，但若是其他单位或个人提供的，应当审慎地处理。检察机关在办理刑事附带民事公益诉讼案件时应做好刑事、民事证据采纳的衔接，因为证据的采纳对于最终的判决至关重要。

稳妥推进案件办理，确保诉前办案效果。公益诉讼的诉前程序是办理公益诉讼案件、提起公益诉讼的前置程序，办好公益诉讼案件应确保诉前程序的质量不影响审判程序。在诉前环节，公益诉讼程序与刑事程序可以共同进行，确保诉前程序的办案效果，也是为了更好衔接刑事民事责任。一是严格按照案件受理范围办理。围绕群众关心的问题，办好典型案件，努力让公益诉讼案件在服务大局中得到群众和社会的广泛认可；二是把确保案件质量作为生命线。检察机关应严格遵守案件的审批规定，及时报送公益诉讼案件情况。

做好诉前调查和审查起诉的衔接，保证诉得出判得赢。注意引导调查与补查，民行检察部门进行诉前调查时一定要将证据抓扎实，积极引导侦查机关调查取证。在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，认为需要补充证据继续调查时，应制作详细的补查提纲，将每一个案件都以典型案例的要求去办理。及时与刑事检察部门沟通，确保刑事诉讼与公益诉讼同步起诉，在起诉环节对证据情况及时沟通交流，庭审环节相互配合，以保证被告人受到应有的处罚。刑事检察部门若对刑事部分拟作不起诉处理的，要及时通知办理公益诉讼案件的承办人，保证社会公共利益得到及时的保护。

公益诉讼检察是为人民群众提供新时代高水平、需求丰富服務的检察业务。“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，彰显司法的公信力，是每一名司法工作者肩负的使命与责任。”公益诉讼事关国家利益和社会公共利益，事关改革发展和国家的大局稳定，推进刑事附带民事公益诉讼一体化，是做好公益诉讼案件的内在要求，让公益诉讼诉案件发挥其内在价值，检察机关任重而道远。当然，刑事附带民事公益诉讼作为一种新的制度，在法律政策以及法律实务中还存在一些问题，但是这项制度很好地保护了国家利益和社会公共利益，取得了良好的社会效果，相信在不断地探索和实践中，这项制度会更加完善，在社会治理中发挥更大的积极作用。

*河北省秦皇岛市抚宁区人民检察院第四检察部主任、三级检察官［066000］

**河北省秦皇岛市抚宁区人民检察院第一检察部副主任、五级检察官助理［066000］

［1］ 参见张智辉：《同心协力践行检察一体化》，《检察日报》2022年8月25日。

［2］ 参见朱刚：《民事公益诉讼程序研究》，西南政法大学2019年博士论文。

［3］ 同前注［2］。

［4］ 参见刘惠、陈薇：《推进刑事附带民事公益诉讼检察一体化》，《检察日报》2022年4月14日。

［5］ 参见于浩：《公益诉讼线索发现之刑事路径探寻》，《检察日报》2021年7月29日。

［6］ 参见唐瑭： 《风险社会下环境公益诉讼的价值阐释及实现路径—基于预防性司法救济的视角》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第3期。

［7］ 参见周新：《刑事附带民事公益诉讼研究》，《中国刑事法杂志》2021年第3期。