武警部队与地方政府建立应急物资协同储备机制的探析

0 引言

近年来，自然灾害的频繁发生，不仅对人民的生命财产安全造成了严重的威胁，也对社会稳定与经济发展造成了巨大的影响。因此，需要认真总结以往自然灾害对城市主要特征和功能的影响，不断丰富城市自然灾害的防治经验。自然灾害情景下，城市韧性描述了城市化解和抵御自然灾害冲击、保持其主要特征和功能不受影响的能力。自然灾害风险管理的全过程可以分为六个主要阶段：防灾、减灾、备灾、应灾、恢复和重建[1]。循环式地降低或消除这六个阶段所存在的风险，可以逐步提升城市的韧性。

自然灾害下，备灾阶段的活动是城市做出迅速响应、较快适应、动态反馈的基础[2]。狭义的备灾涉及抢险物资设备、避险场所、资金、医疗、食物、饮用水、人员、技术等方面的储备。广义的备灾还包括建立指挥机构、通信保障、救灾预案编制和抢险救援的演习等。在城市韧性所形成的迅速响应、较快适应、动态反馈原则下，储备需求是对救灾物资在品种、数量、质量、空间、时间等多方面要求的集合。相应地，应急物资储备能力为储备实际情况对储备需求的满足程度。正确地生成应急物资储备能力是复杂的、系统的工程活动，对城市备灾效果、城市韧性的提升都起着至关重要的作用。

对于地方政府而言，应急物资储备能力可以从微观和宏观两个层面来理解。在微观层面，应急物资储备能力需要关注经费投入对应急物资储备全物流过程（即，采购、储备报告、维护保养、轮换更新、动用补充、处理与利用）的作用效果[3]。具体来说，就是经费投入后，对应急物资储备的各物流环节业务开展（作业）产生的效果。在宏观层面，考虑城市韧性的内涵，应急物资储备能力需要从技术、组织、社会、经济四个维度进行分析。（1）技术维度。应急物资储备的实际情况是否能够减轻自然灾害对建筑群落和基础设施系统的物理损伤。（2）组织维度。实际情况是否能够为政府灾害应急办公室、基础设施系统相关部门、警察局、消防局等在内的机构或部门提供灾后迅速响应、较快适应、动态反馈的条件。（3）社会维度。实际情况是否能够减少灾害人员伤亡，是否能够在灾后提供应急医疗服务和临时避难环境，是否能够在恢复、重建阶段满足城市的日常生活、生产需求。（4）经济维度。实际情况是否能够减低自然灾害造成的经济损失，减弱经济活动所受的灾害影响。从上述微观、宏观两个层面来看，应急物资储备能力的生成需要强有力的物资储备品种规范格局来支撑。

作为国家应急体系中的突击力量，在各类抢险救援任务中，武警部队冲锋在前、勇挑重担。考虑武警部队任务的性质和环境，其应急物资保障可以更多地使用地方资源。即，武警部队可以利用地方力量，实施应急物资的协同保障[4]。具体来看，在应急物资储备层面，这种协同保障可以表述为：（1）对应急行动急需、部队易筹措的物资，需要以部队储备为主；（2）对部队不易筹措、专用性强、技术含量高、不易储备的物资，以国家专供、地方专储为主；（3）对军民通用、兼容性强的物资，则应依托地方储备。可以看出，这种应急物资军地协同储备方式，既有利于武警部队轻装上阵，也便于部队集中力量，完成各种抢险救灾处置任务[5]。很显然，如何充分整合分别储备于武警部队和地方的应急物资，如何建立强有力的军地协同机制，是形成上述高效应急物资储备格局的关键。

1 应急物资协同储备四种模式的分析

“分类分级落实储备责任，完善储备模式，创新储备管理机制”，已经成为加快健全统一的战略和应急物资储备体系的重中之重[6]。政府储备是物资储备的“主力军”，是我国战略和应急物资最主要、最直接、最可靠的来源[7]。从层次上看，政府储备可以分为中央储备和省、市、县等各级地方储备。

地方储备的功能定位侧重于服务地方区域经济社会发展和本地区应急供应[8]。即，地方政府按照属地原则，地方应建立适应本地区自然地理、社会经济特点的常用救援器材和生产生活物资储备。因此，着眼“储什么”，地方应坚持“以储致用”的方针优化储备结构；聚焦“谁来储”，地方应坚持“效率优先”的方针健全储备体系；破解“怎么储”，地方应坚持“形式多样”的方针完善储备模式[9]。

为了实现军地多部门、多领域、多方向共同处理急难险重任务能力的提升，区分自然灾害种类和自然灾害规模、范围边界，需要制定精准、细化的军地协同指挥预案，需要加强应急专家（组）和应急科技决策支撑手段，需要提升军地各级应急指挥能力。同样，在应急物资储备层面，应对自然灾害时，也需要充分使用“以储致用”、“效率优先”、“形式多样”的思维，建立满足抢险救灾时效性需求的应急物资军地协同储备模式。

基于“部队需求、地方满足”的原则[10]，应急物资协同储备可分为虚拟协同储备、实体协同储备、企业参与的协同储备和生产能力协同储备四种主要模式：

（1）虚拟协同储备模式。虚拟协同储备的特点是，部队与地方不设置共同的实体应急物资储备仓库；应对自然灾害所需的应急物资，根据部队、地方在抢险救灾时的任务特征和应急物资的属性，分别储备于部队和地方，且储备所有权也分别属于部队和地方。在这种情况下，部队参与地方制定应急物资储备规模、品类和结构的决策过程。通过信息系统，部队在抢险救灾时，可以实时地掌握地方应急物资储的情况，并及时查找到储备于地方的应急物资。通过统筹应急物资储备计划，虚拟协同储备模式，可以使应急物资储备体系更加精益化；但虚拟协同储备模式的基础工作量大，且储备计划必须进行集中式管理。

（2）实体协同储备模式。实体协同储备模式是指部队与地方在合适的地点建设共有应急物资储备仓库，用于储备抢险救灾所需的应急物资；并共同制定应急物资的储备策略。在实体协同储备模式的实施过程中，部队和地方可以共同出资建立、管理应急储备。当仓库的储备规模达到一定级别时，也可以由第三方服务公司负责应急物资的储备管理工作；其前提是第三方服务公司、部队和地方需要建立可靠的应急物资储备信息沟通渠道。对于实体协同储备模式而言，其优势在于应急物资由部队和地方共同掌握，实物清晰可见；其劣势在于应急物资储备管理权力和义务的不明晰，且易产生较高的应急物资储备运作成本。

（3）企业参与的协同储备模式。以供应商身份出现，企业与军地之间建立稳定的合作伙伴关系。在此基础上的企业参与的协同储备模式将应急物资的管理权和所有权统交于供应商。考虑有限的应急物资储备流动资金，为了尽可能地提高应急物资储备规模、丰富应急物资储备品类和完善应急物资储备结构，企业参与的协同储备模式可以使供需双方的责任与权力更加平衡和明确；但也会形成涉及“军-政-企”三方复杂的多部门、多领域、多方向的应急物资储备管理问题。

（4）生产能力协同储备模式。生产能力协同储备是指军队和政府根据应对非常规应急突发事件的需要，通过制造企业建造并维持一定的富余生产能力或直接选择具有一定富余生产能力的企业签订协议，在应急事件爆发时，要求其快速投产或转产为受害地区提供约定的应急物资。生产能力储备的优势是一旦事发区域需要某种应急物资且实物储备数量供应不足或无法供应时，生产企业就可以迅速投产或转产，对一些持续时间较长的非常规应急突发事件能持续地向灾害地区提供应急物资。

总之，在武警部队与地方政府建立应急物资储备协同机制时，应综合比较四种协同储备模式的适用范围、投入成本和运作机制等因素，同时选择一种或几种模式，以建立优化的应急物资协同储备机制，实现应急物资的高效储备，达到精益储备、盘活储备、降低储备成本、提升资金利用率及应对自然灾害能力等目的。

2 应急物资储备协同机制实施的策略

武警部队和地方政府在实施应急物资协同储备机制时，应当根据具体情况选择合理的协同储备方式。当然，不管选择什么协同储备模式，在军地协同关系基础上建立高效的协调、联动机制是核心，应该在满足部队抢险救灾所需应急物资的情况下，达到精益储备、盘活储备、降低储备成本的目的[11]。为了达到这种目的，就应该要用以下实施策略：

（1）加强常态协调联系。地方政府与武警部队应建立联席会议制度，定期组织针对应急物资储备的会商分析。各级武警部队应分别参加同级地方政府防灾减灾救灾协调机构，以加强日常业务联系。

（2）建立定期通报制度。各级地方政府与武警部队建立关于应急物资储备的定期通报制度。对有前置征兆（如，汛期来临）的自然灾害，应及时相互通报应急物资储备情况，并会商研判区域自然灾害风险形式。

（3）建立联络员制度。地方应急管理局与所在地武警部队应指定负责日常联系联络员，实现常态化的对接协调应急物资储备相关事宜。各级地方政府应急管理部门要与所在地武警部队建立可靠的通信手段，实现与相应武警指挥机构的互联互通。

（4）加强应急物资储备计划的衔接。武警部队和地方政府，应共同做好应急物资储备计划的对接工作。应结合应对自然灾害的应急物资性质，科学确定应急物资储备的规模，优化储备结构。

（5）健全应急物资基础信息的管理。对应急物资品类、规格等基础资料和现有应急物资储备情况等基础资料进行收集，统计同品类、规格的应急物资，并进行资源整合；借助信息系统，完成对分类应急物资储备状况的掌握。

（6）建立储备信息共享的网络平台。信息是物资保障能力的重要支撑，是构建军地应急物资储备体系的关键，应坚持平台理念、数据思维、保密原则，按照分类管理、军地兼容的原则，运用大数据、区块链、物联网和人工智能等技术，建立军地一体的资源管控平台，精准掌握储备物资数量、种类、型号和分布情况，实时进行补充和调拨。加强硬件建设，以已有的信息平台为依托，在保证信息安全的情况下，规范信息技术标准，统一相关信息接口，实现物资储备与需求信息的互联互通。强化软件建设，开发诸如指挥系统、查询系统、管理系统等应急物资储备相关业务系统，通过共享化的信息平台，实现应急储备物资资源与保障需求的精准对接，增强储备物资保障的精确性、可靠性和时效性。

（7）建立完善的协议。无论是虚拟协同储备还是实体协同储备，要以协议形式确定军地之间的协同储备目的；军地之间应建立一套完整和完善的应急物资储备流动协议细则；企业参与协同储备时，应建立有效的合作激励机制。

3 建立应急物资军地协同储备机制应注意的问题与解决方法

我国的地方储备分为省、市、县三级。在这种三级应急物资储备体系下，存在应急物资采购集约力度弱、应急物资仓库数量众多、应急物资库存金额高等问题，也存在较大的仓库管理风险。具体包括：

（1）各级应急物资自有库存高，通用物资金额与呆滞物资库存金额居高不下，应急物资流转效率低。

（2）地方储备横向、纵向协同管理难，未形成有效的区域储备协同合作，致使储备效能难提升。

（3）单据流程不规范。各级地方的应急物资储备存在单据操作不统一、流程不规范问题，存在储备账实不符，有较大的应急物资储备管理风险。

（4）储备集中率底。应急资源储备较分散，人力、仓库、设施存在交叉冗余，存在应急资源分配不合理、管理优势不突出的问题。

建立应急物资军地协同储备机制时，需要有效化解上述问题和风险，其解决方法为：

（1）做优做强省级应急物资储备。充分考虑省域应急物资储备网络的整体布局，结合省域物流服务水平和物流成本，充分考虑省域物流枢纽的布局情况，设置省级应急物资储备中心，并加强省级、市级应急储备的协同联动效应。

（2）推进市级应急物资储备的标准化。结合省情，对市级应急物资储备建设标准、评定方法和管理流程等进行完善，制定市级应急物资储备标准化建设方案。根据软硬件条件、基础管理水平等因素，开展市级应急物资储备建设试点工作，试点建成后，总结经验，进行推广。

（3）精简县级应急物资储备。减少低效冗余的县级应急物资储备，降低县级应急物资储备管理工作量与管理风险。

（4）完善应急物资储备“仓储-配送”一体化体系。持续完善与“省-市”两级集中应急物资储备架构相适应的运输配送体系，整合配送资源，创新配送模式，提升服务水平，保障服务质量，确保应对自然灾害发生时的应急物资供给。

4 结论

总之，在“强调协同完善多元储备模式”的当下，地方储备主要以防范化解本地区风险事故提供生活必需的物资保障为主。考虑武警部队任务的性质和环境，应急物资储备协同，既有利于武警部队轻装上阵，也便于部队集中力量，完成各种抢险救灾处置任务。协同机制描述了武警部队应急物资储备、各级地方政府分布式应急物资储备的协调。良好的协调机制，一方面，可以大幅度减少应急物资储备占用资金的总量，提高应对自然灾害所需资金的使用效率；另一方面，由于资金占用压力的减小，也可以为应急物资储备品类的丰富和结构完善，提供更大空间。同时，武警部队与地方政府建立应急物资储备协同机制，可以完善应对自然灾害的军地协同联动，提高自然灾害的救助水平和抢险救灾效果，为积极应对自然灾害、做好救灾应急物资保障提供有力支持。