RCEP 成员国投资负面清单及其对中国的启示

赵博文，张纪凤

（江苏海洋大学 商学院，江苏 连云港 222005）

2020 年11 月，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）由东盟十国以及中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰15 个国家正式签署。按照协议内容，所有成员国都采用了负面清单投资模式，使用负面清单外资管理模式既能够吸引外资壮大本国经济，同时保护关系本国安全和国计民生的产业不受威胁。作为改革开放的重要制度措施，在当今国内外双循环格局下，中国推出了投资负面清单模式。实施投资负面清单模式将大大拓展国际投资的领域，提高国际投资自由化。进一步探索投资负面清单管理模式，探讨标准化的投资管理规则，将有助于中国积极适应国际经济贸易结构的变化，加快融入全球价值链。RCEP 代表着对全球资本市场与国际贸易规则的更高层次实践，通过研究RCEP 成员国直接投资负面清单的详细内容，包括格式标准、设计思路以及每个国家负面清单所涵盖的领域等特点，这些研究为今后我国与其他RCEP 成员国的双边和多边贸易协定的谈判奠定了坚实的基础。

一、RCEP 框架下的投资规则和负面清单制度

有了TPP、CPTPP 和USMCA 等国际多边贸易协定的经验，RCEP 投资规则和负面清单制度的格式规范和设计思路也变得更加成熟，在许多方面都有了新的突破，本部分将具体分析RCEP 投资章节中投资规则和负面清单的内容。

（一）RCEP 投资规则的主要内容

RCEP 的第十章是投资章节，其重要内容涉及投资的概念、范围、降低准入门槛、明确资本待遇、细化资本转移、禁止绩效要求、不符措施以及推动融资便利化等，当中与不符措施对应的积极义务大致分为四个方面：国民待遇、最惠国待遇、禁止业绩要求以及高级管理人员和董事会。

国民待遇规定，在投资的设立、取得、扩大、管理、经营、运营、出售或其他处臵方面，每一缔约方给予另一缔约方投资者和所涵盖投资的待遇应当不低于在类似情形下其给予本国投资者及其投资的待遇。

最惠国待遇规定，在投资的设立、取得、扩大、管理、经营、运营、出售或其他处臵方面，每一缔约方给予另一缔约方投资者的待遇应当不低于其在类似情形下给予任何其他缔约方或非缔约方投资者的待遇。

禁止业绩要求规定任何缔约方不得就其领土内缔约另一方投资者的投资进行设立、取得、扩大、管理、经营、运营、出售或其他处臵方面施加或强制执行，例如购买或生产当地的货物、转让特有知识或者生产技术、出口一定比例的货物、出口达到一定比例或水平的当地含量以及进出口数量和金额与外汇流入金额相挂钩等。

高级管理人员和董事会规定缔约方不得要求属于涵盖投资的该缔约方的法人任命某一特定国籍的自然人担任高级管理职务，一缔约方可以要求属于涵盖投资的该缔约方的法人的董事会或任何委员会的大部分成员，具有特定的国籍或为该缔约方领土内的居民，前提是该要求不得实质性损害投资者控制其投资的能力。

（二）RCEP 投资负面清单制度

RCEP 第10.8 条对投资的保留和不符措施（即负面清单制度）进行了说明，明确规定了各成员国在国民待遇、最惠国待遇、禁止业绩要求以及高级管理人员和董事会四项核心义务的不符措施清单，表明东道国政府以清单形式对外商投资进行限制，除限制条目以外的领域被推定为允许合法投资。负面清单作为东道国政府规范市场准入的一种方式，在厘清市场与东道国政府的关系、界定东道国政府对市场管理的边界、确定资源配置的主体等方面发挥着重要的作用。在附件三中，RCEP 各缔约国对制造业、服务业、农业、采矿业等领域的投资实行统一的市场准入负面清单制度，作出了较高水平开放承诺，大大提高了各方政策透明度。附件三中共有A、B 两个清单，清单A 列出了各国现行的、在未来基本保持不变的措施，而清单B 则列出了各国可以维持现有措施、以后可采取新的或更具限制性措施的特定部门或活动。RCEP 投资负面清单所列不符措施由以下几项内容构成：

第一，限制部门或行业。指条目所提到的部门。它详尽规定了各个国家对外资管理的限制范围与分区方式。据对各国负面清单实际分析，纳入负面清单的部门主要涉及交通运输、能源和矿业等重要部门，和通信、农、林、渔及其他工业。

第二，政府级别。是指维持列出承诺表中的措施的政府级别，分为中央和地方两级。

第三，义务类型。RCEP 中包含国民待遇、最惠国薪酬、禁止业绩要求以及高级管理层和董事会的四项正面义务，而该项中将列出不符措施及其具体违反的正面义务。

第四，措施描述。该项将对各项不符措施所涉及的行业和内容进行具体描述。

第五，措施来源。本项将列出条目所针对的法律、法规或其他措施。

上文对RCEP 负面清单和不符措施进行了分析，下文将分析RCEP 各成员国负面清单的具体内容和特点。

二、RCEP 各成员国投资负面清单的研究

RCEP 十五个成员国在附件三中，对影响投资的行业、不符措施以及具体说明等都进行了规定和具体承诺。根据负面清单所制定的原则，除在清单上规定的不符措施之外，各国都禁止在某些行业中对投资加以限制，所以对各国不符措施具体内容的研究也是一项重要课题。

（一）各国不符措施的数量

各国不符措施的数量在一定程度上反映了该国对外开放的水平高低，虽然还需根据其质量来进行综合评定和判断，但是不符措施的数量仍然是衡量一个国家开放水平的一个重要指标。RCEP 15 个成员国在协议附件三中承诺的投资不符措施的数量见图1。

根据图1 所显示，15 个国家中在清单A 中保留不符措施数量较多的国家是日本和文莱，最少的两个国家则是越南和新西兰，而在清单B 中保留不符措施数量较多的则为文莱和朝鲜、马来西亚，其中朝鲜和马来西亚数量各为50 项，数量最少的两个国家则为中国和柬埔寨。

图1 RCEP 各国不符措施数量比较

总的来说，从不符措施的数量来看，各国之间的差异度较大，分布极不均匀，发达国家和发展中国家之间并无明显的区分度，按常理来说，发达国家不符措施的数量应小于发展中国家，而如图1 所示，除澳大利亚之外的三个亚洲发达国家不符措施数量却明显大于发展中国家，出现这种状况是因为发达国家细分行业众多，承诺质量高，所以不符措施数量多，而发展中国家习惯于笼统地用某一行业来规定所有这一类的不符措施。

另外，这种状况也可归咎于逆全球化思潮的影响。所谓逆全球化思潮，即是与全球化进程背道而驰，重新赋权于地方和国家层面的思潮，一般伴随着贸易保护主义的抬头。当今国际形势风起云涌，亚洲经济面临的不确定风险越来越大，这些亚洲老牌强国寄希望于过去遗留下来的优势，想尽办法想要少劳多得，因而采取了相对谨慎的态度，而与此同时，以中国为代表的发展中国家主导的全球化正在世界经济体系中扮演越来越重要的角色。

以发达国家而言，日本在清单A 中拥有的不符措施数量最多，原因除了较成熟的投资体系和投资领域广泛外，它还与本国负面清单的质量有关，与其他成员国相比较，日本的负面清单更加标准化和详细。澳大利亚、新加坡和新西兰都倾向于在清单B 中保留更多的不符措施，表明他们都有可能在未来使用更为严格的不符措施，对投资领域的开放采取审慎态度。而以发展中国家而言，柬埔寨保留的不符措施总数在所有国家中最少，这是因为柬埔寨政府实行对外开放的自由市场经济，对外资与内资基本给予同等待遇，所有的投资者，不分国籍和种族，在法律面前一律平等；柬埔寨政府实行不损害投资者财产的国有化政策，柬埔寨政府不对其产品价格和服务价格进行管制，并且柬埔寨进口无须许可证，柬埔寨商业部负责出口审批手续。部分产品获得相关政府部门特别出口授权或许可后方可出口，并且出口商品不限制含量及原产地。在这种条件下，柬埔寨开放程度堪比日本。文莱则刚好相反，不符措施总数居所有国家之最，文莱首次以负面清单模式开放对外投资，其采取谨慎态度也是在情理之中。

（二）各国不符措施涉及的行业

RCEP 各成员国在投资负面清单上保留的不符措施不仅在数量上有所不同，在其涉及的行业上也因各国国情的不同而各有特色，各国将其列入投资负面清单也是出于各种理由：有些是本国发展不久处于成长初期的新兴行业，有些是具有竞争力的优势行业，有些是关系本国国计民生的基础性行业。但是不论是哪种行业，各国将其纳入投资负面清单，一定是处于保护的目的，为了保护本国国民经济的安全，避免外资过度接手的不利影响，保持其纯洁性。RCEP 各成员国在投资负面清单上保留的不符措施涉及的行业如表1 所示。

从表1 可以看出，RCEP 中各国家政府在直接投资负面清单上保留的不符措施所涵盖的产业，则要有服务业、农业、采矿业和能源，而适用于所有产业的不符措施则是基于各国立法对外来资本的水平性约束，对每个产业均适用。从具体行业来说，政府投资负面清单中涉及最多的行业就是服务业，涉及交通运输服务、商贸服务、信息流通服务、金融和专业服务等，其中以涉及交通运输服务的产业最多，运输服务一直以来是非常传统但十分重要的项目，能够在很大程度上影响一个国家对外贸易发展程度及经济发展水平。

表1 RCEP 各成员国在投资负面清单上保留的不符措施涉及的行业

多数发达国家都对物流业务实行了保护措施，说明了物流业务对一国经济社会发展的重要意义。另外，商业服务也是不符措施涉及较多的一个行业，因为商业服务涉及种类众多，包括许多细小分支，主要有房地产、审计、法律和计算机等多种细分行业。而世界各国政府对通信业务的较多保留，则表明了自身信息安全与国家数据安全的必要性，只有安全的网络信息环境才能保证本国经济的发展。除服务业以外，农产品也是一项不符措施涉及较多的产业，除了东盟发展中农业强国，如印度尼西亚、柬埔寨和文莱等以外，像传统的农产品优势国家澳洲和马来西亚也对农产品保留了部分的不符措施。另外，像制造业、能源和采矿业等关系国计民生的基础性行业，几乎所有国家都有所规定，这种有关一国国计民生的行业，很有必要对外资进行一定的限制，不能完全任由外资控制。

（三）各国不符措施违背正面义务情况

RCEP 附件三中也列举了所有不符措施可能违反的正面义务，各成员国负面清单中所保留的不符措施不仅与其所涉产业相关，而且还与其未能遵守的正面义务相关，一个不符措施既可以违反一个正面义务也可能同时违反多个正面义务，违反的究竟是什么正面义务、又违反了什么正面义务，都可以反映出其限制力度的大小。

从表2 可以看出，国民待遇原则是各国清单A保留不符措施违背最多的正面义务，几乎所有的不符措施都有涉及国民待遇原则，没有涉及的也只有少数几个国家的一两条不符措施，这说明不符措施设立的初衷是为了在对外开放的同时保护国内市场，各国要在各重要部门给予本国投资者更多重视，致力于发展民族工业。其他三项正面义务相较于国民待遇涉及数量较少，其中违背数量最少的正面义务是最惠国待遇，超过半数的国家如中国、韩国和新西兰等国家所有保留不符措施均没有涉及最惠国待遇原则，这可能是因为各国在RCEP 协议框架下的主要目的是追求在区域内提高对外开放水平的同时有效保护本国市场，而不是要求对来自第三国的投资给予平等待遇，在一定程度上体现了贸易自由化和公平贸易的原则。禁止业绩要求以及高级管理人员和董事会两项正面义务在各国负面清单列表也均有涉及，但数量显然比国民待遇原则要少许多。除国民待遇之外，各国在正面义务选择的侧重点上也有所不同，文莱和缅甸违背禁止业绩要求的不符措施数量较多，日本和韩国违背高级管理人员和董事会所占比例较高。

表2 RCEP 成员国不符措施违背正面义务情况清单A

由表3 可以看出，相较清单A，清单B 保留不符措施违背正面义务数量显著上升，最惠国待遇原则尤为突出，国民待遇仍是各国违背最多的正面义务，但与其他三种正面义务差距也明显减少，表明各国有了更多的选择余地。从国家角度来看，澳大利亚、印尼和马来西亚等国不符措施违背正面义务数量变化不明显，而韩国、新加坡和越南的数量则显著增加。

表3 RCEP 成员国不符措施违背正面义务情况清单B

三、结论和启示

（一）RCEP 成员国投资负面清单特点总结

1.发达国家保留限制性措施数量大于发展中国家。其具体原因主要是发达国家的分支行业众多，东道国对这些细分行业大多进行了具体的规定，做出的承诺质量也较高，所以不符措施的数量也相对要多一些，而发展中国家习惯于使用笼统的方式对某个行业或者领域进行规定，无法做到像发达国家那样深入，因而不符措施的数量要大于发达国家。

2.各国对能源、通信和运输等关系国计民生的基础行业的保护给予高度重视。新加坡规定发电商不得直接向消费者出售电力，只能通过能源市场管理局许可的新加坡电力批发市场运营商出售电力，文莱光是针对运输行业就采取了15 项不符措施，韩国规定外国人不得向韩国提供跨境公共电信服务，除非通过与在韩国获得许可的公共电信服务供应商的商业安排。同时各国也倾向于在清单B 中采取更多保留措施，为这些行业未来的保护提供更多政策空间。

3.发展中国家重视对文化教育领域的保护。文莱规定外国个人或企业不得通过商业存在提供成人教育服务和语言教育服务，马来西亚规定教育服务、技能培训中心和职业机构只能由在马来西亚注册成立并经授权的教育服务供应商提供，全面禁止外国提供基础教育，而反观发达国家，大体只提供对基础教育领域的保护，并没有设立特殊的限制。

4.不符措施违背最多的义务是国民待遇原则。各国绝大部分不符措施都有涉及国民待遇义务，东道国给本国和外国投资者提供差别待遇，从而为国内投资者带来竞争优势，保护本国产业。另外，大部分国家都在清单B 中采取了更为宽泛的保留型限制，可能会在未来对行业准入做出一些调整。

（二）对中国的启示

加入RCEP 后，启用负面清单模式给我国吸引外资带来不少机遇的同时，也带来了许多挑战，这要求我们积极面对挑战、抓住机遇，确保我国招商引资工作的顺利开展，通过对RCEP 成员国负面清单实践的分析，我们得到以下启示：

1.完善相关法律法规，与负面清单管理模式更好地匹配衔接。目前我国招商引资法还存在一定缺陷，有不少条款已经不符合国际惯例，而且也无法适应我国经济继续发展的需求，对我国实行负面清单的外资管理模式形成了一定阻力。而RCEP 成员国中如日本、澳大利亚和新加坡等发达国家都有完善的法律法规支持，各条不符措施都能找到具体的法律出处，清晰完备，一目了然，所以很有必要对我国现行法律进行一定的修订完善，但注意要与时俱进并结合时代特征和国际惯例，同时也要从本国国情出发，以实用性为主。

2.负面清单的行业设计应更加科学。与发达国家相比，我国对服务行业的保护措施几乎没有，保护不够到位，我国应该给予关乎本国安全的基础性产业和战略性服务行业更多重视。同时中国在教育和文化娱乐行业的限制措施对比RCEP 其他成员国也相对谨慎，中国在今后的负面清单实践中可以充分考虑对教育和文娱行业进行更有特色的设计。另外，中国还应保留将目前还不存在的产业纳入负面清单的权利。当今互联网技术发展迅猛，很有可能会出现一些全新产业。所以在今后的负面清单谈判中，我们应当保留这种权利，以便在全新的产业出现时我们可以自主决定是否对此行业进行外资准入限制。

3.应采用更加严谨的文本设计。在具体内容已经确定的前提条件下。负面清单的约束力度和范围绝大部分取决于不符措施的表达方式，从RCEP 的实践来看，大部分发展中国家都倾向于用较为模糊语句来表述负面清单中保留的不符措施，那这很有可能会导致缔约双方因透明度的问题而产生纠纷。在本次RCEP 负面清单的实践中，我国相较于以往自贸区负面清单和外商投资准入特别管理措施负面清单中，在措辞准确度方面已经有了很大进步，但对比RCEP 发达国家还是有一定差距，我国在今后的负面清单实践和谈判中，应尽量使用精练严谨的措辞方式提高不符措施透明度，减少不必要的纠纷和麻烦。