行政协议司法审查规则探究

王 政

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

行政协议诞生于市场经济发展的背景之下，在国家与市场相分离的状态下，行政机关运用市场化手段履行行政职责成为必然。为更好地实现行政管理及公共服务的目标，行政协议随之诞生。行政协议(又称为行政契约、行政合同)是指“行政机关为了实现特定行政目的，就特定事项得到行政相对人的同意而签订的协议”[1]163行政协议改变了传统“命令-服从”式的行政管理模式，关注相对方的意思表达。双方合意性成为协议达成的基础，行政机关的职能也逐渐由单一管理向“管理+服务”模式转变。由于行政协议兼具“行政性”与“协议性”，现有司法规则难以妥善解决行政协议纠纷司法审查的问题。2015年5月1日，修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施，首次从立法层面将行政协议纳入受案范围(1)参见《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条。。2020年1月1日生效的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《审理规定》)对行政协议司法审查规则应当兼具民事与行政属性做了初步规制，在《审理规定》中已经可见融合性司法审查体系建构的端倪。具体而言，虽然现行行政协议司法审查以行政诉讼程序为基础，但根据《审理规定》第十条第二款，“谁主张，谁举证”的举证责任规则已经引入其中，而非一味坚持“举证责任倒置”，已然属于民事诉讼举证规则范畴；《审理规定》第二十三条明确了行政协议纠纷可以调解，也是对《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的突破；《审理规定》第二十四条对行政机关单方强制力的剥夺，将行政机关与相对人置于同等地位，行政协议司法审查过程更像民事诉讼两造间的平等对抗；但在《审理规定》第十一条中，又体现了行政诉讼的全面审查原则。可以看出，《审理规定》在对行政协议司法审查体系构建过程中，已经认识到行政协议兼具行政性与协议性，故在具体规则中既有民事审查规范，又有行政审查规范，但缺乏体系性、系统性规定，进而引发了新的争议与关注。因此，亟须从理论层面对行政协议司法审查规则做进一步探讨，以求用理论指导实践，为行政协议司法审查“共同适用公法和私法规范”找到合理依据[2]，推动行政协议相关司法审查体系的完善与成熟。

一、行政协议司法审查混乱失序

(一)行政协议司法审查模式混乱

由于行政协议的特殊性，对其司法审查模式的选择一直是各家争议的焦点，总体而言，“行为说”和“合同说”为主流论述。“行为说”认为“行政协议本是一种行政行为，其准确的概念应当称为‘协议性行政行为’，司法实践中行政协议案件的审理应当适用行政诉讼规则，不存在适用民事规则的任何条件”[3]。“合同说”则主张以法律关系为中心的合同纠纷审查方式[4]，承认公法关系与私法关系的混杂性。以上两种观点的存在，导致了实践中行政协议司法审查规则的不确定。在行政协议司法审查过程中，究竟将其当作普通的行政行为，以传统行政方式予以审查，还是承认行政协议的特殊性，引入合同审查规则，至今没有定论。郭修江[5]认为在审理行政协议时应当采取“行为说”，而不应当以“合同说”为基准，否则“会陷入按照民事诉讼法的思维模式……去审理和裁判行政协议案件”。但在实践过程中，以“合同说”为基础的司法审查方式又常常出现，如在“英德中油燃气有限公司诉英德市人民政府、英德市英红工业园管理委员会、英德华润燃气有限公司特许经营协议纠纷案”(2)参见(2017)粤行终559号。中，法院就认定英德市政府未按约定履行合同义务，以违约予以定性。两种司法审查基础的不同，导致了行政协议司法审查的不明确。实务界以求稳为准则，统一的司法审查标准使得法律具有可预测性，相关主体可以预知自身行为带来的影响。但是，行政协议纠纷的不同司法审查模式导致了司法适用的不明确，法律不再具有可预测性，直接影响了法律的权威与司法公信。

(二)现有司法审查方式与司法体系相冲突

行政协议的双重属性已被理论界和实务界接受，但在司法审查规则探讨过程中，仍有观点忽视其双重属性，强调两种属性的独立与分离，根据纠纷性质不同而确定不同的司法审查规则，即先确定纠纷的具体性质，而后选用与之对应的司法审查规则。具体而言，倘若行政机关在履行行政协议过程中因公共利益的需要而违背了行政协议，此行为基于行政优益权，因而应当采用行政诉讼程序；若不因公共利益的需要而违背了行政协议，则应当适用民事诉讼程序。此类观点看似合理，但仔细观之，有逻辑失恰之嫌，并不具有实践操作性。行政协议纠纷性质的确定是一个复杂的问题，必须经过实体审查后方可确定，纠纷的性质无法在审理前就得以确定。以行政协议的变更、解除为例，“行政主体不仅能够基于行政优益权对协议进行变更、解除，也可能基于协议约定实施变更、解除”[6]。当行政机关以行政优益权为由对行政协议予以解除，相对人将其诉上法庭，要求赔偿因协议解除造成的损失。此时，纠纷的性质确定并不能因行政机关所称是出于行政优益权就将其定位为行政纠纷，行政机关优益权行使是否符合法定条件还需要进一步地审查。例如，在“荆州市经开区管委会与草本工房公司案”(3)参见(2017)最高法行申3564号。中，一、二审法院将荆州市经开区管委会解除协议的行为定性为行政优益权的行使，但最高人民法院再审审查后认为荆州市经开区管委会解除协议是基于协议内容的约定。通过上述案例可以发现，行政协议纠纷的性质需要对案件进行全面剖析后才可确定，在法官对行政协议纠纷进行实质审查之前，无法确定纠纷系属行政纠纷还是民事纠纷，更不可能提前选用对应的司法审查程序。若按上述观点，在法官对纠纷实质审查之前，就已然明确了其性质，那么该纠纷的性质应如何断定？倘若将纠纷性质认定的责任交由起诉人，鉴于其专业能力缺乏，难以保证不会出现民事诉讼程序审理进程过半后，转而重新适用行政诉讼程序审理的尴尬局面，反之亦然。正常的诉讼程序是当事人提起诉讼，法院经审查符合立案条件后予以立案，之后进入审判阶段，对案件事实及争议进行全面审查，最后在事实和法律基础上作出判决。行政协议纠纷性质的确定只能放在立案审查阶段，然而，立案审查系属形式审查，仅关注案件是否符合起诉条件，并不会深入争议之中，这是审判阶段应解决的问题，立案审查显然无法承担预先确定行政纠纷性质的重任。

综上可见，行政协议司法审查模式未定直接影响司法权威，加之行政协议纠纷性质的复杂化，只有通过审判程序才可确定，先确定纠纷性质再选用与之对应的司法审查规则的行为明显与现有司法体系不一致。

二、行政协议司法审查规则之理论

行政协议与传统行政行为存在差异，行政协议司法审查规则要以行政协议本质特性为基础，要预先从理论层面明确司法审查规则建构过程中需考量的相关因素，进而为行政协议司法审查规则实体建构提供理论证成。

(一)民事司法审查存在必要性

第一，行政机关地位转变。在行政协议领域，行政机关强制性权力已被限制，为此，不得不借由民事司法审查规则保障协议的实现。

虽然《审理规定》并未明确规定行政机关在行政协议签订履行过程中不得实施行政强制性权力，但是结合相关条款与实践，在行政协议层面，行政机关与相对人管理与被管理的地位已被实质性突破，两者的权利、地位基本处于对等状态。具体而言，行政协议系属协议范畴，当事人应当遵守协议签订及履行的基本规则，进而决定了协议方要处于平等状态。参与方意志自由是协议签订与履行的基础，倘若其中一方运用强制力主导协议进程，该行为则已然不可称为协议。诚然，就王利明[7]所言，特许经营协议及土地征收征用补偿协议具有非市场性特征，但不可否认，在协议签订时，相对人有说“不”的权利，从法律层面看，行政机关亦无权通过行政强制手段强制相对人签署协议。即使相对人出现违约行为，根据《审理规定》，行政机关也只能通过司法手段强制相对人履行协议，除此之外，行政机关救济手段只有作出书面决定、处理决定(4)参见《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条。。当然，也有学者指出，以上两种决定会使“官告民”的诉讼纠纷演变为“官管民”[8]。但进一步分析，上述两种决定均无强制性效力，只能起到一定的督促作用，倘若相对人在接到决定后仍不履行，行政机关也无法通过行政手段强制相对人履行。

正如上文所述，参与方的意志自由是行政协议签订与履行的重要基础，行政机关强制力的被限，使得当事人对司法的需求更加注重纠纷解决而非行政控权。由此，也延伸出另一个不得不考虑的问题，即行政机关作为行政协议的恒定一方，同样存在利益被侵害的问题，进而出现需要被保护的情形。传统行政行为是在行政机关的主导下，通过行政职权对相对人的行为进行调控，当相对人确实出现违法情形，行政机关可通过自身行政权力对相关行为纠正。因此，只要一段法律关系中存在公权力机关，大众的普遍倾向是考虑如何对公权力机关相对方的权利救济。置于传统行政行为中，该观点合理合情，在缺乏三方力量直接监督时，行政机关强制性权力滥用可能性极大，注重对相对人合法权利的保护也是理所当然。但行政协议的完成需要官民协同，需要协议方处于同等位阶，以相对平等的姿态促使协议的签订与完成，即当相对人在行政协议签订、履行过程中出现违法、违约行为时，行政机关无法依靠自身行政权对违法、违约行为依法强制规制，而行政审理规则又无法满足对行政机关受损权益的救济，因此，必须借助民事这个纠纷解决法来解决行政协议中行政机关与相对方的纠纷。

综上，虽然《审理规定》保留了“民告官”的基本起诉原则，但是司法审查已由单向审查变为双向审查，即不仅审查行政机关在行政协议签订、履行过程中是否存在违法违约行为，而且审查相对人是否存在违法违约行为，由此，自然就有双向救济的可能。

第二，民事违约责任救济更为平等。民事司法审查规则的适用，一方面能够保护行政机关的合法权益不受侵害，另一方面有利于相对人权利之救济。侵权与违约是法律明令禁止的两种权益侵害方式，当行为人实施侵权或违约行为后，自然伴随侵权责任与违约责任的产生，两种责任既可单独发生，也可出现侵权责任与违约责任竞合的情形。法律也对责任竞合予以明确规定，《中华人民共和国民法典》第一百八十六条规定：因当事人一方的违约行为，损害对方人身权益、财产权益的，受损害方有权选择请求损害方承担违约责任或者侵权责任。两种责任救济方式其实各有利弊，因此法律给予了受害方自由选择的权利。例如，精神损害赔偿只与侵权责任相伴，违约责任中的精神损害赔偿尚未被法律认可。但是，聚焦行政协议，从举证责任难易程度看，违约责任明显更有利于相对人维护自身合法权益。

“四要件说”是当前判定侵权责任成立的主流学说，即受害人欲使侵权方承担侵权责任，需就侵权人实施侵权行为、具有主观过错、存在损害事实及侵权行为与损害事实之间存有因果关系进行举证，并且相关法律还规定了较多免责事由。而违约责任则不同，其采取严格责任原则，受害方仅需证明违约人违反协议约定即可要求其承担相应的责任，并且法定免责事由仅包括不可抗力等，甚至在无特殊约定时，意外事件也无法成为免责事由。当然，上述责任的承担仅是就一般情况展开探讨，侵权责任中也存在无过错责任承担的情况，违约责任在某些特殊合同中也需违约方具有主观过错，但侵权责任与违约责任的例外担责方式均需法律明确规定，而行政协议所涉及的范围自然不属其中，因此不再对例外情形进行探讨。具体而言，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款及《审理规定》第十条第二款。 改变了一般情形下行政机关举证责任恒定承担方的角色定位，对相对人提出了实质举证责任的要求，由举证责任倒置转为谁主张谁举证。而且在行政诉讼规则的规制下，只规定了行政机关侵权责任的承担，相对人若想行政机关承担赔偿责任，只能就侵权四要件进行举证。虽然行政协议相关法律规定预想构建一套行政机关与相对人平等共治的新型行政管理体系，但是不得否认的是，行政机关公权力地位会对司法公正造成一定影响，这无疑增加了相对人的举证难度。而民事审理规则的引入恰可打破上述局面，违约与侵权救济均为民事法律所允许，而且行政协议毕竟是以协议的形式存在，当行政机关实施侵害相对人合法权益的行为时，借助违约责任进行救济，相对人的举证难度不仅大大降低，而且与协议方式更为匹配。江必新[2]曾提到：“行政协议并不是国家赔偿法的调整对象。”作为行政机关具体责任认定的唯一法律规范，《中华人民共和国国家赔偿法》将行政协议排除在调整对象之外也证明了行政协议应当借以民事合同违约审查规范。

(二)行政司法审查存在必要性

倘若民事法律规范的引入有利于行政机关及相对人个体的合法利益不受侵害，那么行政司法审查规则的引入则更注重对公共权益的保护。

“公”是行政协议的本质属性，其存在是为了实现行政公共管理目的。究其根本，行政协议是行政机关为了更好地实现行政管理目的而创设的新型执法手段。行政协议虽然突破了传统行政行为的范畴，借助了合同的形式，但不得否认的是行政机关作为公共利益的天然维护者，公共利益的实现才是行政协议的最终导向，行政协议中所指向的个体利益不过是公共利益的承载体。因此，在行政协议签订及履行过程中要求协议方保持公心。具体而言，行政机关不得滥用手中权力，以权谋私，更不得与相对人合谋，借助协议损害公共利益。但是，公心的维持不能仅靠道德来约束，而且需要制度的规制，而行政司法审查中的全面审查原则恰可弥补制度的缺位。民事司法审查原则与行政司法审查原则不同，民事坚持不告不理原则，行政则以全面审查原则作为导向。当然，此处的不告不理原则是狭义性的探讨，即法官审查范围仅限于原告提出的诉讼请求。但行政司法审查原则不同，法官除对当事人提出的诉讼请求进行重点审查外，还应对被诉行政行为的合法性、行政机关是否具有职权等一系列行为进行审查。并且，《审理规定》第十一条也对全面审查原则予以了肯定(5)参见《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条。，这也就保证了司法力量能够以监督者的角色正当介入，防止出现“行政协议不行政”的违法滥权情形。

(三)行政协议司法审查同时满足民事与行政双重属性

民事与行政法律规范创制的根本目的虽然都是社会的稳定与发展，但从两者的侧重及倾向来看，仍存在一定的差别。民事法律规范主要用于解决纠纷，而行政法律规范则更注重对公民权利的保护。民事法律关系参与者或许在社会地位等方面存在差异，但就宏观规制而言，在民事法律层面，参与者之间均为平等主体关系，一种具体民事关系的产生到消灭，都是在参与主体间的自由意志下进行，任何一方的意志都对民事法律关系的推进起着决定性作用。因此，当民事主体间产生矛盾时，民事法律更多的是注重纠纷的调和。而行政法律关系则不同，自具体行政法律关系建立之始，行政机关与行政相对人之间便出现了天平倾斜，行政机关公权力管理者的角色地位已经决定了要对相对人实施行政管理行为，相对人处于被管理者的地位。因此，行政法律规范则更需注重对行政机关权力的调控。一是防止其跨越权力滥用红线，侵害相对人的合法权益；二是保证权力的运用处于合理维度，切实履行社会管理职能，实现维护公共利益之目的。

聚焦行政协议，行政机关强制性权力已基本被相关规范予以限制，订立者之间对法律规范的需求更多注重纠纷解决，但行政机关公权力主体性质及协议行政管理目的的存在，又要求一定行政因素的介入。因此，行政协议司法审查体系建构应当以行政协议的双重属性为理论支撑[9]171，建构合法性审查与协议性审查的双审查机制[10]307。

三、行政协议司法审查规则之实体建构

(一)以“合同说”作为司法审查规则实体建构之基础

行政协议司法审查模式的选择关键是要把握住行政协议的本质属性，“合同说”下的司法审查模式能够妥当适配行政协议兼具行政性与协议性的特征，而“行为说”忽视行政协议签订过程中双方合意的引入，“行为说”下拆分式的司法审查模式以行政协议可以拆分成一个或数个单方行政行为为前提，但行政协议与单方行政行为毕竟不同，难以形成规范化的拆分方式[11]。结合司法实践及理论研究，“合同说”下的行政协议更符合现行行政法发展新趋势。

1.双方合意为行政协议最大亮点

行政协议与传统行政行为最大的不同在于行政管理目的的实现不再是行政机关“一言堂”，而是建立在双方合意的基础上，行政主体与相对人的双方合意行为是行政协议的最大特点[12]186。

从权利维度来看，行政协议的达成要依据甚至取决于行政相对人的意见，而不是以往的听取、参照的程序化方式。简单来说，行政协议赋予了行政相对人说不的权利。传统行政行为中处处体现着行政机关的主动性与单方性，以行政命令为例，行政命令的实施一定是建立在行政机关自我且主动的意愿下，在行政命令到达相对人之前，相对人并不会知晓该命令的内容，更无从参与命令的起草与拟定。而行政协议则完全是一种颠覆，相对人在行政领域的地位已由被动接受者转变为主动参与者，有着与行政机关协商共治的权利。虽然在相对人意志自由度方面，不同类型的行政协议之间有着一定的差距，但于传统单向行政行为而言，均已是质的变化。这也正是顺应了党的十九届四中全会中明确提出的建立社会治理共同体的时代要求。

从相对人义务视角出发，双向性仍体现得淋漓尽致。根据《审理规定》第十条第二款、第三款规定：原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。可见，相对人的举证义务已发生巨大改变。除行政赔偿等特殊情形外，在传统行政案件中，实质举证义务均由行政机关承担，相对人只负有条件性举证责任。但行政协议案件则不同，其已经打破了举证责任倒置这一恒定的行政举证原则。而权利和义务则是相对稳定的，义务的增加也恰恰反映了相对人地位的上升，即行政协议已然是双方合意下的产物。

2.“行为说”难以解决双方合意下的责任承担

“行为说”人为地将合同约定的行政权行使和合同纠纷切割开来，是一种碎片式的审理方式，并无法实质性化解纠纷[13]。由于行政协议的达成以各方当事人意思表示一致为前提，因此存在行政相对人违约的可能，必然要求对行政协议进行双向性审查，即在司法审查过程中，要同时关注行政机关与相对人是否存在违法及违约行为，如若相对人存在违法、违约行为而行政机关不存在，则相对人要向行政机关承担赔偿责任。而“行为说”只聚焦行于政权力的控制，倘若沿“行为说”的思路，相对人的责任承担之路则无法走通。在行政协议领域，相对人只可能承担民事责任，但“行为说”否认了对相对人审查的情形，即使相对人出现违法、违约行为，通过司法审查也不会使相对人担责。行政法的诞生与发展，就是为了最大程度地实现行政管理民主化、法治化。从《中华人民共和国行政诉讼法》的修改到最高人民法院相关审理意见的出台，无不表明行政管理正朝着一个全新的方向发展，“合同说”恰是为满足行政治理的新需求而存在的。

(二)行政协议融合性司法审查体系建构

上述对行政协议司法审查模式的探究，以不同学说为基础，在司法审查规则构建上也涌现出不同的理论论述。以“行为说”的视角来看，既然行政协议本就是行政机关实施职权的一种方式，除行政性质外并未有任何合意性体现，自然应当采取行政司法审查规则。而以“合同说”或“关系说”的视角来看，既然行政协议兼具行政性与协议性，在司法审查规则上同样要兼采行政与民事规则。因此，在司法审查规则探究过程中，要以“合同说”为基础，把握行政协议兼具行政性与协议性的总基调[14]，建构融合性司法审查体系。

1.纠纷性质决定司法审查体系建构

融合性司法审查体系实质是对现有诉讼制度界限的突破，在公私和融的时代背景下，融合性司法审查体系构建已是趋势，“行政协议的法律适用难题，必须依靠两个部门法协同解决，非各行其道”[15]。在行政协议纠纷司法审查体系构建中，司法审查规则的选用应当以纠纷的性质为依据，既然行政协议兼有民事、行政双重因素，那么司法审查程序的选择也不应再局限于民事或者行政，而是将两者合二为一，在对行政协议纠纷进行司法审查过程中同时适用民事与行政法律规范[16]。行政机关单方变更、解除行政协议的行为属行政行为无疑，该行为自然应受行政程序规制，同时，“行政机关可依民法规定，根据合同的法定解除权或情势变更而变更、解除行政协议”[17]，在合议庭成员的设置上也不再局限于民事或者行政，而是以知识产权和环境资源三审合一审判模式为参照，使行政协议纠纷审判人员兼具行政纠纷审判能力与民事纠纷审判能力。但是，由于此种审查模式在我国司法体系中尚未构建，在对行政协议纠纷进行审理过程中，可暂时借由行政诉讼附带民事诉讼的平台实现，具体而言，“行政协议纠纷进入行政诉讼后，如果行政协议中只存在民事或行政争议，可以分别立案，通过民事诉讼、行政诉讼作出民事判决、行政判决。对于民事争议与行政争议交织一起的，无论在技术上能否分割，都是通过行政诉讼附带民事诉讼进行审判，通过争议性质的鉴别，分别适用行政法和行政诉讼法、民法和民事诉讼法，作出一个裁判”[13]。

但需要明确的是，以行政附带民事诉讼对行政协议纠纷进行审理仅是过度之选，行政附带民事诉讼与行政协议的协议性与行政性并不兼容。行政附带民事诉讼与融合性司法审查体系的根本区别在于前者是表面“融合”，实则相互独立，而后者直接体现融合之本质。行政附带民事诉讼中民事诉讼争议解决以行政争议的解决为前提，两诉当事人并非完全一致，两诉实行不同的举证规则，两诉既可同审同判又可先对行政争议进行审判，再对民事争议进行审判[18]381-382。而行政协议兼具协议性与行政性，这就要求法院在同一诉讼程序而非相互独立的两个程序下对行政协议纠纷进行审查。行政协议纠纷既能因协议性产生，又可因行政性产生，两者可并存于同一纠纷中，又可独立存在，这就使得行政协议司法审查体系构建不存在附带性、前提性问题；而且在行政协议纠纷司法审查过程中，当事人不会改变且“除行政机关行使契约主导性权利时应负主要举证责任外，在一般情况下，应适用‘谁主张，谁举证原则’”[19]128，更不存在先后审判的情形。况且，在提起行政附带民事诉讼前，纠纷性质已经厘清，而行政协议复杂性需要法院深入了解案件后才能够做出评判，呈现的是“先诉讼、后识别”的状态。同时，行政附带民事判决实则由行政审判庭作出，融合性司法审查体系中的审判人员并不具有特定属性。总的来说，基于行政附带民事两诉的相互独立性，两诉完全可以拆分，行政诉讼与民事诉讼实则分开进行。而行政协议纠纷有关之民事审查与行政审查是行政协议司法审查的一体两面，建立在行政协议协议性与行政性基础之上，两者不可分割，行政司法审查规则与民事司法审查规则统一于融合性司法审查体系之中。

如此，一方面，在审理之前，无须再纠结行政协议纠纷的性质的问题，随着审理过程的不断推进，纠纷性质自然显现，法院即可依照纠纷所属性质采用法律规范进行裁判，而不会出现以民事程序审理一半又转向行政程序审理的尴尬局面；另一方面，当协议纠纷同时涉及民事与行政双重因素时，也无须再进行诉讼程序的重复，减少资源浪费。需要明确的是，融合性司法审查体系是对诉讼程序界限的打破，允许不同性质的纠纷在同一诉讼程序下解决，对于实体内容的解决及程序性规则，还是要依据不同的法律规范。在“马鞍山九和化工科技有限公司诉马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会案”(6)参见(2020)皖行终1259号。中，马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会对行政协议的受案范围提出异议。主审法官认为，因行政协议兼具公法性和私法性双重属性，实践中存在将其作为行政案件或民事案件受理的两种做法。可见，行政协议在实务审查过程中存在着行政、民事司法审查选用摇摆不定的状态，但这也反映出行政协议司法审查存在行政与民事属性融合的可能，“建立在以单向性为基础特质之上的传统行政诉讼模式已经无法适应当今行政协议纠纷案件的解决”[20]。

2.行政协议司法审查体系具体构建

行政协议争议引发的缘由众多，包括但不限于行政协议变更争议、解除争议、转让争议等。但是，对行政协议争议缘由进行类型化总结，并置于行政协议纠纷视域下，可以发现，上述诸多争议可以总结为两种情形：一种情形是行政机关或相对人违反协议约定引发争议，在此情形下，则以民事法律规范为基础，主要对纠纷进行合意性审查；另一种情形是行政机关以行政优益权为由，对行政协议履行状态作出单方更改，此种情形则回归行政审理模式，审查行政机关优益权行使是否符合相关条件。例如，就行政机关解除协议而言，行政协议的行政性与和协议性具体体现为直接适用行政优益权模式和参照适用民事法律规范解除模式两种[21]，法官的关注点应当是识别协议解除是否属于行政优益权，如果属于则按照行政法律规范处理，如果不属于则以民事争议定性。对于纠纷的处理，法律已有规制，按照相应法律规范予以处理即可。其他类型争议同样如此。争议的具体类型其实并非行政协议司法审查的关键，虽然引发行政协议纠纷的缘由众多，但对于各种争议的解决法律已经规制好相应路径，行政协议纠纷的特殊性不在于其纠纷的具体类型为何，而是如何在司法审查过程中妥当处理行政协议行政性与协议性的关系。由此，行政协议司法审查具体可分以下两种情形。

第一，当行政机关或相对人在无任何理由的情况下违背协议约定时，在审理具体内容争议时，直接适用民事法律规则，同时，引入一定的行政诉讼程序规则，坚持行政审判原则的导向性。行政程序的方向是保护公共利益。行政协议的行政性自然而然与公共利益有着密切联系。虽然协议方的意思自治才是协议达成的关键，关注点应当置于违约方是否存在违约行为。但不可否认，行政协议的出现是为了实现公共利益。在协议履行纠纷过程中，除去争议焦点外，需确定是否还存在其他可能侵害公共利益的行为。如若坚持不告不理原则，受损公共利益应当如何维护？因此，“就合法性审查的范围而言，可以不限于原告的请求范围，法院应当依法实行全面审查”[22]。民事实体之内核是强调行政协议的合意本质。上述提到，行政协议的最大亮点在于合意性，相对方的意志在协议达成和履行过程中不可或缺，进而可能出现因相对人违法、违约导致行政协议难以履行的情况，这也就出现了传统行政审查规则中难以包含的部分，即审查相对人的行为。同时，行政协议毕竟属于合同的范畴，其签订与履行遵循合同原则，审查的规则也避不开民事规范，或者说行政协议的审查就是建立在民事规则之上的。因此，在行政协议实体审判时，要以民事规则为依据，如双方当事人是否违约，违约后责任如何承担等。

第二，当行政机关以行政优益权为由，在行政协议履行过程中作出单方变更时，司法审查则回归传统审理方式，以行政诉讼相关程序与规则进行审理。行政优益权的行使存在一定的前提条件，即相对人与行政机关在履行协议过程中无任何违法、违约行为，但为了公共利益需要，行政机关必须提前终止协议履行。对行政优益权的审查，其前提虽然也是协议的实体变更或解除，但行政优益权的行使建立在行政机关行政行为之上。司法审查的重点聚焦于行政机关是否违法滥用职权，审查的功能集中于监督行政机关是否依法行政，即是否依法行使行政优益权。以上仍是遵循行政法中传统的控权原则。由此，应当采取行政实体规则，回归到传统司法审查规则中，正如学者韩宁[23]认为：“在行政协议的履行过程中，一旦出现行政权行使的踪影，传统行政行为司法审查模式将即刻显形。”

综上，在融合性司法审查体系下，不再事前区分行政协议纠纷究竟属于行政性质或是民事性质，而是直接进入审理程序中，由法官在审理阶段结合案情及相关证据对行政协议纠纷属性予以识别。经识别后，倘若发现协议纠纷属于行政性质，则回归行政诉讼的审理模式，由法院判定行政机关优益权行使是否妥当；若经识别后发现该纠纷属于民事性质，那么法官在实体纠纷判决过程中直接以民事法律规范为依据进行裁判，此时纠纷的载体虽然是行政协议，但是其实质已然是纯粹的民事争议，“现代法治不允许行政机关在行政协议中以优益权对抗行政协议作为合同的本性”[24]，因此直接适用民事法律规则并无不妥。当然，为保证行政管理目的的实现，在程序规范选择上不能简单适用民事诉讼规则，而是要引入一定的行政诉讼规则，防止公共利益受损；若在识别过程中，发现案件争议既涉及行政机关优益权行使，又涉及当事人违背协议约定，则对其中的争议予以切割，根据性质不同选用上述审理模式。可见，融合性司法审查规则的建构既立足于行政协议的合意性，又兼顾了公共利益保护。同时，作为特殊情形存在的行政优益权审查规则也保证了行政协议司法审查的体系性与融洽性。

四、结 语

在对行政协议司法审查规则进行探究的过程中，要把握行政协议行政性和协议性的特征。行政协议行政性的特征要求法院引入行政司法审查之实体规则与程序规则，而对行政协议协议性的审查又需要民事司法审查规则的介入，但现行民事或行政诉讼程序建立在单一属性司法审查规则基础上，显然无法满足行政协议司法审查的要求。行政协议的特殊性定然要求特殊的司法审查体系规则与之相适配，而融合性司法审查体系可兼容不同属性的司法审查规则，恰可满足行政协议行政性与协议性基本特性的要求，其体系化的建构可以为行政协议纠纷的司法审查提供正当性的法律进路。