广西沿海地区失海渔民权益保障的问题与对策

黄柑童　陈芬　劳燕玲

摘要：近年来，广西沿海地区对海洋经济发展重视程度越来越高，越来越多的近岸农村土地、海地被征收，失海渔民的人数增加，他们的权益保障问题日益突出，成为影响全区社会稳定和经济发展的重要因素。本文通过分析广西沿海地区失海渔民权益保障存在的问题，建立健全失海渔民权益保障制度，即健全对地方政府的征地约束机制；健全失海渔民社会保障机制；细化渔民权益保护相关条款，完善相关法律保障，发展渔业经济，拓宽失海渔民的就业渠道；完善失海渔民就业扶持机制，以此助力广西沿海地区失海渔民权益的有效保护。

关键词：广西沿海地区；失海渔民；保障机制

党的二十大报告提出“加快建设西部陆海新通道”，赋予了广西新的使命任务。近年来，广西充分发挥我国西部最便捷的出海口、西部陆海新通道关键枢纽等优势，大力发展向海经济，“世纪工程”平陆运河正式开工建设，华谊钦州化工新材料一体化基地、柳钢防城港钢铁基地项目、中石化北海炼油项目、中石油钦州炼化一体化转型升级项目等多个大型项目的建成，加速了广西沿海地区向海大通道大产业大开放格局形成。大面积的海域和滩涂被不断征用，大量的滩涂养殖户被退养，加上中越渔业协定的签署，我国南部渔场大幅收缩，大批渔船不得不退出传统渔场，部分渔民不可避免地失去了祖祖辈辈赖以生存的海域。在此背景下，大批渔民被迫“失海失涂”，当地渔民合法权益保障问题面临严峻挑战，广西沿海地区渔业渔民如何适应新形势发展的需要，加快转型发展，值得我们深思。

1 广西沿海地区海洋渔业的发展现状

广西是中国唯一与东盟既有陆地接壤又有海上通道的省区，面向南海领域的北部湾海域是一个天然渔场，这片海域区位优越、资源丰富。广西依托北部湾经济区作为新的战略支点，海洋经济占广西沿海地区三市地区生产总值比重为23.7%。广西现有海洋渔业乡镇6个，主要集中在北海市侨港镇、地角街道办事处、营盘镇，钦州市龙门港镇、犀牛脚镇，防城港市企沙镇等[1]。就渔民收入来讲，2020年海洋渔业产值302.96亿元，其中海水养殖219.33亿元，海洋捕捞83.63亿元。渔民人均纯收入22747元，高出全国平均水平909元。就目前广西沿海地区渔民的收入条件来看，渔民的社会保障水平和医疗卫生条件相对前几年有了较大的改善。得到较好的保障，但渔民的整体收入还有待提高，广西沿海地区北海、钦州、防城港等三市政府和各市县政府仍需要在提高失海渔民收入水平和社会保障上下大功夫。

2 当前广西沿海地区失海渔民权益保障存在的主要问题

2.1 失海渔民的法律法规依据不足受到损害

当前我国法律体系并没有对尚未有规定“渔民”的确切概念，国内学者基于科学研究的方便从不同的角度对渔民概念进行界定，渔业隶属于大农业的一部分，但渔民是一个特殊群体，无论从生产方式或是生活方式上，相较于农民都有很大的特殊性。我国《民法典》物权编明确了权利人利用特定水域、滩涂从事养殖的权利，但尚不能据此认为我国已存在养殖权、捕捞权亦或渔业权作为法定的用益物权类型，《民法典》物权编并没有对渔业权的设定、主体、客体、内容、效力、保护等问题确立明确的法律规则。《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》均没有对渔民权益主体以及渔业权赋予特定的独立内涵，仅在《渔业捕捞许可管理规定》中对此略有零散的提及。由于规范失海渔民权益保障领域的制度法规不足，其法律保障性相对而言也比较弱，大多数以行政授权的方式进行，存在较大随意性，相关法律的缺失导致渔业权利主体虚置或缺位。地方政府自行出台的用地用海制度不衔接，存在着不少的漏洞，执法依据滞后，程序脱节，致使失海渔民的权益难以得到有效保障。

2.2 失海渔民的土地财产权受到损害

土地是农民之本，却是渔民之困。受到计划经济的模式的影响，广西沿海地区近岸部分渔民除满足居住条件的宅基地外，政府没有另外分配生产性土地。由于人多地少，城镇化发展与经济建设的土地供给相对有限，这使得专业渔民群体很难就地实现稳定的、低技能含量的替代生计，局限了转产转业的渠道和空间。在本课题开展调研中，了解到广西钦州港片区的某村庄渔民中分到222m2以下的专业渔民占总户数 65%，占总人口 59%。涉及的其余兼业渔民人均土地多的也不超过667m2。由于我国现行的《海域使用管理法》中规定的补偿标准模糊、可操作性较差，各地有自己不同的标准，不同围垦区也有不同的补偿标准，有限的补偿，未能从根本上解决失海（ 失涂）渔民的生活保障问题。地方政府在沿海近岸土地开发与利用中缺乏合理规划和科学管控，对海域综合利用效率较低；以牺牲土地及海域的生态环境效益为代价，大规模地征收土地和拍卖海域使用權在短期内对综合效应具有带动作用，但其利用的可持续性较差，挤压了渔业发展的空间。如北海某企业在山口红树林保护区抽砂围填海并非法海砂销售，导致海洋环境的污染、非法捕捞的存在都在挤压渔民的收入空间，长期发展下去必然导致该地区土地资源环境污染日趋严重、生物链遭到破坏，海洋湿地一步步蚕食，海洋湿地功能逐渐减弱，给那些依靠海洋资源进行捕捞、养殖为的渔民经济上造成了巨大的损失。

2.3 失海渔民的就业权和社会保障权受到侵害

（1）就业权益得不到保障。自我国西部陆海新通道上升为国家战略以来，广西沿海地区大力推进陆海新通道建设，抓项目、聚项目、孵项目，一批重大产业项目快速推进，开发园区加速崛起，为失海渔民“离海上岸”创造了更多的就业机会。同时，我们也要清醒地看到，对广西沿海地区海洋实施多途径开发。这无形对海洋渔业会造成就直接或间接影响，部分渔民失海之后因年龄、文化等原因，退捕上岸之后，由于就业技能单一，部分失海渔民长期处于待业状态，他们的再就业形势非常严峻。有些渔民为了生计所逼，重新建造小船无证从事近海捕捞，难以真正实现转产转业[2]。

（2）社会保障权受到侵害。一是大量的现代化设备如大功率的渔船、深水鱼箱、增氧机等大大加剧了渔民的成本。在整个资本构成中，渔民作业成本不断上升，资本的周转速度也越来越慢，在成本持续增加的情况下，政府又没有给予相应的补助政策。二是社会保障体系不全面、覆盖面窄，比如补充性的社会保障制度发展相对缓慢，不能满足失海渔民多层次、多样化的需求；三是保障资金可持续性差，失海渔民社会保障经费来源困难。随着钦北防三市政府的经济发展水平的不断提高，税源经济建设不断新成效，对广西沿海地区的渔民的政策扶持和社会保障相会逐步得到提高，但总的来说仍存在很多漏洞。如《广西被征地农民失海渔民培训就业和社会保障试行办法》规定，参加基本养老保险的费用按照个人30%、集体30%、政府40%的比例分担；一次性缴纳从失海那一年往前推15年的基本养老保险费。由于很多失海渔民所在区域已经没有集体经济，所以本应集体支付的30%费用只能由个人承担，因此个人需一次性缴纳大约3万元，部分退捕渔民对于养老保险属于个人应缴部分费，受收入降低、就业情况不稳等影响，对于参保意愿不是很强，代缴参保持续性难保证，存在养老保险断保风险。

3 建立和完善失海渔民权益保障制度的路径探析的对策建议

3.1 制定渔民权益保护的法律法规，完善公共政策监控机制

明确界定失海渔民权益主体，将渔业权概念纳入国家法律，增设保障失海渔民权益专有条款，包括对海洋渔民身份的界定，保险资金的筹集，保险方案的制定等。对于以养殖为主的渔民，应该重视其养殖技术的扶持、养殖器械的补助、防疫防害标准等。增设政府信息公开制度，建议对可能影响渔民权益的海域开发利用项目从审批规划到项目实施过程中必须向公众公开信围内的保护渔民的水域，对于部分失海或是失滩渔民，及时作出补偿。各有关部门要加强配合，加大对陆源入海污染物的控制和治理力度，特别是要加强油污染源的控制，对于海上施工的工程也要进行严密的监测，以杜绝污染的发生。

3.2 制定规范化的失海渔民利益补偿程序

首先，广西沿海地区开发不可避免地要征用部分养殖和捕捞海域，因此对失海渔民进行合理赔偿和补偿是必要的[3]。建议根据渔区（ 即渔村和渔民）实际和捕捞作业方式的异同，设置不同船只的补助系数等，明确进一步对补偿的主体、对象、项目、标准等。做好界定补偿对象和明确补偿范围的工作。为了便于当地渔民在滩涂、海域使用权出让过程，应通过组织事前听证、协商程序，让渔民就补偿与安置等事项与政府部门进行协商，以表达其真实诉求，从而防止政府部门单方决定补偿数额，例如，种苗和海域附着物补偿费可以由原海域使用权人与政府部门来协商确定。

其次，办理海域占用补偿登记，签订海域占用补偿协议。原批准用海的人民政府应当与海域占用补偿对象订立海域占用补偿协议。海域占用补偿协议应当载明下列主要内容：海域使用的方位、界址、面积；种苗和海域附着物情况；补偿方式；双方的权利和义务；违约责任和解决争议的方法。在收回海域使用权之前应当保证原海域使用权人的合法权益，保障失海渔民根据海域占用补偿协议的规定，给予失海渔民相应的补偿。

3.3 强化失海渔民利益补偿的救济和监管工作

一是增设政府对失海渔民、伏季休渔期的补偿范围与标准相关规定，补偿可以考虑以置换土地或以货币形式进行，不断丰富失海渔民、伏季休渔期的补偿形式，不应仅限于柴油补贴，应增加对沿海地区渔民的部分生活补贴与渔船维修补贴，并提高相应补偿幅度。此外，在对海域使用权征收补偿的同时，一般还对养殖设施和养殖物的实际损失进行适当的补偿。加强了对海域占用补偿和失海渔民保障情况的审计监督在确保补偿金得到公开透明使用的同时按期将增值部分的股份发放给失海渔民。

二是积极引导捕捞渔民转产转业，压减海洋捕捞强度。《广西壮族自治区 2021～2025年近海渔民减船转产项目实施方案（试行）》提出严格控制并逐步压减渔船船数和功率总量，支持渔民和企业有序退出海洋捕捞业，并提供相应补助。申请减船转产补助 具体的补助标准海域占用补偿中的救济措施是海域使用权人的权利因海域占用行为而受到侵害时，其所采取的防卫手段和申诉途径。加大与渔业、海事等部门开展对相关涉海工程、海漂垃圾等的联合检查行动，督促沿海区政府落实海洋环境保护工作配合渔业部门，要立足于陆海污染防治，加强对海洋生态破坏事件调查的处理力度。

3.4 完善失海渔民的多元社会保障机制

广西沿海地区建立失海渔民社会保障的重点应在以下四个方面下功夫：最低生活保障，为生活陷于困境的渔民提供救助；家庭养老保障，解决老有所养问题；医疗保障，建议政府将“失海失涂”渔民的医疗保障纳入城镇居民医疗保障体系，逐步扩大保险覆盖面，鼓励有经济实力的“失海失涂”渔民在参加城镇职工养老保险的基础上参加，确保失地渔民有病治得起；就业保障，提供稳定的收入来源。针对失海渔民这一高危群体，除了基本的医疗保险、工伤保险之外，还应为渔民这一特殊行业购买意外保险，保险金额由失海渔民和所在单位按比例承担，将失海渔民纳入社会保障体系。

3.5 完善失海渔民多元就业扶持机制

（1）加强教育培训。各级政府要抓好失海渔民专业技能培训、职业指导，各级就业服务机构应针对渔民特殊的自身情况，采取个性化一站式的服务，在培训的方法、时间、地点等方面为渔业转业人员提供多样化选择。统筹制订教育培训规划。以各类渔（农）民教育培训机构为依托，通过对培训教育资源的有效整合，建立起学校、渔业、企业联手开展“产学研训”的培训机制，不断扩大服务范围，增强服务功能，不断提升失海渔民多领域就业、创业的能力，从而为增加失海渔民就业转型奠定基础。

（2）拓展失海渔民的再就业空间。大力发展循环渔业、洁水渔业、低碳渔业等，科学发展渔区产业经济，使渔业生产走向多元化，在渔业发展上冲破渔业生产这一条链的局限，将渔业扩展到与其相关的第三产业上，加大现代海洋渔业、海洋旅游业、船舶修造业等产业发展，发展休闲渔业多样化品牌化。建设一批休闲渔业主题园、海上休闲渔庄、海上休闲渔排、观赏鱼养殖基地等[4]，构建了滨水娱乐区、观光垂钓区、渔业乡情体验区等功能区。这些劳动密集型产业和第三产业对劳动力的大量需求，为失海渔民在就业转型提供强有力的支撑。

参考文献

[1] 杨亚非，覃海珊.广西北部湾经济区沿海渔民生存状况调查与分析[J].经济与社会发展，2015，13（5）：1-6，75.

[2] 王艳西，韩立达.农用地集体所有权的权能配置与制度供给[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2018，21（6）：18-26.

[3] 倪晓艳.南通沿海开发进程中渔民利益的保障[J].南通纺织职业技术学院学报，2013，13（4）：63-65.

[4] 傅遠佳.广西失海渔民就业保障的问题与对策[J].商业经济，2016（5）：54-58.