强制执行农村集体土地使用权的法律问题

[摘 要]农村集体土地使用权按用途可以分为农用地使用权、宅基地使用权、集体经营性建设用地使用权和集体公益性用地使用权。农用地使用权又称为土地承包经营权，土地承包经营权和土地经营权可依法流转，均可成为执行标的，执行过程中应遵循保持土地农业用途等法律规定。法律对宅基地使用权的流转做了一些限制性规定，在法律允许的范围内，宅基地使用权可以通过适当方式予以执行。依据《土地管理法》的规定，集体经营性建设用地使用权具有流转性，可以通过变价、强制管理等方式执行。集体公益性用地使用权不具备流转性，不能成为强制执行的标的。

[关键词]土地承包经营权；土地经营权；宅基地使用权；集体经营性建设用地使用权；集体公益性用地使用权

[中图分类号] D925.1 [文献标识码] A

农村集体土地使用权能否作为被执行人可供执行的财产予以强制执行以及如何执行，实践中存在不同认识。农村集体土地使用权是一类比较特殊的物权，涉及农村集体土地使用权执行的案件也是执行程序中面临问题较多的案件。《民法典》《土地管理法》《农村土地承包法》等关于农村集体土地使用权的规定，确立了我国农村集体土地使用权流转、管理的基本框架，也为强制执行中处置被执行人该类财产权利提供了规则指引。《土地管理法》第9条、第10条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。农村集体土地使用权是指符合法律规定的用地者按照一定土地用途，以一定方式使用集体土地的权利，在物权种类上属于用益物权。《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。具体到农村土地来说，该条关于农村土地的分类对执行程序意义有限。讨论农村集体土地使用权的执行有必要做更详细的分类。农村集体土地使用权按用途可以分为农用地使用权、宅基地使用权、集体经营性建设用地使用权和集体公益性用地使用权。农村集体土地所有者及其代表可依法通过承包、分配、出让、出租、拨付等方式，向符合法律规定的用地者提供农村集体土地使用权。按土地用途进行分类的各项农村集体土地使用权，分别对应不同的取得方式。农用地使用权的取得方式为承包，因此又被称为土地承包经营权。2018年，《农村土地承包法》作出修改，规定了承包方可以通过出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，受让方据此取得承包地的土地经营权；宅基地使用权的取得方式为分配；集体经营性建设用地使用权的取得方式为出让、出租；集体公益性用地使用权的取得方式为拨付。农村集体土地使用权人对土地享有占有、使用的权利，并依土地用途和取得方式的不同，享有不同的收益、处分的权利。被执行人农村集体土地使用权的执行因土地使用权类型不同而需遵循不同的法律规范。

一、土地承包经营权及土地经营权的执行

根据《民法典》第330条第2款规定，依法实行土地承包经营制度的农村土地，既包括农民集体所有的农业用地，也包括国家所有依法由农民集体使用的农业用地。农业用地主要指耕地、林地、草地，还有其他一些用于农业的土地，如荒山、荒丘、荒沟、荒滩等“四荒地”，以及养殖水面等。土地承包经营权是指农村集体经济组织成员或者其他单位、个人依法以家庭承包或者其他方式承包取得的，用于从事种植业、林业、畜牧业等农业生产活动的有期限限制的农村土地使用权。土地承包经营权人在承包期限内，对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利。根据《农村土地承包法》第3条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。即农村土地承包经营包括家庭承包和以招标、拍卖、公开协商等其他方式承包两种方式。家庭承包是集体经济组织成员人人有份的承包，主要是对耕地、林地、草地的承包，具有社会保障的功能。其他方式的承包并非集体经济组织成员人人有份的承包，而是通过招标、拍卖、公开协商等市场化的方式，对不宜采取家庭承包方式的“四荒地”等农村土地有偿取得的承包经营权。其他方式的承包，承包人不限于农村集体经济组织成员，也不涉及社会保障等因素，本集体经济组织成员以外的农户、组织等农业生产经营者，都可以依法取得这些土地的承包经营权，用于从事农业生产。

为落实承包地“三权分置”改革，2018年，《农村土地承包法》作出修改，在土地承包经营权的基础上，又设计了一项由土地流转受让方享有的权利，从土地承包经营权中分离出来。《农村土地承包法》第9条规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。这项“由他人经营”承包地的权利就是受让方的土地经营权。2020年，《民法典》出台，对土地承包经营权与土地经营权分置的改革成果也做了确认。《民法典》第339条、第340条规定：土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权；土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。

（一）强制转让土地承包经营权的五个问题

土地承包经营权能否强制执行？主要取决于土地承包经营权的流转性和价值实现方式等因素。《民法典》第334条规定：“土地承包经营权人依照法律规定，有权将土地承包经营权互换、转让。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”据此，我国法律对土地承包经营权的流转是持肯定态度的，土地承包经营权可以成为强制执行的标的，法院可以依法对被执行人的土地承包经营权采取执行措施，包括控制性措施和处分性措施。根据《农村土地承包法》《民事诉讼法》和执行程序司法解释规定，在执行土地承包经营权过程中，应该注意以下几个问题：

第一，不得改变土地所有权性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。土地承包经营权流转，不得改变土地所有权性质，也不得改变土地的农业用途而将其用于非农业建设，承包地应当用于种植业、林业、畜牧业等农业生产。保持承包地农业用途，非经依法批准不得用于非农建设，保护农业综合生产能力和农业生态环境，是国家农用土地管理制度的基本要求。

第二，应当保留维持被执行人及其所扶养家属基本生活所需要的土地承包经营权。承包地是农民最基本的生活资料和生活保障，在经济欠发达地区尤其如此。在经济发达地区的农村，由于其他经营形式的发展，部分农村人口对土地承包经营权的依赖相对较轻。土地承包经营权如果属于维持被执行人基本生活所需，应属于执行豁免的范围，法院不应对被执行人生活必需部分的土地承包经营权强制执行。如果被执行人有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，土地承包经营权并非维持被执行人及其所扶养家属生活所必需，法院可以对被执行人土地承包经营权采取执行措施。

第三，土地承包经营权的受让方须有农业经营能力或者资质。这一要求与保持土地农业用途一脉相承。如果受让方没有农业经营能力或者资质，就会对保持土地农业用途造成消极影响，有悖于土地承包经营权流转制度的初衷。

第四，执行家庭承包的土地承包经营权时，应遵守《农村土地承包法》关于受让主体的规定。《农村土地承包法》第34条对转让家庭承包的土地承包经营权受让主体做了限制，将其限定为本集体经济组织其他农户。这一规定与以家庭承包方式取得的土地承包经营权法律属性相对应，执行此类土地承包经营权时应受受让主体的限制，受让人只能是本集体经济组织其他农户。而执行以其他方式承包的土地承包经营权时，受让主体则不受此项限制。

第五，承包地被征收的，在保障被执行人及其所扶养家属基本生活的前提下，可依法执行承包土地征收补偿款。随着我国城镇化建设的开展，不断有农村集体土地被征收。根据《民法典》第338条规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照《民法典》第243条的规定获得相应补偿。征收补偿款作为土地承包经营权的代位物，可以成为强制执行的标的，但不能影响被执行人及其所扶养家属基本生活。

（二）强制转让土地经营权的关键问题

《农村土地承包法》吸收了农村土地“三权分置”改革成果，规定了承包方可以在保留土地承包权的基础上，向他人转让承包地的经营权。受让方据此取得一项新型权利，即土地经营权。《农村土地承包法》第10条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。第36条规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。第53条规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。至此，农村集体土地所有权、承包方土地承包经营权、受让方土地经营权构成“三权分置”的基本格局。

土地经营权能否作为执行标的强制执行？从《农村土地承包法》相关规定看，土地经营权具有流转性，被执行人享有的土地经营权可以作为其责任财产强制执行。例如，《农村土地承包法》第46条规定，经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权。第47条规定，承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案；受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保；实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。土地经营权的再流转及可被用于向金融机构提供担保的规定，充分说明《农村土地承包法》对土地经营权的转让、抵押等持肯定态度，其可以成为强制执行标的的法律性质应属无疑。但是，在强制转让被执行人的土地经营权时，仍需注意不得改变土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，受让方须有农业经营能力或者资质，保障在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权等法律问题。

需要说明的是，《农村土地承包法》第34条规定承包方全部或部分转让土地承包经营权应经发包方同意，《农村土地承包法》第46条规定受让方再流转土地经营权需经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，这些规定能否约束法院执行行为？笔者认为，该些规定约束的是平等主体之间的民事交易行为，仅适用于普通民事主体之间转让土地承包经营权的情形，而法院强制执行属于凭借国家强制力依法实施的公法行为，发包方作为村民自治组织，法院通过执行程序对土地承包经营权进行强制转让无须经过其同意。而且法院在强制执行家庭承包的土地承包经营权过程中，已将受让方的主体资格、被执行人的生活保障等因素考虑在内，其他有关不得改变土地农业用途、不能超过剩余承包期等关于土地承包经营权转让的规定，属于国家法律对农用土地的管理规定，法院执行程序也必须遵守，故执行土地承包经营权不需受发包方意见约束。同理，法院通过执行程序对土地经营权进行强制转让无须经过承包方同意。另外，在通过执行程序就土地经营权实现担保物权的情形下，由于担保物权已由执行依据明确认定成立，通常情况下也已符合《农村土地承包法》第47条规定的经承包方书面同意并向发包方备案的要求，此项问题往往不能成为阻碍执行土地经营权的理由。

（三）强制转让土地承包经营权、土地经营权的变更登记

强制转让土地承包经营权，通常会涉及过户登记问题。根据《民法典》第333条、《农村土地承包法》第24条规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《民法典》第335条规定：“土地承包经营权互换、转让的，当事人可以向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”国家将土地承包经营权的变动纳入了土地变更登记的范畴。土地承包经营权的变更登记可以将土地承包经营权变动的事实予以公示，使他人知晓土地承包经营权人变动的情况。《民法典》的上述规定对土地承包经营权的转让采登记对抗主义，不登记不得对抗善意第三人。也就是说，《民法典》将登记与否的决定权交给了当事人，但不登记将产生不利于土地承包经营权受让人的法律后果。法院在强制转让土地承包经营权过程中，可以根据受让人要求，办理土地承包经营权变更登记手续。

强制转让土地经营权，也会涉及过户登记问题。根据《民法典》第341条、《农村土地承包法》第41条的规定，土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。土地经营权过户登记也采登记对抗主义规则，且要求更为宽松。法院在强制转让土地经营权过程中，可以根据受让人要求，办理土地经营权变更登记手续。

（四）强制管理执行方式的探索

除了强制转让以外，法院对土地承包经营权及土地经营权的执行也不排斥其他在法律框架内实施的执行措施。强制管理作为对不动产执行的措施，目前尚未在我国法律层面成为正式规定，仅在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第490条中有所涉及。执行程序还没有全面引进强制管理制度，但法律规范缺失并不妨碍司法实践对不动产强制管理制度进行有益探索。所谓强制管理是指执行法院对于已查封之不动产，选任管理人实施管理，以其所得收益清偿金钱债务之执行行为。［1］强制管理以不动产的使用价值及其产生的收益为执行标的，属于对不动产孳息的执行，与以不动产交换价值为对象的拍卖、变卖、以物抵债等执行方式有所不同。强制收取不动产孳息，包括收取天然孳息和法定孳息。强制管理对于法律禁止或限制转让的不动产执行具有不可替代的作用。对于负担高额抵押权导致普通债权人无拍卖实益等情形下普通债权人债权的实现具有积极意义；对债权数额不大又需对不动产采取执行措施案件的被执行人财产权益保护，也极具制度价值。强制管理可因债权人申请启动，也可以由执行法院依职权启动。从理论上讲，强制管理既可对适于管理并能获得收益的不动产不经拍卖、变卖而独立适用，也可与拍卖、变卖措施并行适用。

在以土地承包经营权、土地经营权为执行标的的案件中，强制管理的适用对执行法院处理此类案件具有积极意义。例如，债权数额不大，强制拍卖、变卖土地承包经营权、土地经营权可能难以取得良好执行效果的案件，可以考虑探索通过强制管理的方式，平衡债权实现与债务人生活保障的关系。强制管理目前尚无明确具体的规定，不利于这项执行方法实际作用的发挥。而且强制管理的具体实施过程较为复杂，实施期限相对较长，需规范多方主体之间的法律关系，约束不同主体的行为。该项制度的建立需要面对和解决很多问题，目前还处于执行法院在个案处理过程中探索尝试、积累经验的阶段。但很多法院通过对不动产实施强制管理，已经解决了部分案件的执行问题。需要说明的是，执行法院对土地承包经营权、土地经营权实施强制管理，仍需注意保持土地农业用途、保障被执行人及其扶养家属基本生活等相关问题。

二、宅基地使用权的执行

宅基地使用权是指依法经审批，由农村集体经济组织分配给其内部成员用于建造住宅的农村集体土地使用权。农村村民申请宅基地应依法审批。经审批后，农村集体经济组织内部成员无偿取得宅基地使用权。非农村集体经济组织内部成员，不得申请取得宅基地使用权。宅基地使用权具有福利保障性质，用于农村村民建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的执行，一般因执行村民房屋而产生。

（一）宅基地使用权能否强制执行

有观点认为，《民法典》第362条仅规定了宅基地使用权人对宅基地享有占有和使用的权利，没有规定收益权和处分权。《民法典》第399条规定，宅基地使用权不得抵押。据此，宅基地使用权只能由农村村民凭其集体经济组织内部成员身份取得，不能成为强制执行的标的。笔者认为，上述观点不能否定法院对宅基地使用权的执行，理由如下：

第一，宅基地使用权的权能使其可以强制执行。虽然《民法典》第362条只提到占有和使用的权利，但宅基地使用权作为一项重要的用益物权，民法典将其置于物权编的用益物权分编。用益物权分编一般规定的第1条，即《民法典》第323条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”宅基地使用权人对宅基地享有收益权，符合用益物权的一般原理。实践中，宅基地使用权人从宅基地上获取收益的情形也很常见。关于处分权，《民法典》第363条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”《土地管理法》第62条规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。从上述规定可以看出，法律虽然对宅基地使用权的流转有所限制，但并未明确禁止。目前，宅基地使用权的权能应当是指对宅基地享有占有、使用、收益和有限制的处分等权利。

第二，宅基地使用权的流转使其可以强制执行。《民法典》虽然规定宅基地使用权不得抵押，但禁止抵押与禁止流转不能等同。以法律禁止宅基地使用权抵押为由推论禁止宅基地使用权流转，结论难以成立。《民法典》虽然明确规定了不允许以宅基地使用权设定抵押，但对于宅基地使用权的转让则未明确禁止。《民法典》第365条提到了已经登记的宅基地使用权转让的，应当及时办理变更登记等内容。宅基地使用权主体具有特定性，目前还仅限于本集体经济组织内部成员。《土地管理法》第62条并没有规定宅基地使用权不允许转让，而只是强调出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地不予批准的法律后果。上述规定表明宅基地的流转受法律限制，类似于“限制流通物”，而非“禁止流通物”。这种受限制的流转性使宅基地使用权的执行往往陷入困境，但并不表示宅基地使用权一定不能执行。综合上述分析和执行实践的情况来看，宅基地使用权可以作为强制执行的标的，但受到现有法律规定的限制，在具体执行方式上具有特殊性。

（二）宅基地使用权的执行方法

宅基地使用权是农民基于身份而享有的福利保障，解决了农村集体经济组织内部成员基本居住问题。目前，保障功能仍然是宅基地使用权制度的首要功能，收益和流转还在其次。人民法院在执行中，首先应注意保障被执行人基本的生活住房，宅基地上的房屋为被执行人及其扶养家属生活所必需的，人民法院不得对此强制执行。从现有法律规定来看，宅基地使用权受让主体的范围非常有限。国务院国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确禁止城镇居民在农村购买宅基地。由于宅基地使用权流转受到严格限制，人民法院在执行实践中进行了很多探索。

第一，在一定主体范围内转让农村房屋及房屋占用范围内的宅基地使用权。宅基地使用权是农民基于集体经济组织内部成员身份取得的集体土地使用权，具有很强的身份性。国家禁止城镇居民在农村购买宅基地，宅基地使用权不能向城镇居民转让。法人或其他组织不具备宅基地使用权人主体资格，也不能取得宅基地使用权。在当前法律框架下，一般认为，宅基地使用权也不能向本集体经济组织之外的农村村民转让。即使是本集体经济组织内部成员，由于受《土地管理法》第62条“一户一宅”原则的限制，也不能向本集体经济组织已分配宅基地使用权的村民，以及不符合宅基地使用权分配条件的村民转让。因此，宅基地使用权的受让主体范围极其有限，一般只能向本集体经济组织符合宅基地使用权分配条件的成员转让。在国家已确定的宅基地使用权流转试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权的流转问题。

第二，采用强制管理的方式出租房产提取收益。有观点认为，对于农村房产这种特殊的执行对象，强制管理是一种比较理想的执行方式。［2］宅基地使用权作为一种用益物权，将宅基地使用权用于租赁，无论租赁给本集体经济组织的成员，还是租赁给本集体经济组织以外的农民，无论农业用途，还是非农用途，只要不是用于非农开发，都符合物权法的物尽其用原则。［3］外来人口在农村租住房屋也是比较普遍的现象。现实生活中，很多农村人口也将宅基地上建造的房屋用于非农经营。由于目前宅基地使用权转让存在的法律障碍，强制管理作为不动产难以转让情况下的替代执行措施，对宅基地使用权的执行提供了解决方法。人民法院可以尝试在保障被执行人及其扶养家属基本生活的前提下，就宅基地使用权的强制管理问题进行探索实践。

第三，宅基地被征收的，可依法执行征收补偿收益，但应保障被执行人及其扶养家属的基本生活。根据《民法典》第243条规定，征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付相关费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。宅基地被国家征收也是法院执行过程中可能遇到的情况，征地补偿收益作为宅基地使用权的代位物，原则上可以成为强制执行的标的，在保障被执行人及其扶养家属基本生活的前提下，可以强制执行。

（三）强制执行宅基地使用权的变更登记

《民法典》第365条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”宅基地使用权是一项重要的用益物权。从长远发展上看，对宅基地使用权的设立、变更和消灭进行登记，既有利于加强土地管理，又有利于确认物权，减少争端。目前有些地方的宅基地使用权的登记制度不够完善，有的宅基地还没有登记。《民法典》考虑到我国广大农村的实际情况以及登记制度的现状，虽然没有明确要求所有宅基地使用权一旦发生变更须一律登记，但是对于转让已经登记的宅基地使用权的，则明确规定了应当及时办理变更登记。因此，对于强制执行的宅基地使用权也应可变更登记。

三、集体建设用地使用权的执行

（一）集体经营性建设用地使用权能否强制执行

农村集体土地所有权人将土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，通过出让、出租等方式，提供给从事非农业生产经营性活动的单位或者个人使用的，使用人据此取得的农村集体土地使用权，即为集体经营性建设用地使用权，也称非农经营用地使用权。

在2019年《土地管理法》修改前，根据旧《土地管理法》第43条规定（2019年8月《土地管理法》修改时予以删除），任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。如果必须使用原属于农民集体所有的土地，应先经人民政府批准，由人民政府依法征收，变更为国有土地后，再供建设使用，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地。这一旧规定使集体建设用地的价值不能显化，导致农村土地资源配置效率低下。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国部署农村土地制度改革试点工作。由于试点突破了《土地管理法》和《城市房地产管理法》有关规定，2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂时调整实施旧《土地管理法》5个条款、旧《城市房地产管理法》1个条款。在33个试点地区，集体建设用地入市制度改革受到农村集体经济组织和广大农民的广泛欢迎。

2019年8月，全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，对《土地管理法》作出修改，删除了原《土地管理法》第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，破除了集体经营性建设用地使用权直接进入市场的法律障碍。根据2019年修改的《土地管理法》第63条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，在经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二村民代表同意的前提下，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。这一规定是2019年《土地管理法》修改的重大制度创新，解构了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍。

《土地管理法》第63条规定，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。因此，被执行人通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权具备了与国有出让土地使用权相同的流转性，可以直接作为强制执行的标的进入土地市场流转，人民法院可以依法对被执行人名下此类农村集体土地使用权强制执行。

（二）强制转让集体经营性建设用地使用权应注意的问题

执行过程中，人民法院可以对被执行人的集体经营性建设用地使用权采取查封、拍卖、变卖、以物抵债等执行措施，强制转让集体经营性建设用地使用权。2004年出台的《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条，“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费”，由于与2019年修改的《土地管理法》内容冲突而不再适用。

根据《土地管理法》第63条、第64条等规定，人民法院强制转让被执行人以出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权，应当注意以下几个问题：一是作为强制执行标的的集体经营性建设用地使用权必须是土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的土地使用权；二是该集体经营性建设用地使用权经过依法登记；三是强制执行集体经营性建设用地使用权，必须保持土地工业、商业等经营性用途，不得擅自改变，集体经营性建设用地使用权的受让主体也要按照原来规划的用途使用土地；四是按照土地管理制度的要求，及时办理不动产过户登记手续。

需要说明的是，《土地管理法》第63条第3款在规定了通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押的同时，也设置了一项“但书”规定，对集体经营性建设用地使用权进行了限制，即“法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外”。该“但书”的规定能否约束法院执行行为？笔者认为，该条“但书”中关于“法律、行政法规另有规定”的内容，可以约束人民法院强制执行集体经营性建设用地使用权的行为。具有普遍约束力的法律、行政法规如果另有规定的，人民法院执行程序也要遵守；但是，该条“但书”中关于“土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定”的内容，则不能约束人民法院执行行为。因为土地所有权人与土地使用权人的合同约定，约束的是平等主体之间的民事交易行为，仅适用于普通民事主体之间流转集体经营性建设用地使用权的情形，而法院强制执行属于凭借国家强制力依法实施的公法行为，法院通过执行程序对集体经营性建设用地使用权进行强制转让，无须受土地所有权人与土地使用权人合同约定的束缚。另外，根据合同相对性原则要求，土地所有权人与土地使用权人签订的书面合同对集体经营性建设用地使用权流转作出的限制，通常只能约束双方当事人，不能约束合同当事人以外的其他主体，更不能据此约束人民法院的强制执行。故“土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定”，一般不能成为阻碍人民法院执行集体经营性建设用地使用权的理由。

（三）集体经营性建设用地使用权的强制管理

执行集体经营性建设用地使用权能否适用强制管理？笔者认为，强制管理不涉及不动产转让，如果通过对不动产实施管理能够获取收益，也可以适用该项执行措施。《土地管理法》第63条认可通过出租的方式流转集体经营性建设用地使用权，为人民法院在执行程序中对被执行人集体经营性建设用地使用权适用强制管理提供了法律支持。执行过程中，人民法院可以通过对被执行人集体经营性建设用地使用权进行强制管理、提取收益的方式，实现其财产价值，但是也要注意遵循土地利用总体规划、城乡规划确定的工业、商业等土地原有的经营性用途等规定。

（四）集体公益性用地使用权能否强制执行

集体公益性用地使用权是依法经审批，农村集体经济组织或者由其依法设立的公益组织，对用于集体经济组织内部公益事业的非农用地所享有的集体土地使用权，也称非农公益用地使用权。例如，农村集体经济组织依法设立的学校对用于其从事教学活动的非农用地的土地使用权，村民公共健身娱乐场所的土地使用权等。根据《土地管理法》第61条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。依法审批后，经农村集体经济组织拨付，用地申请人取得集体公益性用地使用权。用地申请人为农村集体经济组织的，不经拨付径自取得集体公益性用地使用权。集体公益性用地使用权人对土地享有占有、使用的权利，不得擅自改变土地用途，不得擅自将土地用于经营活动，不得将土地使用权转让、出租或抵押。集体公益性用地使用权不具备强制执行的条件，不能成为强制执行的标的。

【Abstract】According to the purpose of use， the rights to use rural collective land can be divided into the rights to use agricultural land， curtilage， collectively operated construction land and collective public welfare land. The right to use agricultural land is also known as the right to contracted management of land. The right to contracted management of land and management of land can be transferred according to law and can become the subject matter of enforcement. In the process of enforcement， laws and regulations such as maintaining the agricultural use of land should be followed. The law has made some restrictive provisions on the circulation of the right to use curtilage. Within the scope permitted by the law， the right to use curtilage can be enforced in appropriate ways. According to the provisions of the Land Management Law， the right to use collectively operated construction land has the property of circulation， which can be enforced through price changes， compulsory management， etc. The right to use collective public welfare land is not transferable and can not become the subject of enforcement.

【Keywords】the right to contracted management of land; the right to management of land; the right to use curtilage; the right to use collectively operated construction land; the right to use collective public welfare land

（责任编辑：邱昌茂）

［收稿日期］2022-08-02

［作者简介］乔宇，法学博士，国家市场监督管理总局价格监督检查和反不正当竞争局（规范直销与打击传销办公室）价格监管三处处长。