主观公权利与保护规范理论在我国的适用分析

[摘要]主观公权利概念和保护规范理论作为国外判断行政诉讼中利害关系的主要依据，依托“刘广明案”的裁判文书出现在我国学者的视野当中。不少学者主张吸收借鉴该域外学理，法院也常援引该理论作出判决。然而，该理论无法与我国行政诉讼现有制度和司法实践相匹配，能否普遍适用值得商榷。

[关键词]主观公权利；保护规范理论

主观公权利概念和保护规范理论的核心是：只有当行政机关依据行政行为时的法律规范，需要考虑和保护利害关系人的私人利益时，该利害关系人才具有原告资格。“刘广明案”的最高院裁判文书首次阐释了该理论并且运用于我国案件当中，各地方法院也在积极探索相关理论的补充和应用。但是，该理论在我国行政诉讼实务中引发了一定的争议，也并不具有普适性，仅将其作为一种学术性探讨可能更为妥当。

一、行政诉讼利害关系人的界定标准在我国的发展历程

关于行政诉讼中利害关系人的原告资格在我国经历了从无到有，最终广泛采用“利害关系”标准的过程。1982年《民事诉讼法（试行）》颁布，明确表示行政案件适用该法，行政诉讼制度才慢慢孕育并发展起来，在此之前并没有行政诉讼原告资格的认定依据。[1]之后的一段时间内，“合法权益”成为了判断原告资格的标准，具体表现为当合法权益受到具体行政行为侵犯时，该权益受损的公民、法人、其他组织可以提起行政诉讼。标志性的转变出现在2000年的行政诉讼法解释的出台，“利害关系”成为了框定原告诉讼资格的基准之一，现行《行政诉讼法》也将“利害关系人”作为标准明确列出。于是，新的问题产生了，利害关系的定义究竟是什么？怎样判断原告有无利害关系？理论和实践中产生了一定的分歧。

总的来说，对于利害关系的定义大致可以按照广义和狭义分为两类，[2]两类标准的划分依据体现在实然和应然的层面，狭义的“利害关系”属于实然层面，它表明法律关系在实际中、在具体的法律条文中怎样规定的，就以怎样的形态和内容呈现，也被称作为“法律上的利害关系”；而广义的“利害关系”属于应然层面，它是结合法理、道德等抽象的原则进行综合分析得出的结果，更多考虑的是法律应当保护怎样的利害关系，也被称作为“法律应当保护的利害关系”。在司法实践中，法院大多数采用的是狭义上的利害关系，即在法律明文规定具有利害关系的情形下当事人才能拥有诉权。

二、主观公权利概念和保护规范理论在刘广明案件中的运用

2017年“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”的最高院裁判文书中，创新性地引入和阐述了主观公权利概念与保护规范理论，不少学者主张行政诉讼第三人的原告资格可以诉诸保护规范理论的运用。

（一）案情简介及裁判要点

本案中，基本案情和争议焦点并不复杂，原告刘广明与被告张家港市人民政府主要围绕原告对被告对江苏金沙洲公司作出的通知，原告是否有利害关系进行争辩。起因是江苏金沙洲公司取得了张家港市发展和改革委员会作出的旅游观光项目备案的通知，该通知将刘广明的土地也纳入其中。刘广明得知后认为该通知导致自己的承包地被征收，而征收之后也没有得到合理的补偿，因此接连提起行政复议和行政诉讼。一审和二审法院都认为该案件产生实体影响的利害关系人是申请人金沙洲公司，刘广明并非利害关系人，所以不具有原告资格。

（二）主观公权利、反射利益与保护规范理论

主观公权利概念建立在主观诉讼的基础之上，而主观诉讼与客观诉讼相对应，两者的区分主要体现在诉讼目的方面，主观诉讼旨在保护个人的利益，只有该个人利益享有者才能提起诉讼；而客观诉讼主要是为了规范行政行为的客观公正或者维护公共利益，没有直接利害关系的一般民众也可以提起诉讼。在德国公法中，主观公权利在主观诉讼的基础上产生：原告提起行政诉讼，必要的前提是他认为自己的正当权益受到了损害，而该权利又有法律上明确的规定予以保护，这样他就可以依据要求法院依据法律维护自己的权利。

与主观公权利相反的是反射性利益，若主张自己受到侵犯的利益是反射性利益，则无法成为行政诉讼法上的原告。反射性利益首先由一定的行政行为产生，此类行政行为是国家为了实现社会公益而做出的，而该行为又恰好使得个别公民也附带享受到了利益。实际上公民因此获取的利益并不在行政机关起初的考量范围之内，也不是法律和法律行为能够预见的，公民的诉权便也无法得到认可。

如何区分主观公权利和反射性利益则需要运用保护规范理论，该理论本质上是一种法解释的方式，尤其是探究如何解释行政法律行为是否具有“私益保护性”，即是否涉及对个人权益的保护。在本案中裁判文书中指出：“以行政规范，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的标准” [3]。

三、主观公权利概念与保护规范理论的利与弊

运用主观公权利概念和保护规范理论推断利害关系存在与否，具有其理论上的正当性，但是从司法的实际结果上来看，往往存在对概念认定不清、解释不够充分等问题，需要理论界和实务界进一步填补理论空白、丰富实践经验，将域外成果进一步“本土化”。

（一）纳入的意义

在此前以“不利影响”作为识别依据的时期，对于个人的何种权益应当被纳入保护范围，一直以来都未曾达成普遍共识。《行政诉讼法》和相关司法解释中主要采取列举的方式明确范围，缺点在于相当一部分利害关系人的实体请求权因为没有纳入被《行政诉讼法》和司法解释的保护范围而得不到应有的救济。保护规范理论的提出便打破了这种列举式权利的局限性，提供了一种概括性的认识论和方法论。如果当事人诉请的权利在行政机关作出行政行为时应当被合理地考量、且具有被侵害的可能性，那么其诉权应当被认可。只要满足上述条件，就能增加实体请求权被纳入诉讼的可能，实体请求权与诉权之间的联系也更加紧密。

正如前文所述，主观公权利以主观诉讼为基础，而区分主观诉讼和客观诉讼，就涉及到我国的行政诉讼目的究竟是以救济当事人的权利为导向，还是以行政机关内部纠错和监督为导向。在国家倡导建设服务型政府的大背景下，行政诉讼更多考虑维护原告的合法权益具有现实意义上的逻辑和理性。因此，如果在主观诉讼的背景下保护主观公权利，能够拓宽公法保障的权益范围，让更多的合理权益得到考量和尊重。

（二）存在的冲突

1.加大了利害关系辨别的复杂性

既然要引入新的理念用以界定行政诉讼中原告的利害关系，就意味着该理论既要在概念上具备先进性，又要在实践中具备应用性。在理论上，主观公权利和保护规范理论不能成为合理解释利害关系的客观标准。法律规范是客观性存在，对法律规范的理解则是主观性的，在法律规范没有明确指出的情况下，几乎难以证明行政机关需要考虑哪些人的利益，在实践当中也不具有效率性。有学者认为主观公权利理论可以避免用列举式对利害关系进行限缩性的解释，而在该案例中，法院在证明利害关系的时候也同样采取了列举的方式来证明行政机关依据的各个法律规范中都不需要考虑刘广明的利益。因此，在实务操作上，为了证明有无利害关系需要查询更多的法律依据，法院审查时也需要衡量各个法律规范之间可能存在的冲突，反而不利于诉讼的进行。

2.缺失了主观诉讼的理论基础

主观公权利和反射利益体现在《德国基本法》第19条第4款，该条直接明确指出人民的主观权利受到行政诉讼制度的保护，提起诉讼需要个人权利受到损害，奠定了主观公权利的法律基础。而探究我国行政诉讼法的宪法基础，体现在《宪法》第41条上规定的对国家机关和工作人员的违法失职行为提出申诉、控告或者检举的权利。对比可以发现，德国的法条中直接出现了“主观权利”的词汇，并且将保护个人利益作为行政诉讼的目标；而我国《宪法》中并没有相似的词汇，无法直接予以该理论以基础，也无法依据《宪法》第41条间接推断出我国以维护私权利作为行政诉讼的主要目的，从该条文的价值理念来看，主要是赋予了人民基本的申诉、检举和控告权，用人民的权利来监督国家的公权力，个人权利在事实上是否受损并非是绝对的构成要素。

3.限制了个人的积极能动作用

在运用主观公权利和保护规范理论的过程中，个人法律地位的积极性和能动性将会受到一定的打击。利害关系的判断标准从“不利影响”到“主观公权利”，意味着法院在审查原告资格时的关注点将从个人本身受行政行为的影响，转移到行政机关作出行为时的相关考量。但是依据我国当前的国情和社会现实来看，对政府依法行政的监督和制约需要更多个人的努力和参与，《宪法》中规定了人民参与管理国家事务的权利，在相关行政法律法规中也有对投诉举报人权利的支持。这些规定赋予了个人发挥自己共同建设社会主义国家的空间，也是贯彻人民当家作主的体现。完善法律制定和执行要求实现与公民的良性互动，更加强调公民在提升行政活动合理性与合法性中的地位。

4.导致了理论运用的模糊性

在长期以来采纳保护规范理论的德国，关于如何判断法律规范是否需要考虑个人利益的问题上，经历了从旧规范理论到新规范理论的发展阶段。[4]旧规范理论时期，判断标准与立法者的意志息息相关；而新规范理论时期则是一种更加具有综合性的判断，强调法律规范的保护目的不仅是绝对地从立法者的角度出发，而是从“整体的规范构造以及制度性的框架条件下获得”[5]。这种转变实质上是对法律的解读不同，究其根本在于法的解释本就具有多元化和不确定性的特征。 在法解释理论较为先进的德国，保护规范理论的适用尚处于变化和争议当中，那么将其引入毫无理论基础的我国将更加举步维艰。这种解释的方法需要司法人员具备一定的理论储备和娴熟的司法解释技巧，否则司法水平的层次不齐会影响到个案的裁判结果。

四、结语

“刘广明案”将主观公权利概念与保护规范理论带入我国行政法学者的视野中，是一次崭新的尝试和突破，为解释行政诉讼中的利害关系提供了新的角度。主观公权利概念以及保护规范理论必然存在自身的理论价值和意义，但是作为外国的一种学说，在我国因为一个具体的案例横空出世显然没有办法找到合适的生存土壤，并且也不适应我国的政治体制和行政实践；同时需要法官具有极高的研究能力和法律素养，也需要行政机关对于行政法律法规有深刻的认知；因此并不适合推广运用。

参考文献：

[1]黄学贤.行政诉讼原告资格若干问题探讨[J].法学，2006（08）：3-11.

[2]张扩振.论行政诉讼原告资格发展之历程与理念转换[J].政治与法律，2015（08）：87-95.

[3]刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书，（2017）最高法行申169号.

[4]成协中.保护规范理论适用批判论[J].中外法学，2020，32（01）：88-103.

[5]赵宏.保护规范理论的历史嬗变与司法适用[J].法学家，2019（02）：7.

作者简介：张欣煜（1999.4-），女，汉族，江苏常州人，研究生在读，研究方向：法务会计。