“三线一单”环境源头监管动态调整更新技术研究

李森 贾海锋 王万宾 管堂珍 李增加

摘要：“三线一单”是环境源头监管和空间管控的重要手段，是推动生态环境高水平保护、支撑经济高质量发展的重要工具。当前，“三线一单”生态环境分区管控体系初步建立，但“三线一单”成果与“十四五”生态环境保护要求存在一定差距，开展动态更新迫在眉睫。笔者以云南省为研究对象，在明确“三线一单”动态调整的主体和技术路线的基础上，厘清了工作原则和重点内容，提出了调整更新的技术要点，以期为“三线一单”动态调整更新提供借鉴。

关键词：“三线一单”；调整更新；衔接；云南省

中图分类号：X321 文献标志码：A

前言

“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准人清单）是环评“放管服”改革的重要内容，是强化生态环境源头管控的重要手段。2015年，济南、鄂尔多斯、连云港、承德4地市启动“三线一单”先行试点探索，2018年，生态环境部先后分批推进长江经济带12省市和其他省（市、区）“三线一单”编制工作。截止2021年5月，各省（市、区）“三线一单”成果均已发布实施，当前工作重心转移到“三线一单”体系完善和成果落地应用。

“三线一单”应用实施成效显著，为进一步充分发挥典型地区引领示范作用，强化应用案例引导，生态环境部相继发布了三批“三线一单”落地应用案例。作为推动生态环境高水平保护的重要手段，“三线一单”对优化国土空间布局具有重要作用，是支撑了经济高质量发展重要抓手。随着“十四五”期间各类规划和政策相继出台，“三线一单”与当前部分目标和管理要求出现脱节甚至不协调，限制了应用实施效果，因此，亟待开展“三线一单”调整更新工作。相关学者就“三线一单”更新提出了建议，但动态更新调整的机制不完善，更新调整工作缺乏细则。笔者以云南省为例，就“三线一单”调整更新的技术路线、原则、重点内容和技术要点进行了分析，以期为“三线一单”动态调整更新提供借鉴。

1“三线一单”调整更新背景

1.1云南省“三线一单”成果

按照生态环境部统一安排，2018年4月，云南省启动了“三线一单”编制工作，2020年11月，云南省“三线一单”成果获省政府印发实施。该成果划定了生态保护红线和一般生态空间，明确了水环境、大气环境质量底线和土壤环境风险防控底线，确定了水资源、土地资源和能源利用的上线，共划定生态环境管控单元1 164个，其中，优先保护类单元383个，包括生态保护红线和一般生态空间；重点管控单元652个，包括各类开发区域和污染物排放强度大、环境质量不达标区域和大气环境布局敏感、弱扩散区域；一般管控单元129个，为其他区域。该成果提出了各类管控单元管控要求，并明确要求建立“三线一单”动态调整更新机制。

1.2实施中存在的问题

1.2.1生态环境空间管控分区方面

现行“三线一单”编制时，生态保护红线评估调整、自然保护地体系整合优化正在开展，以合法合规性原则确定了生态环境空间管控分区。目前，红线评估调整结果、国土空间“三区三线”划定成果已上报国家待批，自然保护地体系整合优化成果现已完成，待以上相关成果获批后，现行生态、水、大气、土壤等环境空间管控分区将不能满足管理需要，因此，亟需启动“三线一单”生态环境空间管控分区优化工作。

1.2.2生态环境和资源利用目标指标方面

现行“三线一单”环境质量底线和资源利用上线目标主要衔接了“十三五”期间生态环境保护目标指标，水资源、土地资源和能源“双控”要求。而“十四五”国民经济规划和相关专项规划印发实施后，现行“三线一单”已不适应生态环境保护形势和要求，不能有效支撑“十四五”经济社会目标达标，亟待对环境质量底线和资源利用上线目标进行调整。

1.2.3生态环境准入清单方面

减污降碳协同增效是“十四五”期间经济社会发展的总基调，国家和云南省对产业政策、用地政策、能源政策、环境政策等提出了更高的要求，现行生态环境准人清单也应及时调整，以增强其针对性和落地性。

1.2.4动态更新调整技术层面

现行“三线一单”编制中虽进行了技术统一，但受限于各州（市）工作基础条件，编制成果深度差距明显。当前，“三线一单”技术体系仍不完善，云南省“三线一单”调整更新存在诸多困难，需突破技术难点，亟待对更新的重点内容、关键技术等方面统一安排，确保全省协调一致。

2调整更新总体思路

2.1工作主体及技术路线

州（市）人民政府是“三线一单”实施的责任主体，也是动态调整更新的实施主体。“三线一单”生态环境分区管控体系原则上每5年组织开展，当“三线一单”与经济社会形势和生态环境要求不协调，如国家和地方发展战略发生变化（如省委省政府对各州市的定位），国土空间规划、生态保护红线、自然保护地体系等空间分布改变，以及生态环境质量等目标指标调整，则需及时组织开展动态调整更新。调整更新成果由州（市）人民政府组织报省生态环境主管部门备案，涉及管控分区和生态环境质量目标调整的需由省级部门组织论证；生态环境保护空间格局存在重大调整的，需在完成省级初步审核后报国家生态环境主管部门组织论证。（见图1）

2.2主要原则

2.2.1依法依规

“三线一单”更新应依法依规开展，调整更新理由充分合理，杜绝随意调整，维护“三线一单”的权威性。落实上位法律法规和政策性文件，衔接依法依规调整的生态保护红线、自然保护地等获批准的相关规划和方案。

2.2.2科学合理

调整更新应依据《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准人负面清单”编制技术指南（试行）》等技术规范开展，充分衔接“十四五”期间已经确定的生态环境质量目标、资源能源“双控”指标，严格论证调整更新内容，确保生态环境保护空间格局稳定，经济社会发展不超载、环境质量底线不突破、生态系统服务功能不降低、生态环境准人清单不放松。

2.2.3实事求是

在遵循法律法规的前提下，基于“三线一单”实施情况评估，正视生态环境管控分区与空间开发格局的冲突、历史遗留环境问题等，基于第三次全国国土调查成果中现状生态用地，调整更新与经济社会发展阶段相适应，与生态环境保护水平和需求相匹配，逐步完善“三线一单”体系，切勿贪大求全，急于求成。

2.2.4广泛征求意见

做到“开门编方案”，充分征求相关部门、地方政府、企事业单位的意见和建议，主动回应社会关切，吸收公众、专家学者、社会团体的建议和意见。

3“三线一单”动态更新调整重点内容和技术要点

3.1“三线一单”动态更新调整重点内容

3.1.1生态保护红线和一般生态空间

调整更新要有利于维护生态安全格局，提升生态系统服务功能。生态保护红线应与依法依规开展的生态保护红线评估调整、自然保护地优化整合和国土空间“三区三线”划定成果充分衔接，确保各类自然保护地全部纳入生态保护红线。一般生态空间衔接国土空间规划分区中一级分区生态控制区、公益林调整成果衔接，将新增的“千吨万人”和乡镇级集中式饮用水水源保护区纳入。结合云南特色，一般生态空间还应包括九大高原湖泊划定的“三区”中的生态保护核心区全部范围、生态保护缓冲区中现状生态用地。

3.1.2环境质量底线

遵循生态环境质量“只能变好不能变坏”，确保环境质量不达标区域质量不断改善、达标区域稳中有升。水、大气环境治理目标和土壤环境风险管控底线充分衔接生态文明建设排头兵规划、污染防治攻坚战、“湖泊革命”攻坚战、重度污染水体脱劣攻坚战、生态环境保护“十四五”规划、重点流域及九大高原湖泊流域水生态环境保护规划、土壤和地下水污染防治“十四五”规划等确定，并结合实际增加水质控制断面。根据“十四五”期间新增的国控、省控、市控断面优化水环境管控单元，将新增的“千吨万人”和乡镇级集中式饮用水水源保护区划入水环境优先保护区，将国土空间规划分区中一级区城镇发展区、劣V类水质断面汇水区、水质不能稳定达标断面汇水区划入水环境重点管控区。大气环境管控分区充分衔接正在编制的《云南省环境空气质量功能区划分（2019-2029年）》，将自然保护地优化整合后的自然保护区、风景名胜区划人大气环境优先保护区，并结合大气环境模拟论证国家公园、自然公园及水源保护区划人大气环境优先保护区的可行性和可靠性。结合国土空间规划分区中二级区城镇集中建设区和三级区工业发展区分别优化大气环境受体敏感区和高排放区范围。土壤环境管控分区要充分衔接全省建设用地土壤污染风险管控和修复名录。

3.1.3资源利用上线

衔接国土空间规划、“十四五”水安全保障、能源发展、自然资源规划和节能减排工作方案，确定水资源、土地资源、能源利用上线，确保资源不超载。有条件地区可结合“碳达峰碳中和”目标，优化能源利用上线。衔接六大水系和九大高原湖泊岸线保护与利用规划，划定岸线管控分区，衔接第四轮矿产资源总体规划和国土空间规划分区中的一级区矿产能源发展区划定矿产资源重点管控区。

3.1.4生态环境管控单元

将生态、水、大气、土壤等环境要素的管控分区和自然资源利用的保护和管控要求，通过地理信息系统叠加和聚类分析，将生态环境管控单元划分为优先保护、重点管控和一般管控等三类。当各要素管控分区出现重叠时，遵循维护生态安全的原则，按照优先保护>重点管控>一般管控的顺序划定单元，重点管控单元划分以存在一种或多种主要问题的环境要素为主。优先保护单元的面积应保持稳定，充分论证重点管控单元面积增加。

3.1.5生态环境准入清单

以实现生态环境质量目标和维护生态安全为前提，以问题导向和目标导向对生态环境准人清单进行细化和落地，提高其针对性和实效性。优先保护单元以提升生态系统服务功能和增强碳汇能力为重点，重点管控单元以减污降碳为统领，深化“两高”行业环境准人及管控要求。落实相关政策和规划要求，衔接规划环评，核实现有条款时效性。（见图2）

3.2“三线一单”调整更新技术要点

3.2.1与现行“三线一单”的关系

调整更新的基础是已发布实施的“三线一单”成果，在其基础上，对于经济社会和生态环境保护等要求不协调的内容进行调整更新，优化底线目标和管控分区，细化生态环境准人清单，并非重新开展、另起楼灶。

3.2.2与国土空间规划衔接

“三线一单”调整更新与国土空间规划紧密衔接，积极参与国土空间规划“三区三线”划定。“三区三线”划定后，按照“国土空间规划定格局，‘三线一单管行为”的原则，细化和完善空间布局，并基于资源环境承载对开发规模和强度提出针对性管控要求。“三线一单”空间分区与国土空间规划分区衔接重点见表1。

3.2.3生态环境管控单元调整要求

生态环境管控单元调整的导向为有利于区域生态环境保护，重点管控单元和一般管控单元调整为优先保护单元、重点管控单元调整为一般管控单元以及优先保护单元中一般生态空间调整为生态保护红线为正向调整，反之为负向调整，需结合相关规划和政策充分论证。（见图3）

3.2.4“三线一单”落地应用

建立健全“三线一单”生态环境分区管控体系信息管理平台，健全“省一市一县”一体化智能决策体系，强化“三线一单”在环评审批、项目选址、环境准人等方面的应用。加强宣传培训，提升基层人员操作能力。

4结论

“三线一单”是时效性很强的生态环境政策工具，动态调整更新是“三线一单”体系不断健全的根本途径。针对“三线一单”动态调整更新机制不健全不完善的问题，提出了“三线一单”更新总体思路和要求。“三线一单”调整更新要便于更好地服务生态环境管理，要有利于生态环境质量改善、生态服务功能提升。论述了“三线一单”动态调整更新的工作主体、技术路线和主要原则，分析了生态保护红线和一般生态空间、环境质量底线、资源利用上线、生态环境管控单元、生态环境准人清单调整更新的重点内容和相关规划政策衔接的技术要点，提出了“三线一单”空间分区与国土空间规划分区衔接重点和要求。