高速公路PPP项目融资模式的应用探究

欧毕锐

摘要：随着我国经济水平的不断提高，人们对高速公路通行里程的需求逐渐增加。过去高速公路建设通常是由政府负责建造、运营和维护，资金来源主要是财政支出，近年来，政府为了充分利用社会资本在融资、运营管理方面的优势，PPP项目融资模式进入人们的视野。然而，现阶段应用PPP项目融资模式过程中存在诸多问题，需要相关人员结合实际情况进行解决。基于此，本文首先阐述PPP项目融资模式概念以及高速公路造价特点，其次分析高速公路PPP项目融资特点和优势，最后探究高速公路PPP项目融资模式应用策略，以供参考。

关键词：高速公路；PPP项目；融资模式

一、PPP项目融资模式概念

PPP项目融资模式是为了缓解政府财政支出压力，政府与社会资本基于合同建立的一种合作关系，主要是通过政府与社会资本合作进行投资的一种新型融资理念，由政府与社会资本共担风险、共享利益。目前，较为常见方式是PPP项目融资模式下BOT+EPC，由政府与社会资本方共同出资组建项目公司，实际上政府方作为小股东，而社会资本方作为大股东拥有项目公司控制权，但社会资本方不会直接作为融资主体，而是将项目公司作为融资主体。社会资本方基本是大型建筑公司，拥有集投资、建设工程项目管理、特级施工总承包、勘察设计等资质于一体的独特优势，作为项目公司投资方可以享受进入运营后的投资回报，作为施工总承包方可获得施工利润。

二、高速公路造价特点

（一）复杂性

高速公路造价具有一定的复杂性，这主要由于高速公路项目包含的工作内容较广泛，其中各部分工作的造价需要进行合作计算，除此之外，各部分工作专业性质存在一定差异，计价规范也存在诸多不同，导致审批部门难度较大。

（二）差异性

高速公路造价存在一定的差异，主要是因为地区规划、地形和地质条件、建设季节等因素存在差异。

（三）造价高

不同高速公路在用途、地形地貌等方面存在一定差异，需要花费较多的资金才能建成，高速公路的造价少则需要几十亿元，多则上百亿元。

（四）动态性

高速公路造价具有动态性的特点，征地拆迁、建筑材料、机械设备、管理费、税费、建设时期、地段。地质、等级标准、工艺、建造目的、投标情况等内容都会影响造价金额。

三、高速公路PPP项目融资特点

（一）资金规模巨大

高速公路在建设过程中涉及的工程量较为庞大。例如，在山区建设环境恶劣、地形复杂等外部不可控制性条件下施工，对建筑材料要求极其严格，必须是高规格、高质量标准的建筑材料，需要筹集大量的建设资金才能保质保量地完成高速公路建设。高速公路建设对资金筹集规模提出了一定的要求，大部分中小型社会资本机构不符合要求。除此之外，高速公路从融资到得收益需要经历较长的时间，部分资本无法承受长时间的等待，导致其参与高速公路PPP项目融资的积极性不高。

（二）融资决策复杂

高速公路PPP项目融资决策的复杂性主要体现在以下方面：第一，高速公路关系到国计民生问题，同时高速公路具有公共性质，导致相关社会资本在投资前需要考虑的内容较多。第二，高速公路建设需要的资金规模较大，在庞大的资金规模需求下，社会资本在投资前须考虑周全、谨慎，避免由于PPP项目投资导致企业资金链出现断裂问题，影响企业发展。第三，高速公路建设时间较长，获得运营收益需要等待较长一段时间，导致融资环境变化对融资决策存在较大的不确定性。

（三）融资收益特殊

高速公路PPP项目融资决策的特殊性主要体现在以下方面：第一，项目收益主要由政府决定，收益内容和收费标准均由政府审批，并下发收费批复文件。第二，PPP项目是政府与社会资本基于共担风险、利益共享的合作伙伴关系，超过一定运营收益，社会资本有权参与运营收益分红。第三，高速公路建设周期较长，需要等待较长时间才能有一定的投资收益回报。

（四）融资风险分散

传统的高速公路建设模式主要由政府负责，资金也全部由政府提供，并由政府承担全部风险，而PPP项目是经由政府、社会资本、金融机构等进行融资，融资风险由各投资方共同承担。

四、高速公路PPP项目融资模式优势

（一）融资渠道更多

传统高速公路建设融资模式中，资金来源较单一，主要由政府提供财政专项资金、利用平台公司找银行借款筹集建设资金，为平台公司提供担保等。在此种融资模式下增加政府的隐性债务，如果运营收益不及预期，且政府财政困难，容易造成政府无法按时支付贷款本息，进而导致偿债违约信用风险等。此模式的融资风险较大，为减少风险，项目公司需要耗费大量精力在资金筹措管理方面，进而影响高速公路建设速度及质量。PPP项目融资模式是由权益融资和债权融资共同完成筹集高速公路建设资金的，社会资本方将自有资金注入项目公司完成权益融资，为了按时完成债务融资，社会资本可以提供一定的担保、增信等措施，确保融资及时、足额落地。同时，还可以引入财务投资者。因此，社会资本利用自身独特优势，能有效拓展融资渠道，确保高速公路建设的资金需求，减轻政府财政压力。

（二）全周期集约化管理

在传统融资模式中，项目资金的使用会经过各层级行政审批，为了正常使用建设资金，项目公司需要负责处理各个环节的资金使用问题，导致项目公司在资金管理方面会消耗大量的时间与精力，影响项目资金使用效率，进而影响项目建设进度，而PPP项目融资模式能有效改善这一情况。在PPP项目融资模式中，社会资本方会派遣专业财务资金管理团队，对项目资金进行集约化管理，同时结合项目施工特点，优先建设控制性工程，非关键性工程可以迟缓进场，减少银行贷款资金投放规模，降低建设期资金使用成本。因此，通过专业资金财务管理策划，可以提高资金使用效率，节约资金使用成本，也能有效减少项目资金的使用风险。

（三）政府与社会资本互利共赢

在传统融资模式中，政府需要承担大部分的资金投入，如果地方财政能力较差，容易出现资金链断裂风险，会对工程项目建设进度造成较大影响。同时，高速公路收益性质较为特殊，需要长时间运营才能有所收益，且收益金额不一定能覆盖投资金额。而在PPP项目融资模式中，社会资本方投入自有资金能有效减轻政府投资压力，政府保障也能降低社会资本的投资风险，在高速公路投入使用后，如果盈利情况较好，政府可以进行控制，如果盈利情况较差，政府可以补贴社会资本，避免遭受严重的经济损失，由此可知，政府与社会资本二者之间是互惠共赢关系。

五、高速公路PPP项目融资模式应用策略

（一）提升PPP项目合规性识别能力，规避退库风险

过去，PPP项目快速推广出现了运作方式不规范、合规手续不完善、开展“两评一案”评审方法不符合规定等问题，客观上存在被全国PPP综合信息平台项目管理库退库的风险。对此，可以采用如下方法应对：第一，社会资本方应深入研究发改委等部门出台法律法规规章及一系列关于PPP项目政策和规范性文件，熟悉政策，分析目标项目的具体的情况是否符合PPP项目入库条件。第二，要深入调查当地经济状况，严格审查PPP项目入库资料真实性及完整性，从多个角度客观评估项目所在地真实的财政承受能力，高度关注入库相关红线，例如，财政支出责任方面的红线等。

（二）积极与金融机构沟通，及时完成债权性融资

在PPP项目融资过程中，金融机构参与投资放贷，需要对PPP投资项目未来收益进行专项评估，预期收益直接关系到融资筹措进程。因此，在PPP项目合同中，要明确项目公司作为融资主体，并约定政府负责项目融资相关合法合规性及时与银行沟通PPP项目公司的资产或收益权进行质押贷款方案是否可行，如果银行对PPP投资项目信心不足，社会资本方可以提供增信等措施，同时明确政府协助融资责任，将政府承担的可行性缺口补助纳入中长期财政规划及财政预算并经人大审批同意的相关资料，以此增加银行投资放贷信心，确保银行贷款资金获得审批并及时投放到位。

（三）完善资金管理机制

采用PPP项目融资模式进行高速公路建设，应完善资金管理机制，可以从以下方面着手：第一，有效管理项目资金，结合工程进度，合理投放贷款资金，提高资金使用效率，降低资金使用成本，避免资金沉淀浪费。第二，实时关注钢铁、水泥等大宗建筑材料市场行情，动态深入调研，并结合市场情况调整资金，降低建筑物资采购成本。第三，建立资金管理监督机制，加大监督管理力度，依法合规使用PPP项目建设专项资金。

（四）降低建设管理风险

1.完善风险管理体系

应用PPP项目融资模式进行高速公路建设，应完善风险管理体系，可以从以下方面着手：第一，在建设风险管理体系时，应认真核查合法合规性，依据最新法律法规标准规范及属地政策，结合项目实际进行风险辨识研判，据此制定风险防控措施。第二，应明确风险防控职责，避免出现职责重复或职责空缺的现象。第三，将责任落实到个人，进行清单式管理，避免由于责任落实不到位，影响整体风险管理水平。

2.制定项目质量监控和安全隐患排查体系

应用PPP项目融资模式进行高速公路建设，应制定项目质量监控和安全隐患排查体系，主要可以从以下方面着手：第一，严格监督项目质量，避免由于项目质量问题出现返工、建设工期延长等现象，导致资金投入增加。第二，定期排查治理项目施工安全隐患，排查的主要目的是，首先，有效降低事故风险概率，保障从业人员生命安全和身体健康，避免或减少事故造成的直接经济损失；其次，有效提升项目建设标准化管理水平，进而提高工效、降低成本。第三，定期进行问题隐患统计分析，找出多发频发的突出问题，有针对性地制定改进措施，并验证改进效果。

（五）提升通行费收入的措施

1.加强领导，强化征收责任

合理分解任务，将征收任务数分解到各收费站，由各收费站根据实际收入情况合理细化任务，成立以站长为组长，站务为副组长，各班长为成员的挖潜、堵漏、促增收工作领导小组，带领全体干部职工督导和落实促收工作的开展，形成“人人有任务、人人为征收”的征收氛围。

2.提升征收效率和服务水平

注重员工业务、技能培训工作，收费站以班组为单位逐一开展业务技能和特情处理技巧培训，努力提高员工通行费征收水平。为司乘人员提供优质服务，继续提高文明服务软实力，做好延伸服务，为过往司乘创造文明、和谐、温馨的通行环境。

3.联勤联动，积极打击偷逃行为

加强与交警、路政部门开展联合治理车辆偷逃通行费行动。对形成偷逃费事实的车辆、人员，严格按照偷逃费治理流程进行收集证据，根据相关收费政策追缴通行费，全力维护收费站征收环境和秩序。

4.打造“高速公路运营”品牌

高速公路的综合服务是以通行服务为核心，以相关服务为补充的综合体。通过提升高速公路的路面养护、机电维护、安全管理、应急管理等服务，加强对高速公路的巡逻与监控力度，加快对事故车辆和故障车辆的施救，错开车流高峰施工等措施，确保高速公路快捷、舒适、安全和畅通，充分挖掘高速公路潜能，以人为本，提高高速公路的通行服务水平，吸引车辆通行流量，提升高速公路经济效益和社会效益。

六、结语

综上所述，PPP项目融资模式是现阶段高速公路建设的重要融资模式，能有效减轻政府资金压力，使政府与社会资本互利共赢。当前，仍需完善相关制度，促进PPP模式在高速公路项目融资中得以科学、高效的应用。

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