全过程人民民主视域下政党协商的百年演进

车庆芳

“全过程人民民主，是中国共产党团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造，是党不断推进中国民主理论创新、制度创新、实践创新的经验结晶。中国共产党的奋斗史，是团结带领人民探索、形成、发展全过程人民民主的奋斗史。”全过程人民民主是中国式民主不断演进发展的最新形态，是人民民主的最新诠释，对全过程人民民主的追求和探索贯穿于中国共产党百年来革命救国、建设兴国、改革富国、复兴强国的全过程。一部中国共产党的百年奋斗史，是一部全过程人民民主的探索发展史，也是一部政党协商的生成发展史。从党的二大最早提出联合统一战线的思想主张，拉开首次国共合作的大幕，开启政党间协商合作，到百年后政党协商的制度化、规范化发展，政党协商的百年演进发展有其独特的历史逻辑，折射出中国共产党对全过程人民民主的不懈追求，与全过程人民民主的探索发展内在契合相互塑造。

一、革命救国时期：中国共产党探索民主，致力于建设人民当家作主的新社会，政党协商从早期实验到初步确立

习近平总书记指出，“我们党自成立之日起就致力于建设人民当家作主的新社会，提出了关于未来国家制度的主张，并领导人民为之进行斗争。”致力于建设一个人民当家作主的新社会，是中国共产党诞生之初始终高举的鲜明民主旗帜。1922 年党的二大提出统一中国为“真正民主共和国”，通过了《关于“民主的联合战线”的议决案》，清晰明确了“我们共产党应该出来联合全国革新党派，组织民主的联合战线，以扫清封建军阀推翻帝国主义的压迫，建设真正民主政治的独立国家为职志。”为推动第一次国共合作奠定了思想理论基础，也拉开了政党协商的大幕，开启了政党协商的早期实验。

革命救国时期，成立不久的中国共产党为了实现“真正的民主共和国”，从反帝反封建的大局出发，以“党内合作”的方式促成第一次国共合作。在合作期间，中国共产党推进并帮助国民党改组和国民革命军建立。然而，国民党内反动集团以“一党训政”的形式谋取一党之私，发动“四·一二”反革命政变，第一次国共合作以破裂告终。面对国民党一次次的围剿以及民族危机的不断加重，中国共产党从民族大义出发，在1935 年召开的瓦窑堡会议上提出建立抗日民族统一战线的主张，拉开了第二次国共合作的大幕。西安事变发生后，中国共产党主张和平解决西安事变，毛泽东在1936 年12 月28 日所作的《关于蒋介石声明的声明》中提到：“共产党在西安事变中主张和平解决，并为此而作了种种努力，全系由民族生存的观点出发。设使内战扩大，张扬长期禁锢蒋氏，则事变的进展徒然有利于日本帝国主义和中国讨伐派。”中国共产党深知内战是全国人民所痛恶的，从全国人民的利益出发，从中华民族团结抗战的大局出发，中国共产党不计前嫌，积极促成了第二次国共合作，建立起了广泛的抗日民族统一战线。在主张抗日的同时中国共产党始终强调争取民主，毛泽东同志在1937 年5 月延安召开的中国共产党全国代表会议上所作的报告《中国共产党在抗日时期的任务》中指出，“争取民主，是目前发展阶段中革命任务的中心一环”，在大会所作的《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》中进一步阐明了民主和抗日的关系：“对于抗日任务，民主也是新阶段中最本质的东西，为民主即是为抗日。抗日与民主互为条件，同抗日与和平、民主与和平互为条件一样。民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动发展以有利条件。”为了争取民主，中国共产党主张“在一切有愿意和我们合作的民主党派和民主人士存在的地方，共产党员必须采取和他们一道商量问题和一道工作的态度。”正是对于民主的坚定追求，推动着政党协商的初步实践。在国统区，中国共产党通过国防参议会和国民参政会与各民主党派广泛接触、深入协商，初步建立起了协商合作关系。在解放区，中国共产党建立民主联合政府，积极开展民主政治实践。毛泽东同志在1936年3月6日起草的《抗日根据地的政权问题》中提出了抗日民族统一政权建设的“三三制”原则，强调同党外人士合作，“提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。”毛泽东同志明确指出，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利”“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。”正是因为中国共产党秉持民主理念，推动民主实践，才创造性地形成了三三制民主政权。在三三制民主政权下，中国共产党重视同党外人士的协商合作，在解放区通过建立边区参议会，探索形成民主人士座谈会等多种协商形式，为政党协商的最终形成积累了宝贵经验。

为实现“把中国造成独立、自由、民主的共和国”的目的，中国共产党始终主张“必须团结全国最大多数有党有派和无党无派的人”。在政权问题上，“主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。”针对党内存在的“贫雇农打江山坐江山”的“左”倾口号，毛泽东明确指出，“在全国，是工人，农民（包括新富农），独立工商业者，被反动势力所压迫和迫害的中小资本家，学生、教员、教授、一般知识分子、自由职业者、开明绅士，一般公务人员，被压迫的少数民族和海外华侨，联合一道，在工人阶级（经过共产党）的领导之下，打江山坐江山，而不是少数人打江山坐江山。”中国共产党为人民打天下，也应该由人民来坐天下。所以通过统一战线建立新中国，建立一个统一战线的新政权，实质就是实行最广泛的人民民主。抗战胜利后，中国人民面临截然不同的“两种前途、两种命运”，一方是国民党公然撕毁双十协定，发动内战以维护其一党专政的独裁统治，另一方是中国共产党主张建立民主的联合政府，实现人民当家作主。1948 年中国共产党发布“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，各民主党派、无党派人士积极响应号召，北上奔赴解放区，参与筹备新政协，开启了协商建国的历史。具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》的制定，国名、国歌、国旗等事关新中国建立的重大问题的决定都是在充分讨论协商的基础上确立的。自此，政党协商作为政党间合作的主要方式基本确立。

二、建设兴国时期：中国共产党实现民主，建立人民当家作主的各项制度，政党协商从初步确立到曲折发展

建设兴国时期，新中国的成立使民主从理念变成现实，中国共产党团结带领广大人民实现从新民主主义向社会主义社会的转变，建立起了人民当家作主的根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度，“人民当家作主的政治架构、经济基础、法律原则、制度框架基本确定并不断发展，中国的民主大厦巍然耸立起来”。人民民主专政的国体和人民代表大会制度这一根本政治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度，确立了人民在国家中的根本地位，实现了程序民主与实质民主的统一，为保证人民当家作主奠定了根本政治基础和制度基础，也为政党协商从确立到发展提供了制度保障。

以多党合作和政治协商为核心的政党制度的正式确立体现了中国共产党对民主的坚定初心和自觉践行。新中国成立后，中国共产党成为了执政党，一些民主党派也认为自身的使命已经完成，党内出现了民主党派要不要保留的争论。针对这一争论，毛泽东同志强调要充分看到民主党派的作用，“有人认为民主党派只是一根头发的功劳，一根头发拔不拔去都没有什么关系。这种说法是不对的。民主党派和民主人士是联系资产阶级、小资产阶级的，从他们背后的联系看，就不是一根头发，而是一把头发，就不可藐视。”用“一把头发”和“一根头发”的形象比喻消除党内对于民主党派的错误看法，进一步巩固和发展同各民主党派、无党派人士的合作，吸收民主党派人士和无党派人士参加国家政权，帮助民主党派建设组织、发展成员、学习改造，积极开展政党协商，充分发挥各民主党派和无党派人士在社会主义改造中的重要作用。

社会主义改造完成后，针对民主党派是否有必要继续存在的争论，毛泽东同志在1956年发表的《论十大关系》中明确指出，“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕还是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”阐明了党和非党之间的关系，首次提出了“长期共存，互相监督”的合作方针。党的八大正式将“长期共存，互相监督”确立为我国多党合作制度的基本方针，同时对各民主党派的性质进行了正确认定，指出在社会主义改造完成后“民族资产阶级和上层小资产阶级的成员将变成社会主义的劳动者的一部分。各民主党派就将变成这部分劳动者的政党”，为正确处理中国共产党与各民主党派的关系、继续合作共事、深入开展政党协商奠定了理论基础。与此同时，建国初期的政党协商拓宽了协商范围，从政治领域拓展到经济、社会、文化、教育、外交等各个领域，丰富了协商形式，探索形成了双周座谈会、最高国务会议、小范围会晤等多种协商形式，为社会主义建设发挥了积极作用，体现了社会主义民主的本质。遗憾的是，随着反右斗争的扩大化，民主遭遇了曲折，政党关系及政党协商也直接受到了影响，政党协商在曲折中发展。1960年9月以后，中央统战部开始调查研究党与非党人士合作共事关系的现状，检查存在的问题并采取了一些措施，一定程度上改善了中国共产党与各民主党派的合作共事关系。1962 年第十二次全国统战工作会议明确“对于原在政府机关、企业的党外人士，都要重申过去中央的规定，使其有职有权。”政党关系趋于缓和，政党协商有所发展。但随着“左”倾错误的进一步发展以及随之而来的“文化大革命”，民主遭到严重破坏，政党关系和政党协商遭遇严峻挑战，政党协商处于停滞状态。

三、改革富国时期：中国共产党发展民主，完善人民当家作主体制机制，政党协商从政治惯例到制度探索

改革富国时期，中国共产党汲取经验教训，对于民主的认识和理解更加深刻，把实现人民民主摆在更加重要的地位。邓小平同志作出“没有民主，就没有社会主义”的科学论断；江泽民同志把“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”作为全面建设小康社会的重要目标；胡锦涛同志强调“人民民主是社会主义的生命”。为了实现人民民主，中国共产党除积极恢复文革期间被破坏的民主制度体系外，进一步完善保障人民当家作主的各项体制机制。党的十六大提出“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”党的十七大将基层群众自治制度纳入保障人民当家作主的基本政治制度之中，实现人民民主的各项体制机制日益完善。事关政党关系与协商合作的相关制度也不断出台完善，政党协商也从政治惯例逐步开始制度探索。

1982 年党的十二大将处理我国政党关系的基本方针“长期共存，互相监督”，拓展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的“十六字方针”；1987 年10 月党的十三大提出，人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势，绝不能丢掉这些特点和优势。1989年12月出台了我国多党合作制度的第一个法规性文件《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确了各民主党派的参政党地位，从制度层面为政党协商的实践开展提供了根本保障，政党协商作为一种常态民主实践进一步明确，开始步入制度化发展轨道；1992 年党的十四大明确将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入党章，并在1993 年写入中华人民共和国宪法；2005 年2 月又出台了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，对中央层面的政党协商在原有基础上作了进一步规范，明确了可操作性，将政治协商纳入决策程序，提出了政治协商的两种基本方式，明确了政党协商的主要形式和主要内容；2006 年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中初步提出选举式民主和协商式民主是我国社会主义民主的两种重要形式；2007 年11 月国务院新闻办发布的《中国的政党制度》白皮书进一步明确，“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”“人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。”首次提出了“协商民主”概念，明确了政党协商在实现人民民主中的重要作用。2010年2月印发的《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》对省级层面的政党协商具体内容、形式程序等进行了规范，推动政党协商从中央到地方各个层级的制度化、规范化、程序化。

虽然这一时期没有明确提出“政党协商”这个概念，但是一系列制度的出台和完善为政党协商深入开展创造了良好条件，政党协商事实上已经从政治惯例上升为制度安排，并不断向深层次发展。协商内容不断丰富，涉及国家政治经济社会文化生态各个层面；协商形式不断完善，探索形成了党外人士迎春座谈会、约谈协商、“党派直通车”书面协商等多种协商合作的新形式；协商成效不断显现，“1990 年至2006 年底，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达230多次，其中中共中央总书记主持召开74 次”“各民主党派中央、无党派代表人士还向中共中央提出重大的书面意见建议200 多项”。政党协商呈现一派生机勃勃的局面，为实现党和国家工作中心转移、推进社会主义现代化建设等发挥了重要作用。

四、复兴强国时期：中国共产党拓展民主，提出发展全过程人民民主保证人民当家作主，政党协商从制度探索到成熟完善

中国特色社会主义进入新时代，开启了复兴强国的新时期。立足新的历史方位，中国共产党系统总结民主经验成就，深刻把握民主发展规律，深入拓展人民民主内涵，提出发展“全过程人民民主”的重大理念，丰富发展了社会主义民主政治理论，深刻阐明了我国人民民主的独特优势，充分彰显了人民民主的理论更加成熟、制度更加自信、道路更加宽广。

理论上的成熟推动着人民民主的实践发展，发展全过程人民民主为新时代保证人民当家作主提供了有力支持和保障。“党全面推进民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，协同推进选举民主与协商民主，中国特色社会主义民主政治建设的全方位性和全过程性日益彰显。”随着人民民主理论和实践的深入发展，社会主义协商民主理论和实践不断发展，中国新型政党制度更加成熟，政党协商也从制度探索逐步走向成熟完善。

以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义民主政治建设，特别是把协商民主作为人民民主的重要形式，提出了新思想、新论断，出台了一系列政策文件。2012 年党的十八大正式提出健全社会主义协商民主制度，2013 年党的十八届三中全会提出推进协商民主广泛多层制度化发展，2015 年中共中央颁发了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，首次明确提出“政党协商”概念，并置于七种协商形式之首。《关于加强政党协商的实施意见》对政党协商的概念内涵、内容形式、程序机制等多方面做了安排部署，推动政党协商实现科学化、制度化、程序化和规范化。2015 年《中国共产党统一战线工作条例（试行）》以党内法规的形式明确了政党协商的内容、形式及总体要求，并把“参加中国共产党领导的政治协商”列为民主党派的三大基本职能之一。2018 年习近平总书记在全国两会上提出“中国新型政党制度”这一概念，实现了理论话语的创造性突破，彰显了多党合作制度的特色优势和制度自信。2021年6月国务院新闻办发表《中国新型政党制度》白皮书，其中一部分专门论述政党协商的概念、内容、形式、制度保障和取得的显著成效。2022 年中共中央印发《中国共产党政治协商工作条例》，为做好新时代政党协商工作进一步指明了前进方向，提供了基本遵循。制度的不断成熟完善为政党协商的规范有序开展和效能发挥提供了重要保障。据统计，党的十八大至2022 年7 月底，党中央召开或委托有关部门召开政党协商会议185次，其中习近平总书记亲自主持召开42次。

制度设计与制度选择不同，制度设计可以主观，但制度选择不以人的主观意志为转移，而是历史发展过程中众多合力推动形成的。政党协商制度百年演进的历史充分印证了这一点，正是中国共产党在追求民主、实现民主、发展民主、拓展民主的过程中历史和人民所做出的必然选择，我国的政党协商制度适应中国的土壤，符合人民的利益，具有独特的优势和旺盛的生命力，是发展全过程人民民主的重要形式和制度载体，必将在新时代新征程上推动全过程人民民主发展的过程中发挥不可替代的关键作用。