风险处置视角下金融机构破产申请主体的界定

罗诗雅，王 军

(南开大学，天津 300071)

相较其他市场主体，金融机构存在巨大的外部性、风险外溢性和连锁性，且债权债务关系往往非常复杂，一旦陷入财务困境对整个金融秩序和社会秩序的稳定影响巨大。但当前破产法尚未专章规定金融机构破产制度，其制度由多部法律法规共同构成，致使在适用上存在一定程度的不清晰、不合理的现象[1]。在当前的金融机构破产制度中，金融监管机构过于集中了申请主体的角色，将其作为破产申请的主体可能引发利益冲突、专业问题处理不当和妨碍司法职能行使等问题。因此，需要重新思考金融机构破产申请的主体界定和角色分配，审慎考虑不同申请主体的利益考量是否符合债权人。对此，本文首先从金融机构破产申请主体的法律规定出发，试图消除法律条文上的模糊性和不确定性。其次，本文进一步探讨和界定金融监管机构、存保机构、接管组等主体破产申请权的利益导向和其专业能力是否符合债权人和公共利益。

一、我国金融机构破产申请主体不明晰

(一)金融机构破产申请主体立法的模糊性和不一致性

如前所述，金融机构的财务风险具有较大的负外部性，其破产给社会带来的影响远超一般企业破产所带来的影响[2]。众多学者都指出有必要针对金融机构的特殊性，在破产法中设立专章金融机构破产[3]。但当前我国金融机构破产法律制度并不完备，规制体系整体呈现“碎片化”特征，散见于多部法律和规章中。《企业破产法》与其他法律法规尚未明确界定金融机构的破产申请权归属。虽然《企业破产法》第134条规定了“国务院金融监督管理机构”具有申请金融机构破产的权利，但其他法律法规还赋予了接管组、行政清理组、清算组等多个主体同样的破产申请权力。这在实践中引发了困惑和争议。同时，破产法第134条也并未明确排除破产法第7条中的债权人和债务人对金融机构破产申请权的享有。然而，在《商业银行法》等部门法律法规中，却对监管机构同意破产申请设置了前置性要求。这种模糊性和不一致性给金融机构破产申请程序带来了不确定性和法律解释上的困难。因此，对于金融机构破产申请主体范围的明确界定以及与相关法律法规的协调一致性的建立显得尤为重要。

(二)风险处置与破产程序衔接机制缺乏可操作性

受2008年全球性金融危机的影响，各国为了防范化解系统性金融风险，在司法主导的金融机构破产程序之外，又纷纷制定了由金融监管行政机构主导的金融风险处置的前置程序[4]。例如，美国主要由联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation ，FDIC)负责对陷入财务危机的银行干预、接管和清算[5]，日本、韩国、加拿大等要求按照存款保险法妥善解决存款人权益保护及与之相关的社会稳定问题，保持基本金融服务持续后，金融机构可通过正常的企业破产程序退出市场[6]。中国的金融机构破产制度也受到了这一影响，目前，我国已基本形成以《存款保险条例》和《企业破产法》为主的银行风险处置法律框架。《金融稳定法》出台后，还将对我国金融风险尤其是重大金融风险的防范处置作出系统规定。

但从当前及未来的立法前景看，存保机构在金融风险处置中实施的一些重要的具体处置行为如收购承接、存款偿付、过桥银行等与后续破产程序的衔接机制构建仍然不够清晰，缺乏指引性和操作性[7]。而对于问题金融机构而言，由前期的监管干预到破产司法程序之间的重要节点就是破产申请的提出。因此，对金融机构破产申请权的界定和规范具有重要意义。

二、金融监管机构不宜作为破产申请主体

(一)现行破产制度下金融监管机构的主要职能

在现行破产制度下，金融监管机构通常扮演着破产申请的主体角色。这意味着金融监管机构可以主动提出对金融机构的破产申请，或者对金融机构的破产申请给予同意或批准[8]。

1.申请职能

根据破产法第134条规定，国务院金融监督管理机构是金融机构进行重整或破产清算的申请主体。鉴于金融监管部门在监测商业银行风险状况、准确把握商业银行破产时机等方面的优势，包括金融监管部门在内的一些专家学者认为将金融监管机构作为破产申请主体比较合适，该想法在后来的《银行业监督管理法(征求意见稿)》第68条也得到体现。

2.批准职能

虽然我国《证券法》《商业银行法》《保险法》和《证券公司管理办法》等法律法规仅仅规定了金融监管机构的申请权。但上述文本的本意来看，其并没有排除金融机构和债权人的破产申请权，只是附加了金融监管机构同意这一前置条件。金融监管机构在决定是否批准破产申请时，通常会综合考虑各方利益，对破产申请的理由、证据以及破产可能带来的影响进行评估和审查，以确保破产程序的公正性和合理性，尽可能保护各利益相关方的权益。

(二)金融监管机构不宜作为破产申请主体

将金融监管机构作为破产申请的主体存在一些问题。首先，作为监管机构，金融监管机构应承担维护金融体系稳定的责任。一直以来，我国的金融监管体系主要由实行分业监管，而随着复杂金融产品的出现以及影子银行等问题，大大削弱了分业监管的专业化优势。于是，继2018年银保监会组建之后，2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，对金融监管体系进行了进一步改革，组建了中央金融委员会、中央金融工作委员会、国家金融监督管理总局等等，“一行一局一会”新格局正在逐步形成，有助于将包括金融机构风险预防、处置和化解在内的各类金融活动纳入统一监管。但与此同时，随着权力的集中，金融监管机构在行使权力中扮演发起人、接管人、清算人和监督人等多重角色，拥有广泛的自由裁量权[9]，将其作为破产申请的主体可能引发潜在的利益冲突。在决定是否申请破产时，金融监管机构需要同时考虑金融体系的稳定和金融机构的利益，这可能导致其在处理破产申请时面临决策困境。其次，金融监管机构主要职责是监管和监督金融机构，对于单一事项的专业性可能不足，缺乏专业的破产处理经验和能力[10]。破产申请和破产程序涉及复杂的法律和财务事务，需要专业的知识和技能进行处理。将金融监管机构作为破产申请的主体可能导致破产程序的效率和质量问题。再次，金融监管机构的权力过大，阻碍了司法机关有效履行职责的可能性[11]。在现行金融机构风险处置制度下，金融监管机构实施接管是金融机构破产程序的前置程序，并依法享有破产申请权，这是因为监管机构具备对金融机构的信用波动和内幕信息有着敏锐洞察力。然而，我们应该注意到行政接管与司法审查权之间的关系以及破产程序对各利害关系人的权利救济问题，这些方面往往容易被忽视。最后，若将金融监管部门作为破产申请主体，金融监管部门有可能为了避免因前期监管宽容而导致的事后追责，出现拖延风险处置、延缓破产申请等“捂盖子”行为。而金融监管机构的同意权既是权力又是义务，要求金融监管机构必须给予申请人一个公开的明确答复，倒逼其依法审慎批准。

综上所述，现行将金融监管机构作为破产申请的主体存在决策困难、破产程序效率和质量低下以及限制司法机关职责的正常行使等问题，需要重新思考金融机构破产申请的主体界定和角色分配，以建立更为有效和公平的破产制度。

三、存保机构与接管组应作为主要申请人

(一)存保机构的职能与优势

我国存款保险基金管理机构(下称“存保机构”)具备广泛的职能，除了承担收取存款保险费、制定和调整存款保险费率、管理和运用存款保险基金、在限额内偿付被保险存款等基本职责外，还被授予了诸多重要的处置职能。这些职能包括对投保金融机构进行早期纠正、后期处置、核定、风险监督以及建议监管机构介入等。通过及时干预和风险处置，管理机构能够防范金融风险的扩散和蔓延，减轻可能对金融市场和经济稳定性产生的不利影响。同时，管理机构对投保机构的核查和风险警示，能够提供重要的信息和建议，促进金融机构自身风险管理的改进和加强。相较金融监管机构，由其担当金融机构破产的申请人有着诸多优势。

1. 专业能力

第一，金融机构破产的债权债务关系往往非常复杂，需要专业性更强的机构介入。相比金融监管机构，存保机构的职能设置与金融机构破产处置的职权要求更为贴切[12]。第二，因为业务特性和风险属性，金融机构破产的标准和程序相对于其他普通企业来说更为严格和复杂，需要专门机构来评估和判断。如果采用单一指标的破产原因，不利于破产申请的及时处理和金融风险的提前防范与化解。在实践中需要对金融机构的资产负债率、资本充足率、资产质量、信用评级等多种指标综合考量，可以在尚未达到资不抵债或现金流不能清偿到期债务之前就提前申请破产。而这些复杂的专业性监测和判断都需要存保机构这种专门机构负责。

2. 利益关联

存保机构作为破产申请权人与银行债权人的利益更一致。除了专业能力之外，在立法中还需要考虑申请人的利益关切是否与制度设计一致。而监管机构此时身兼多职，既是行为者又是监督者。监管机构监管目标的达成可能导致其在行使破产申请人职责时无法有效尽职。而因为存保机构需要承担一定的赔付责任，这使得存保机构不得不密切关注金融机构的资产状况[13]。所以与监管机构相比，存保机构与银行的利益更为一致，更有动力履行自己的职责。存保机构不仅关注商业银行的破产风险，还承担着维护金融稳定和保护存款人权益的责任。因此，赋予存保机构更明确的申请权和更广泛的参与权，有助于提升破产制度的效果和债权人的保护程度。在当前金融体系中，存保机构具有特殊的地位和功能，其作用不仅限于保障存款人利益，还包括风险防范和危机管理。通过明确存保机构作为破产申请主体的地位，可以促使其更好地履行监测和预警职责，及时识别潜在的破产风险，并采取相应的措施，以避免银行破产对金融稳定性造成不利影响。

3. 职责要求

由存保机构负责破产申请符合其基本职能设置的要求。第一，获得破产申请权可以有效增强存保机构的风险应对能力。存保机构可以通过破产申请的方式，更加及时地介入银行破产程序，采取措施保护存款人的权益。此外，存保机构也可以利用破产程序对银行进行风险处置，减少可能出现的亏损，提高机构的风险应对能力。第二，可以保护存款人的利益。存保机构拥有破产申请权后，可以在银行出现严重风险时及时介入，采取有效措施避免银行破产，保障存款人的利益。同时，存保机构还可以在破产程序中协助银行进行债务重组或进行存款偿付等工作，确保存款人尽快得到偿付。因此，申请破产作为启动风险处置的重要步骤和工具，也是存保机构实现其制度定位必不可少的职权要求。

(二)接管组的职能与优势

接管组是由中国人民银行、国家金融监督管理局等相关金融机构组建或指定，自接管开始之日全面行使金融机构的经营管理权、财产处分权等权利，尽可能保护各方当事人利益并维护金融稳定的人或组织。接管组在接管问题金融机构管理后，负责管理和运营破产金融机构的资产和业务，致力于维持破产金融机构的业务运作。他们可以对资产进行评估、管理和处置，以最大限度地回收债务人的资产价值，并进行债务清算和偿还。接管组多由专业人士组成，具备管理和监督破产金融机构的能力和经验，有能力制定并执行合适的管理措施来保持业务的正常运转，防止业务中断，保护利益相关方的权益，并尽可能恢复金融机构的稳定经营，确保破产机构的资产得到妥善管理，监督破产程序的进行。在包商银行破产案中，包商银行经过清产核资后被认定为资不抵债，就是接管组以包商银行的名义向银保监会提交破产申请，很快法院就裁定包商银行破产清算程序终结。

与存保机构类似，相较监管机构，接管组也在专业能力、利益关联、风险分散等多方面有着明显优势。首先，接管组通常具备专业的破产处理经验和能力，能够高效地处理破产程序，减少不确定性和混乱。接管组熟悉破产事务所需的法律、财务和管理要求，能够更好地管理和处置破产金融机构的资产和业务。其次，作为破产申请的主体，接管组可以更客观地考虑各利益相关方的权益，并致力于实现债权人和债务人的利益平衡。接管组可以更公正地决定是否提出破产申请，并在破产程序中维护各方的权益。再次，接管组作为破产申请的主体可以实现风险分散，减轻金融机构破产对金融体系的冲击。接管组的存在可以保护存款人的权益，防止金融机构破产引发的连锁反应，从而维护金融市场的稳定性。

相较金融监管机构而言，从专业能力、利益关联、职能行使和风险分散等方面来看，存保机构与接管组更适合作为破产申请人。这也是紧密衔接金融机构风险处置程序和破产程序对存保机构与接管组职能提出的必然要求。

四、结语

有效的金融机构破产制度是稳定公众信心、化解金融风险、维护金融稳定、应对金融危机的重要机制，有利于营造良好的营商环境和完善我国市场法律退出机制。但我国《企业破产法》和《公司法》等法律法规关于金融机构破产申请主体的规定过于模糊和零散，基础性法律框架不够明确。且金融监管机构同时具有破产申请权和审批权会导致其对问题金融机构破产的绝对控制权，不利于问题金融机构的及时清算退市和金融行业的健康发展。为此，应当重新界定金融监管机构、存保机构和接管组等相关利益主体在破产申请中的角色，建立明晰、合理的金融机构破产申请主体制度。首先，金融监管机构应当作为破产申请的批准主体。金融监管机构作为破产申请的批准主体有利于更好地分工和协调金融机构破产的全过程。金融监管机构应该根据法律法规和监管准则来审查和评估金融机构的破产申请，并决定是否同意该申请，进而有效防止破产申请权的滥用，维护破产程序的公正性。其次，存保机构与接管组应当作为金融机构破产申请的主要主体。由于具备专业的破产处理经验和能力，存保机构或接管组可以更高效地管理和处置破产金融机构的资产和业务。存保机构和接管组作为破产申请的主体能够更客观地考虑各利益相关方的权益，并致力于实现债权人和债务人的利益平衡。此外，他们的存在可以实现风险分散，减轻金融机构破产对金融体系的冲击，并维护金融市场的稳定性。对于存保机构和接管组可能存在的滥用申请权的情形，应制定明确的标准和程序，以衡量破产申请的合理性和必要性。包括对债务人的财务状况进行全面评估，以确定是否存在无法偿还债务的情况；对债权人提出的破产申请进行审查，以验证其合法性和真实性。此外，若出现滥用破产申请权或以不正当手段干预破产程序的行为，应该采取严厉的法律措施予以制裁，以维护破产制度的正常运行。