“三治结合”乡村治理体系中法治的定位、功能及建设路径

戴小冬,戴 源

(1.吉首大学 法学与公共管理学院,湖南 吉首 416000;2.湘西弘一律师事务所,湖南 吉首 416000)

为了实现乡村治理的有效性,党的十九大提出了“三治结合”的乡村治理体系,即自治、法治和德治相结合。在这个体系中,法治被视为核心。近年来,我国政府也出台了相关政策文件,将法治乡村建设纳入乡村振兴战略的重要组成部分。本文将重点探讨法治在乡村治理中的地位、价值和建设路径,以推动法治乡村建设,实现乡村治理的有效性。

一、法治在“三治结合”乡村治理体系中的身份定位

中国特色的“三治结合”乡村治理体系是一个具有系统性、整体性、过程性和协同性的法治体系。法治在这个体系中是本质和核心,与自治、德治相结合。这种结合产生了治理主体、治理力量和治理资源的聚合效应,促进了乡村治理现代化的进程[1]。

1.法治是本质

国家治理现代化的进程即为法治化的过程。在全面依法治国的背景下,所有治理方式都必须遵循法治原则。乡村治理中的“三治结合”体系,不论是自治还是德治,都必须在法治框架下进行。但是,对于法治的具体含义,目前仍没有公认的定义和解释。在乡村振兴的背景下,我们必须从法治的角度来解读乡村振兴政策,并赋予其法治内涵。法治不仅仅是指法律制度,还包括法治理念和法治的实际效果。乡村是国家治理的重要领域,也是国家治理法治化的难点和重点。现代乡村治理体制必须将传统治理资源融入其中,采用自治、法治、德治的多元治理方式。“三治结合”乡村治理是在法治大框架下进行的,旨在包容、整合和创新传统乡村治理资源,促进乡村治理的有效性[2]。最终目标是实现良法善治,即高度法治化的乡村社会。随着时间的推移,乡村传统治理资源将逐渐融入现代法治的潮流中,以现代法治的形式呈现在乡村社会,实现乡村社会的良法善治。

2.法治是核心

党的十八届四中全会提出了以法治为核心、精准调整治理架构、精细优化治理链条的要求。乡村治理应该遵循这一精神,以法治为核心来提高乡村社会治理效能。“三治结合”乡村治理体系将法治置于自治与德治之间,凸显了法治的核心地位。作为中坚力量,法治在整个治理过程中发挥着沟通和引领的作用,同时也约束和引导自治与德治。自治为法治提供政治基础,民主是法治建设的核心。自治本身也具备法治元素,旨在建设法治乡村,培养村民的法治素养。村民自治实施的同时,应尊重村民的主体地位,弘扬民主精神,为推进法治乡村建设创造良好的民主政治氛围。德治为法治营造精神基础,二者相互促进和转化。法治乡村建设需要培养村民的法治精神,而德治可以通过道德规范来滋养法治。加强乡村德治,整合传统德治资源和现代德治规范,以增强法治乡村建设的精神动力[3]。总之,德治为法治乡村建设提供了必要的社会条件,降低了成本,提高了效率。

二、法治在“三治结合”乡村治理体系中的功能体现

法治包括了公平正义、不歧视、公开、民主参与和秩序价值等思想,与乡村治理的善治要求在很大程度上相互重叠。法治既是乡村治理的主要手段,也是其基本保障[4]。在“三治结合”的乡村治理体系中,法治不仅发挥规范作用,还能够推动自治进程并加强德治的实施。

1.法治自身具有的规范功能

法治在乡村治理中的规范作用主要体现在乡村振兴政策的法治化、对乡村行政权力的约束和对乡村的赋权与保权。

乡村振兴政策的法治化。目前,乡村振兴的法治化还存在不足,政策先行、立法滞后的情况普遍存在。为了使乡村治理在法治的约束下运行,需要推进法治乡村建设,将乡村振兴政策法治化。通过建立权威的法律制度框架和价值引导,为乡村治理提供依据,使其在法治的约束下进行。乡村治理体系需要有效的法治制度供应,因为缺乏法治的治理是空洞无物的[5]。法治是实施乡村振兴战略的重要手段,也是实现乡村善治的共识[6]。应加强乡村立法、司法和执法建设,实现依法治村的目标。

法治对乡村行政权力的约束。乡村振兴过程中,国家在乡村提供广泛的扶助和补贴,导致项目众多。加之乡村执法不完善,再加上乡村的熟人社会特点,政策执行容易引发基层行政权力和村干部的腐败[7]。传统村庄的权力逐渐衰退,需要通过法治手段来限制乡村行政权力的滥用。通过法治调整政策执行的轨道,依法预防、监督和整治基层行政权力腐败,规范村干部的微权力腐败行为。虽然村干部并非国家行政人员,但他们负责政策的具体操作,仅靠自治和德治难以有效约束他们的腐败行为。建立健全的乡村行政权力监督制度,防止行政权力滥用,并逐步将乡村小微权力纳入法治轨道,是解决乡村行政权力腐败的有效措施。

法治对乡村的赋权与保权。法治还可以赋予乡村更多的法律权利,并通过法治手段保障这些权利。赋权的任务是通过立法赋予乡村各种公法和私法权利,包括生命权、健康权、选举权、劳动权、财产权、知识产权和继承权等。在乡村振兴背景下,民事法律权利对乡村尤为重要,私法起到保护村民人身权和财产权的作用。《民法典》新增的涉农条款规定了农村土地的“三权分置”和村民委员会的特殊法人资格。在赋权的同时,法治也具备保护乡村权利的功能。对侵犯村民合法权益的行为,法治提供底线保障。对触犯公法的行为,侵权者将承担行政或刑事法律责任;对违反私法的行为,应承担相应的民事法律责任[8]。

2.法治对自治的驱动功能

综上所述，学术界认为，习近平文化自信思想具有强烈的历史观、时代感和实践性、同时其思想也是系统的、科学的和创新的等特点，体现出习近平浓厚的历史观、人民观和国际观。

“三治结合”乡村治理体系中的“自治”指的是村民自治,它以村民为主体,在法治和德治的支持下进行乡村治理,形成“一体两翼”的模式[9]。村民自治是乡村治理的关键组成部分,必须依靠法治的支持才能正常运行并实现目标。法治对村民自治起到约束作用,确保其合法运作。国家应制定完善的法律制度,确定村民自治的转型目标和路径,激发乡村社会的内在动力,推动村民自治的现代化进程。

我国已通过立法确立了村民自治制度,从1982年宪法明确村民委员会为基层自治机构开始,到1998年正式实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》,我国逐步建立起法治和制度化的村民自治轨道。此后,一系列法规和政策文件相继出台,为推进村民自治提供了坚实的法治保障。2020年我国《民法典》赋予村民委员会特殊法人身份,在增强村民自治的开放性和灵活性的同时,也确保了村民享有明确的知情权和有效的监督权。这些法律法规明确了村民自治的核心内容和具体措施,使其成为农村基层民主实践中最广泛的形式。通过这些法律制度,村民自治得以解决乡村制度真空和乡村失范问题,并为乡村振兴提供了稳定的法律和制度依据。

法治在村民自治中不仅需要立法规定,法治在赋予村民自治权利的同时,还需保护和监督其权益[10]。村民自治是法治乡村建设的基石,需要确保村民作为自治主体的权利得以有效实施。实践中,侵害村民自治权利的事件经常发生,而随着传统村庄共同体的式微与瓦解,传统自治和德治无法保障村民自治权利的实现。因此,需要客观、中立的司法机关按照公正的程序进行救济,司法成为村民自治权利实现的底线保障。我国现代乡村司法通过一系列改革,采用诉源治理方法,在法治框架下优先采用柔性的民间调解、行政调解、诉讼内调解等大调解方式处理乡村冲突和矛盾,诉讼作为最后保障。现代乡村司法不推行刚性法治,充分利用乡村传统资源的柔性司法,将村规民约纳入司法轨道作为调解和判决的依据[11]。司法救济制度不断强化法律对乡村社会的影响力,使村民更深入地认识和认同法律的作用。

3.法治对德治的强化功能

在乡村治理中,德治是基础与目标,为自治和法治提供道德基础,并推动村民自治与法治乡村建设。乡村治理的终极目标是“良法善治”,德治是其中的重要组成部分,使法治与德治相融合,实现最完美的社会秩序。德治主要依赖于人们内心的自觉遵守,与法治相辅相成。乡村德治的传承与发展需要法治的引导、支撑和保障[12]。

法治引导德治。在乡村振兴背景下,法治环境对乡村道德的影响至关重要。乡村社会缺乏健全的法律制度容易出现道德沦丧的现象,使得遵守道德规范的人常常被不守道德的人取代。同时,道德并非绝对正确和科学,在某些地区仍存在带有封建色彩的道德观念。构建新时代乡村德治需结合传统与现代,通过法治建设淘汰落后的道德观念,建立现代的婚姻家庭法律制度,逐渐实现婚姻自由和男女平等的新道德观。同时,通过乡村立法、执法、司法和法律宣传,将社会主义核心价值观纳入法律轨道,为村民树立现代道德准则。

法治支撑德治。法律不仅能在事后治理问题,还能在事前预防问题。法律与道德存在交叉关系,法律对某些道德内容会做出明确规定,为道德提供权威支持。法律支持道德内容主要表现在两方面:一方面是通过法律规定明确道德原则,如将诚信原则提升为法律原则;另一方面是制定“软法”,将一部分道德内容纳入法治轨道。近年来,我国颁布了许多“软法”,通过将道德规范纳入法律轨道,增强了道德规范的权威性和强制性。在法律制定过程中,将传统乡村道德理念和社会主义核心价值观融入乡村法律制度,实现乡村道德的法治转化,不仅增强了法律的道德内涵,也加强了道德的权威性、强制性和威慑性[13]。

法治保障德治。法治对德治的保障作用重点体现在乡村司法当中,通过乡村司法,可以将乡村传统优秀道德法则和社会主义核心价值观纳入法治轨道,加强道德法则的实施力量。诉源治理模式是现代乡村司法采用的发展和实践模式,在司法工作中实现了“三治结合”。这种方式有利于解决纠纷,保障了乡村道德规范的实现。在诉与非诉对接过程中,可以将道德规范灵活纳入司法中。在非诉讼纠纷解决中,可以通过调解、仲裁等方式优先解决纠纷,将道德规范作为解决依据。在诉讼程序中,仍然可以将道德规范作为纠纷解决的依据。通过将司法与道德规范相结合,不仅保障了德治的实现,也增强了判决的可接受性。

三、“三治结合”乡村治理体系中法治乡村的建设路径

因法治本身与乡村传统治理资源的“离土性”及其多元化的存在,使乡村立法、执法、司法和守法都存在局限性,导致法治在推进乡村建设中地位薄弱。乡村治理“三治结合”不同于市域治理和传统乡村治理,旨在修复乡村社会关系,实现“良法善治”的秩序[14]。要实现乡村“治理有效”,在乡村治理体系中推进法治乡村建设,必须加强乡村法治自身的建设,并解决法治与自治和德治的协调与融合问题。

1.加强乡村法治的自身建设

乡村法治体系的架构、设计和运行是影响乡村治理的关键。我国在乡村立法、执法、司法和守法方面进行了改革和建设,取得了一定成果。然而,总体而言,当前乡村法治体系还不够完善。乡村法律规章制度过于笼统、宏观,缺乏专门针对乡村振兴中经济、权益、环境等问题的法治保障机制[15]。

加强乡村经济的法治保障。当前,我国城乡差距较大,农村问题突出。在市场经济中,法治是经济发展的基础,市场经济的发展也需要法治的推动和保障[16]。在乡村振兴的背景下,农村面临改革开放的机遇,乡村经济需要法治支持。一方面,要加强乡村经济战略政策的法治化,注重用法治规划和监管乡村经济发展[17]。另一方面,乡村经济依赖土地,需用法治解决土地产权和相关争议,保障农民的土地权益,推动乡村经济发展。

加强乡村社会权力的法治保障。在乡村振兴的背景下,农村居民对社会保障、创业和维权等方面的需求日益增加,这些需求需要法治保障。乡村地区社会保障制度是乡村振兴的基础,法治是完善和发展社会保障制度的基石。因此,我们需要制定和完善农村教育、医疗、养老等方面的法律法规,确保农村居民享有相应的权利。乡村经济的多元化发展吸引了大量外出劳动力返乡创业,对乡村振兴至关重要。因此,我们需要建立外出劳动力返乡创业的法律服务机制,为返乡人员提供支持和保障。另外,农村居民在维权方面面临识别违法行为、利用法治手段维权和监督公权力行使等问题。因此,我们应加强对农村居民权利的法治保障,建立完善的法律援助机制,并提高法律普及宣传力度。

加强乡村生态环境的法治保障。良好的生态环境直接关系到人们的生活质量和乡村产业的发展。然而,目前乡村生态环境面临着污染源头众多、治理难度大、制度供给不足以及治理方式单一等问题[18]。造成这种情况的主要原因是乡村生态环境保护制度缺乏有效的法治保障,体现在立法不完善、执法不到位、监督不严格以及村民缺乏生态环境保护意识等方面。因此,我们应加强乡村生态环境的法治保障,完善相应的立法体系,健全行政执法体制,构建监督网络,并增强村民的生态文明意识。

2.增进乡村法治与村民自治的融合

在“三治结合”乡村治理体系中,法治和自治是相互促进的关系。法治是自治的基础和保障,而自治又是法治的推动力[19]。实现法治乡村需要民主政治和自治激发内生动力,并融合法治和自治。以村民自治为核心,将现代法治理念融入村民自治中,实现村民自治的法治化转型。

充分发挥党的引领作用。乡村社会正处于传统治理力量衰弱、现代法治未完全扎根的过渡时期,急需有力的引领力量,推动乡村现代化和法治化。党应该承担领导责任,特别是在推动乡村法治与村民自治的融合方面。一方面,党可以通过发挥思想优势,确保乡村法治和村民自治具备先进性。借助中国特色社会主义核心价值观,将公平、正义、民主等价值观念融入村民自治中,为乡村治理提供多元、灵活的纠纷解决思路,逐步形成村民对法治的信仰。另一方面,党可以通过发挥组织优势,调整乡村治理主体利益的平衡性。建立以党组织为核心的乡村综合协调机构,稳定且权威的党组织可以提供良好平台,强化法律的公信力,提升村民自治的积极性。同时,充分发挥党员领导干部的模范示范作用,促进法治与自治的融合。

完善村民自治法律制度。目前,我国村民自治法律制度存在问题,主要表现为实质内容、实施程序的原则性和模糊性,整体体系不完整、内容不明确、程序不规范。这导致了民主选举形式化、缺乏公正性和实质性,民主决策局限且表面化,出现了“一言堂”现象[20]。为推进村民自治的法治化发展,应重点完善与实现“四个民主”相关的村民自治立法、执法和司法。针对村民自治主体缺位和能力不足,可以重新界定村民资格,扩大村民范围,吸引乡村精英参与村民自治,确保实现“四个民主”的能力。在乡村执法、司法和守法方面,还应扩大村规民约的适用范围,融入法治理念、法治精神和法治思维,增强村规民约的法治功能,推动村民自治的法治化进程。

增强村民自治主体的法治意识。农村村民自治的法治转型需要增强法治观念。目前,我国农村村民普遍缺乏对法治的意识。首先,淡薄的法治观念导致村民缺乏参与自治的意愿,加之农村“空心化”现象,村民自治主体缺失且能力不足。其次,乡村执法能力不够强,特别是在偏远地区和少数民族乡村。最后,村民自治主体的程序意识不足,传统的纠纷解决方式以情理为主,缺乏法治原则。因此,为推进法治乡村建设,应加强村民自治主体的法治意识。具体来说,在乡村振兴背景下,应通过规范过程重新建立村民对秩序和规则的意识,赋予自治主体稳定的权力和权利,强调程序意识,并加强乡村法治宣传,使得自治主体能够在法律规则的框架下有效实施自治。

3.增强乡村法治的道德底蕴

中国农村拥有丰富的传统道德文化,法治乡村建设不能忽视不同民族的道德传统[21]。在“三治结合”的乡村治理体系中,法治乡村建设需要同时考虑乡村传统道德规范和国家法律规范,采用“软硬结合”的方式。在坚持法治为主、德治为辅的前提下,应寻找乡村传统道德文化与法治相适应的因素,增强乡村法治的道德基础,实现法治和德治的结合和融合。同时,增强乡村法治的道德基础有助于引导正确的价值取向,并为德治提供制度支持,进一步增强乡村德治的权威性和强制性。此外,展现乡村法治的人文关怀有助于使乡村法治与乡村德治在价值上趋于一致。

增强乡村立法的道德底蕴。在推进法治乡村建设时,首要任务是制定符合道德原则的良法。追求符合道德原则的良法一直是自然法学派的追求目标,古罗马的西塞罗曾认为真正好的法律应该代表人类普遍的道德原则,霍布斯直截了当地将自然法称为道德法[22]。在“三治结合”的乡村治理体系中,法治乡村建设必须加强乡村立法的道德内涵,重视道德规范的积极作用。乡村立法应以道德为基础。一方面,应挖掘乡村传统文化中的德治内容,并融入乡村立法。例如,通过村规民约体现村民自治的规则,已纳入法律的轨道。另一方面,乡村立法应吸收非正式制度资源,将居民的价值取向和认同融入立法中。此外,应纳入社会主义核心价值观,确保乡村立法合乎道义。乡村立法体系应结合道德规范和法治精神,为乡村治理提供有效的法律保障。

增强乡村执法和司法的道德底蕴。要实现合理、合法的法律实施,关键在于拥有道德素养高尚的执法和司法人员。他们的品德对于法治效果至关重要。如果执法和司法人员缺乏道德素养,就会产生不合理或违法行为,使法律失去意义。必须加强乡村执法和司法的道德内涵,以实现法治的“善治”。正如埃尔曼所说,一个制度的功能取决于操作者的素质[23]。执法和司法人员在裁量空间中运用道德素养对于实现法治乡村建设至关重要。因此,提升执法和司法人员的道德素质是推动法治乡村建设的必要途径。

增强乡村守法的道德底蕴。守法是法律实施的必要环节,但最理想的守法应来自内心对法律的认同与自愿遵守。要实现这种效果,需要加强立法的道德底蕴,同时守法者也要增强道德传统。道德是法律的最高境界,法律必须符合公民的道德认同和评价,以获得自愿遵守。在中国乡村社会,要强调法律与道德精神的一致性,使道德标准成为乡村法律的“灵魂”。中国农村道德规范可以分为传承自乡村各民族道德文化和现代社会主义核心价值观两部分。为增强乡村守法的道德基础,应深入挖掘乡村传统优秀的道德文化,积极宣传社会主义核心价值观,并融入教育中。只有坚定信仰和遵守乡村传统道德与现代价值观,乡村法治才能实现村民内心的坚定守法。

结语

法治是乡村治理体系的核心,也是推动自治和德治的重要驱动力。法治乡村建设促进村民自治现代化转型,并为乡村德治提供指引和权威支持。乡村德治的顺利进行则增强了乡村法治的道德底蕴。在多元治理网络中,法治乡村建设不仅依赖法律规范的制定和实施,还需要民主行动和传统道德伦理的培养和支持。