乡村振兴进程中宅基地退出的法律机制

赵佩芳　丁德昌

摘要：宅基地退出是宅基地使用权人得到相应补偿后自愿退还给农村集体。乡村振兴进程中，宅基地退出是解决宅基地闲置的基本方式，为乡村振兴中产业繁荣提供房地依托，为农民发展夯实物质基础。实践中，宅基地退出存在制度不完善、农民退出动力不足和利益损失等困境。为此，建构宅基地退出法律机制，不仅应建构宅基地退出民事法律制度，建构公平补偿机制和多元补偿方式；不仅应引入社会资本，还应完善农民社会保障。

关键词：宅基地退出；自愿；法律机制

一、乡村振兴战略下宅基地退出的内涵和价值意蕴

（一）宅基地退出的基本内涵

在法律层面上，宅基地退出实际上宅基地使用权退出，指宅基地使用权人自愿将作为宅基地的用益物权消灭，即拥有使用权的农户不再拥有用益物权，从而恢复所有权人（集体经济组织）对宅基地的完全支配状态。实际上，就狭义而言，宅基地退出包含宅基地使用权人在得到相应补偿后自愿退出给农村集体经济组织。农村集体经济组织将宅基地使用权人退出的宅基地可能整理复垦为耕地，也可能转为农村建设用地使用或转让。就广义而言，宅基地退出除了狭义的宅基地使用权退出外，还包含宅基地使用权主体流转给其他主体。根据现行的国家政策，宅基地只能在农村集体经济组织内部进行转让，而禁止向城市市民转让。虽然从逻辑上看，宅基地使用权人将宅基地流转给其他主体，实质上也是退出了宅基地，也应属于广义上的宅基地使用权退出范畴。然而，实际上宅基地流转大多情况下是和宅基地退出并行概念，宅基地退出概念一般是指狭义的宅基地使用权退出，即宅基地使用权人得到相应补偿后自愿退还给农村集体，本文仅就狭义层面的宅基地退出进行研讨。

宅基地退出具有两个基本要素，其一是自愿性，任何地方政府和集体经济组织不得非法强制作为宅基地使用权人的农民退出自己宅基地。二是补偿性，宅基地使用权人退出宅基地必须得到相应合理公平补偿。宅基地是农民的生活之本、生存之基，宅基地权益是农民最基本的权益。宅基地具有居住权和财产权双重功能。在新型城镇化进程中，大量农民在城镇居住、务工和生活，农村宅基地的居住保障功能相对弱化，部分农民不需要宅基地保障其居住；此时宅基地的财产功能则进一步凸显。农民退出宅基地，将永远失去自己的居住和生存的土地根本，必须得到公平正义的土地财产权补偿。

（二）宅基地退出之于乡村振兴之价值意蕴

1. 宅基地退出是乡村振兴中解决宅基地闲置的基本方式

随着我国新型城镇化发展，大量农民移居城市就业和生活，有力推进了我国城市化进程。大量农村人口迁居城镇，导致农村宅基地大量闲置，造成我国农村土地资源的浪费。不仅如此，农村宅基地上的房屋往往年久失修成为危房，不仅影响村容村貌，也是农村严重的安全隐患。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。

2021年中央1号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。乡村振兴必须在政府主导下充分调动农村内生动力，实现政府外部推动和充分利用农村内生资源的有机结合，才能最终实现。“土地是财富之母”，农村最大的财富是土地。农村宅基地作为重要的农村土地资源，是国家实施乡村振兴战略的重要财富。构建合理公平的宅基地退出机制，是解决农村宅基地闲置，充分合理地利用宅基地土地资源推进乡村振兴战略实施的重要方式。

2. 宅基地退出为乡村振兴中产业繁荣提供房地依托

党的十九大报告首次提出，应实施乡村振兴战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的五个总要求，加快推进农业农村现代化。乡村振兴的关键是产业兴旺。只有产业兴旺，农民才能“生活富裕”，“生态宜居”才能有深厚的物质基础，才能为“乡风文明”、“治理有效”提供物质支持。我国大部分农村地区经济较为贫弱、产业较为单一。激活农村产业发展是乡村振兴战略实施的当务之急。激活农村产业发展，必须引入乡村旅游、农家乐、农产品加工等作为农村产业发展。激活农村产业必须要有产业用房作为支撑。我国人口众多，农村耕地紧张，国家规定了18亿亩耕地红线是必须要坚守，耕地原则上是不能作为农村产业用房用地的。只有通过農村宅基地退出，农村集体将农村居住功能的宅基地转化为农村建设用地，然后将农村闲置的宅基地转让或出租给社会资本主体从事产业经营，才能有力地促进乡村振兴的产业繁荣，为乡村振兴典型产业基石。

3. 宅基地退出为乡村振兴战略中农民发展夯实物质基础

“发展才是硬道理”，农民在生存权得到保障后必然追求发展，农民发展权是农民追求发展的权利。主体的发展必须依赖于发展的客体才能实现。土地是农民发展的基础，是农民的命根。虽然在我国现行体制下，宅基地土地所有权属于农民集体，但在大多农民的观念中，宅基地是唯一属于自己安身立命的土地资源。宅基地是农民最基本的生存之基，也是其发展之基。宅基地具有居住和财产双重功能。在乡村振兴进程中，由于我国新型城镇化的发展，不少农民进城务工，“洗脚上岸”，其中相当比例的农民经过多年打拼在城镇购房定居。对这部分农民来说，土地的居住功能相对弱化，宅基地财产功能日益凸显。引导农民在获得合理补偿的前提下退出宅基地，是农民宅基地财产权益实现的基本路径。农民获得合理公平的资金补偿后退出宅基地，不仅能有效激活长期闲置的宅基地的资源功能，有利于推动乡村振兴战略的实现，而且也能夯实农民融入城镇居住就业的物质基础。

二、乡村振兴战略下宅基地退出的现实困境

（一）宅基地退出的法律制度不完善

长期以来，包括宅基地在内的我国农村土地产权界定比较模糊。我国法律关于宅基地的规定大多是一些原则性规定，缺乏对宅基地权利的具体规定，更不用说宅基地退出法律制度了。如我国《宪法》第三十九条规定“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”外，并没有对宅基地权利及退出的规定。我国《宪法》虽然规定我国包括宅基地在内的农村土地属于农民集体所有，但由于农村集体概念较为含混，产权归属较为模糊。实践中农村宅基地退出往往是政府机关主导，“作为弱势群体的农民因产权不清晰问题在强行政权面前维权不易。”

《民法典》物权编第三百六十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，也是一个准用性法律规则，并未直接规定宅基地退出的法律程序及相关权利义务及法律责任等。《土地管理法》第六十二条虽然是对宅基地的申请、批准的管理性规范，但该法没有对宅基地退出的规定。因此，我国关于宅基地的法律法规中并没有关于宅基地退出的系统的具体的法律规定。

制度的缺失必然导致实践的背离。宅基地退出法律规定的缺失，导致农村宅基地退出没有正式的法律制度可依。面对地方政府明令农户强行退出宅基地时，农民缺乏明确的法律依据去维护自治的合法权利，导致农村宅基地退出中损害农民宅基地权益的乱象的滋生。

（二）农民宅基地退出动力不足

现实中，虽然大量农民进城务工，其中相当比例农民并在城内购房居住，但大多农民宁愿将宅基地长期闲置，甚至房屋坍塌也不将宅基地退出退还给农民集体，退出动力严重不足。这种现象与乡村振兴战略下激活农村宅基地使用权的政策也是格格不入的。农民宅基地退出动力不足原因，一方面在于宅基地补偿机制缺失，宅基地退出补偿不合理。在现行政策下，农民宅基地不能对外转让，只能在农民集体内部转让，而大多农村经济较为落后，宅基地内部转让价格往往低廉。我国大多农村集体经济非常薄弱，大多农民退出宅基地退出无法获得充分合理的宅基地退出补偿的情况下，宁愿闲置不用而不愿无偿或低价将宅基地退回给集体。另一方面也在于农民安土重迁观念严重。农民迫于生计在城市发展，有些发展很好地在农村买房置业，全家融入城镇生活。基于农村生活的乡土情结，已经在城镇购房生活的农民大多也不愿在补偿低廉的情况下退出宅基地。基于以上原因，农民宅基地退出意愿严重不足，导致不少农村地区宅基地大量闲置，导致农村土地资源大量闲置，阻碍了我国乡村振兴战略实现的进程。

（三）宅基地退出中农民土地权益受损

在农村宅基地退出中，农民的土地权益受损现象严重，一方面宅基地退出补偿费过少。譬如江西省铜鼓县《农村宅基地有偿使用、流转、退出和取得暂行办法》第十五条规定，“对自愿退出宅基地的，由村集体对其地上建筑物、构筑物进行适当补偿：“属住房的，根据建筑结构和新旧程度，按建筑面积10～150元每平方米的标准补偿；属厨房、柴火间等附属用房的，按占地面积10～30元每平方米的标准补偿；户外的厕所、闲置废弃的畜禽舍、倒塌的住房、影响村内道路及公共设施建设的院道等，原则上不予补偿。确需补偿的，按占地面积1～5元每平方米的标准补偿。”宅基地退出的补偿仅对宅基地上的建筑物、构筑物按宅基地面积进行补偿，对宅基地使用权退出就没有任何补偿。宅基地使用权是农民依法从农村集体分得建造住房保障其基本居住的土地，具有居住权和财产权双重属性。对于宅基地使用权的退出竟然没有任何补偿，经济以地上建筑物的微薄补偿直接代替了宅基地使用权退出的补偿。大多地方政府主导的宅基地退出不仅对退出宅基地没有补偿，更谈不上宅基地退出中对宅基地发展权利益的补偿了。宅基地作为推动城镇化以及乡村振兴的重要土地要素，其中大量宅基地有较为广阔的发展空间。宅基地使用权退出中农民土地权益严重受损，导致农民固守宅基地而不愿退出，甚至“谈退色变”。农民宅基地退出产生抗拒心理，不利于乡村振兴进程中宅基地土地资源的优化配置，从而助力乡村振興的早日实现。

三、乡村振兴战略下宅基地退出的法律机制

（一）明确宅基地民事法律关系，建构宅基地退出法律制度

在乡村振兴和新型城镇化战略的双重推动下，引导农民退出闲置的宅基地已经日益成为迫切的现实问题。为了解决宅基地退出中损害农民合法权益的乱象，有效规范宅基地法律关系，构建科学公平合理的宅基地退出法律制度势在必行。2018 年国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018～2022 年）》明确指出，要建立“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度”。

为此，科学建构宅基地法律制度，一方面，明确宅基地退出民事法律性质。目前，我国宅基地法律关系规定较为模糊，实际上宅基地使用权属于物权范畴，宅基地使用权退出本质上属于物权变动。宅基地法律关系是宅基地所属的农民集体和农民个体之间民事法律关系。在立法上应明确农民集体之间的民事权利主体地位，按照私法属性规范农民集体和农民个体之间关于宅基地的法律关系。另一方面，建构以权利保障为核心的宅基地退出法律制度。乡村振兴战略的实施，关键在于推动我国农村、农业和农民发展，核心在于保障农民合法权益。宅基地权益保障是农民土地权益保障的重要内容，必须建构以保障农民土地权利为核心的宅基地退出法律制度。从民法角度明确合理界定宅基地退出中农民集体和农民个体权利和义务、退出程序、收益分配、法律责任等，为农村宅基地退出提供法律规范依据，将宅基地退出纳入法治轨道。

（二）建构公平的补偿机制，实施多元补偿方式

目前，大多数农民不愿退出闲置的宅基地，关键在于农民宅基地退出的补偿机制不合理，大多地方宅基地退出补偿远远低于宅基地价值，“获得公平补偿，是农民自愿退出宅基地的决定性因素，也是相关制度设计的最大难点”。在乡村振兴进程中，必须建构公平合理的宅基地有偿退出机制，才能有效引导农民退出闲置的宅基地。一是建立农村宅基地地房评估机制。国家应科学合理制定宅基地地房评估标准体系，农村宅基地价值评估应由第三方实施评估，评估时充分考虑影响宅基地价值的各方面因素，既要考虑宅基地的当前价值，也要考虑宅基地的发展权实现价值。二是建立宅基地补偿农民参与机制。为了公平合理补偿宅基地退出，应保障农民宅基地退出的利益表达权和参与权，充分发扬协商民主，必要时组织听证会。政府应通过听证会充分重视农民的利益诉求，就宅基地是否退出、退出的价格在法定的程序范围内进行公平、公开和公正的裁定。三是成立农村宅基地退出交易中心并规范运营。农村宅基地交易退出中心对于合理配置农村宅基地资源，公平优化农村退出宅基地价格具有重要价值。该中心可分为县乡村三个层次，乡村两级宅基地退出交易中心主要负责农村宅基地退出信息搜集、发布，提供给县级宅基地退出交易中心向社会发布宅基地使用权退出信息进行宅基地使用交易。在政府规划范围内，宅基地退出交易中心提供评估价格提供供方和需方作参考，让农民集体代表和农民个体一方和社会用地方自由协商，从而实现退出的宅基地使用权的公平交易。

不仅如此，宅基地退出补偿应该因地制宜，采用多元宅基地退出方式。由于中国地域广大，农村闲置的宅基地众多，而农村集体经济特别是中西部农村集体经济普遍式微。单纯靠农村集体经济积累是无法合理补偿农村宅基地退出的，大多地方农村集体根本无力补偿农民退出的宅基地。因此，在退出方式上，立法应因地制宜采取宅基地使用权退出诸如直接退出集体、政府收储模式、作价入股等多元退出模式，从而在乡村振兴进程有力地促进“三农”发展。

（三）引入社会资本，助力宅基地退出后农村产业兴旺

乡村振兴是一个系统工程，具有一系列指标，其中“产业兴旺”是乡村振兴的核心指标，为乡村振兴战略提供物质支撑。而产业兴旺必须要发展一定的实体产业，实体产业必须以房地作为依托。生存权是最基本的人权，我国人多地少，为了确保我国全体人民基本的衣食保障，国家规定的18亿亩耕地的红线任何时候都不能践踏。因此，充分利用现有闲置的宅基地土地资源是振兴乡村产业的重要选择，“吸引当地城市资本与人口等要素以入乡创业等方式回归乡村，从而促进城乡间要素流动”。由于我国现行农村土地制度限制，农户无权对本集体经济组织之外的社会主体自由转让。现实选择是，农民退出闲置宅基地，由农村集体以出租等方式对社会主体进行宅基地使用权的转让。问题是，由于农村集体经济薄弱，无力对农民的宅基地使用权退出进行合理补偿。如果仅靠政府补贴，中国地域广大，政府的公共财政也是无力承担的。因此，引入社会主体，充分利用社会资本发展乡村产业也是推进乡村振兴的重要路径。农村集体和农户签订宅基地退出合同；农民集体和社会主体签订宅基地租赁合同。通过这两个合同农民，农民集体将闲置的宅基地租赁给社会主体，获得租金；然后将租金补偿给宅基地退出的农户。如此双赢之举，将有效推进我国乡村振兴战略的实施，一方面，充分利用了农村闲置的宅基地，实现了农村土地资源的优化配置；另一方面，农村集体利用社会资本发展乡村产业，推动了乡村产业的兴旺。

（四）完善农民社会保障，保障宅基地退出后农民居住权

长期以来，我国城乡 “一国两策” 是制约我国农村社会发展的重大瓶颈。激励农村闲置的宅基地退出，必须逐步打破城乡二元机制，统筹城乡发展，统筹城乡社会保障。“宅基地退出后的社会保障是决定宅基地顺利退出的关键要素”。为了有效盘活农村闲置宅基地，促进农民退出闲置宅基地，如下几方面必须重点推进。

第一，完善农民社会保障，完善农村各种社保机制。农村社会保障主要包括农村养老保险、合作医疗、最低生活保障、社会福利等。在不断提高农村社会保障水平的基础上，将进城购房就业的农民的社會保障纳入城镇社会保障体系和机制之中，并实现农村社会和城镇社会的有机对接。

第二，重点加强农民的居住保障，保障退出宅基地的农民的居住权。农民退出宅基地最大的担心是，害怕创业失败或失业，回到农村没有居住之所。为此，为了盘活农村闲置的宅基地，政府应加强农民居住保障，保障农村退出后仍然居有其所，没有后顾之忧。如下政策措施可供选择。一是政府在城镇建设公租房，优先向退出宅基地的农户提供。二是政府在每个乡镇设置居民集中安置点，按成本价向宅基地退出的农户出售。三是对退出宅基地的农民发放城镇购买商品房购房补贴。

第三，实施城乡教育平等，保障宅基地退出后农民子女入学平等权。目前，大多城镇教育主管部门针对进程农民的子女入学设置了种种障碍，不少进城农民感到子女就学难，这也是农民不敢随意退出农民宅基地的重要原因之一。为此，必须统筹城乡学生平等入学权，保障宅基地退出的农民子女在城镇入学享有平等的就读入学平等权。

参考文献：

[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第23卷）[M].北京：人民出版社，1956：57.

[2]邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993：157.

[3]王贺强.农村宅基地有偿退出的困境与破局[J].农村经济，2020（04）：10.

[4]张力，杨绎.人口城镇化背景下农民自愿退出农村地权的法律规制[J].江西财经大学学报，2018（03）：113-123.

[5]刘玲，等.乡村振兴视域下的农村宅基地退出机制构建[J].农业经济，2921（01）：111.

[6]黄慧芝.乡村振兴视角下农村宅基地制度改革路径研究[J].广西城镇建设，2021（04）：99.

＊基金项目：2020年湖南省大学生创新创业计划训练项目“乡村振兴战略进程中的农村宅基地退出法律机制研究”（湘教通[2020]191号，编号3283）；湖南省教育厅科研重点项目“乡村振兴战略下宅基地使用权退出的法治理论与实证研究”（21A0415）；湖南文理学院2020年大学生创新性实验计划项目“论新型城镇化视野下农村宅基地退出的现实困境及其法律对策”（YB2021）。

（作者单位：湖南文理学院文史与法学学院）