中西语境中教育治理的理论、政策与实践差异

苏君阳，陈亚涵，孙芳

（1.北京师范大学教育管理学院，北京 100875；2.哈尔滨师范大学教育科学学院，黑龙江哈尔滨 150025）

进入21世纪后，随着信息技术快速深入发展以及第四次工业革命的到来，工业社会中确立起来的管理型社会秩序建构方式逐渐转向治理型社会秩序建构方式，并形成了全球性的治理改革运动。在这场全球性治理改革浪潮中，随着大国战略竞争加剧，国家的重要性得以进一步凸显，很多国家的治理改革逐渐呈现出全球化与本土化共存的趋势。一方面积极应对全球化运动浪潮，以维护国家在全球秩序建构中的站位，另一方面在持续应对国家内部的政治、经济、文化等领域所带来的冲击与影响，进而推进本土社会秩序的建构，谋求国家自我体系的安全。随着各国政治、经济与社会等领域迎来新一轮变革的浪潮，教育作为现代社会中的主要公共领域之一，也步入积极推进治理变革的新时代。中国共产党第十八次全国代表大会以后积极推进教育治理变革，并在理论、政策与实践等方面形成了与西方不同的话语体系。

一、中西语境中教育治理：话语意指的差异

语境在广义上是指语言的社会环境。中西方语境之间存在着很大差异，因此，在不同语境中形成的话语体系必然会存在差异。教育治理作为教育秩序建构的一种活动，其话语体系主要由理论话语、政策话语与实践话语三个方面组成。中西方教育治理在理论、政策与实践等方面均存在差异。

（一）中西语境中教育治理的理论话语意指差异

1.概念内涵不同

在西方，“治理” （governance）一词源于希腊语中的动词“kubernan”，原意为 “控制、引导和操纵”。[1]在古代西方，“治理”概念具有统治的含义，后来逐渐被赋予协调、认同的意义。[2]福柯（Мichel Foucault）针对传统“统治”（government）概念，提出了强调“方式艺术”的“治理术”（governmentalitу）概念。辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉（Cуnthia Hewitt de Аlcantara）在1995年对“治理”概念的运用与滥用进行了辨析 ，在总结前人的基础上进行了自己的阐发，将治理定义为：在众多不同利益共同发挥作用的领域，建立一致或取得认同更便于实施某项计划，[3]用以意指不同主体通过一系列制度安排在公共事务中合作互动的过程。在西方语境中，教育治理包括“学校组织整体性变革”和“学校水平网络关系中不同行动群体的集体行动”[4]两方面含义，具有自治、竞争、参与、评价和问责等具体表现。[5]

在中国，“治理”一词并非舶来品，早在战国时期《孟子》一书中就出现过。①《孟子· 滕文公上》卷五有述 “君施教以治理之”，学界认为这是“治理”一词首次完整出现在中国古籍中。在中国古代社会中，“治理”一词被视为处理具体问题的良好方式及其结果状态。②参考《汉书》（卷四）《文帝纪第四》中“师古曰‘治安,言治理且安宁也。治音丈吏反。’”这是针对公职人员建设方面使用治理时的含义，将“治理”视为修齐治平，即秩序、稳定状态。近代以前，“治理”一词在中国的使用并不常见。进入20 世纪80 年代后，由于受全球治理运动影响，“治理”这一概念在中国的使用开始多了起来，同时也被赋予一些新的内涵。1995年，全球治理委员会（Тhe Commission on Global Governance）将治理界定为，通过权力关系的建构来引导、控制和规范公民在不同社会关系中实现公共利益最大化的一种秩序建构活动。[6]中国“治理”一词所使用的概念内涵主要是在这一界定的影响下建构与形成的。与治理概念相比，教育治理概念的内涵更为丰富。中国的教育治理除了具有民主、效率、法治、协调[7]等意指以外，还具有公平性[8]、开放性[9]、生态性[10]与多元性[11]等意涵。

2.主导性理论框架不同

教育治理是现代社会公共事务治理的重要组成部分，其主导理论与公共事务治理之间存在着诸多一致性。

西方的教育治理话语体系主要在应对“政府失灵”的过程中形成，其采用的是新公共管理理论这一主导性理论框架。在新公共管理中，市场逻辑超越了经济范畴而被应用于包括教育在内的国家与社会领域中的方方面面。“市场化竞争”引入教育领域后，教育治理也在一定程度上开始模仿私营部门的运行机制，通过明确的绩效测量标准来追求资源利用的效率和节约性。[12]但由于市场对教育治理问题无力作出长期的决断，[13]这一要素也很快失灵了。新公共管理理论重心开始更多地转移到 “平等协作”的假设上，由此，具有治理意涵的利益相关者、价值共识和多元参与等理念应运而生。

在中国历史上，教育治理方式一直存在着单中心以及集中性、统一性的传统。进入中国特色社会主义新时代以后，为实现高质量发展顺应社会主要矛盾变化的需求，中国将科层制理论中国化[14]并作为教育治理主导性理论框架。中国式科层制理论与传统官僚制理论以及新公共管理理论之间皆有着一定程度的关联，但又与二者之间皆存在着很大区分。“中国式科层制”理论从民主集中制原则出发，呈现为常态化教育治理和运动式教育治理的周期运作两种模式,[15]既尊重公共行政体制中层级节制的特征，也注重在实践中建立“表层与潜层结构相结合、人格化与非人格化并存”的灵活机制，通过减少运行过程中的行政命令，充分发挥激励、协作、认同在治理中的作用，从而达到实现组织使命与愿景的目的。

3.学术研究范式不同

教育治理在中西语境中的学术研究主导性范式也存在着不同。西方教育治理学术研究以实证主义范式为主，中国则是以哲学思辨研究范式为主。

实证主义研究范式是在实证主义哲学思潮影响下形成的。实证主义范式主张把自然科学研究范式与方法引入并应用于社会科学，以保障研究的科学性与规范性。实证主义研究范式对于纯粹的客观对象而言，具有较强的实用性和预测性。[16]从西方国家的智库组织在为各级政府立法以及学区、学校决策提供科学的依据中，也充分地证明了这一点。[17]该范式从本质上反映了西方教育治理从“制造者”（教育体制）和“提供者”（学校）向“消费者”转向的取向与特征。然而，实证研究范式存在着不同数据收集与分析方法造成的结果差异，这一环节受利益相关者左右，导致研究方法与结果虽符合研究的规范性，却难以根据价值中立原则对实证研究结果进行评判，由此产生了对实证主义研究范式的曲解与质疑。

中国教育治理学术话语更注重的是对问题和现象的解释，主要通过对理论、制度与实践的反思来揭示现象背后的本质与规律。很多研究皆具有程度不同的思辨性与规范性，由此决定了研究范式总体上是属于哲学思辨性的，而非实证主义的。导致这种情况出现的原因主要和中国教育治理改革所处的发展阶段有关。中国教育治理改革尚处在以理念、思想与理论建构为主的阶段，而实证研究范式在这些问题的研究上存在着较大的局限。未来随着中国教育治理改革的深入推进以及教育治理实践的不断拓展，实证研究范式也必将会在教育治理学术研究中得到广泛的应用。

（二）中西语境中教育治理的政策话语意指差异

1.政策关注重点不同

中西方教育事业发展所面临的情势与阶段不同，这决定了二者教育治理政策所欲实现的目标及其关注的重点也会有所不同。

西方教育治理政策主要关注的是“经费投入”和“学校改进”两个方面，主张花更少的钱办更高质量的教育。其中，宏观政策主要是将群体对公共资源和价值观的冲突设定一个立场或姿态并指向一个特定目标，将其转化为关乎分配的授权行动。[18]在实际运行中，市场在宏观政策中为鼓励或抑制群体间冲突提供了重要作用，西方语境中通常利用“竞争”手段来提高效率，以“项目锦标赛”[19]的方式分配教育经费，意图提高经费利用率，避免浪费。中观政策目标关注的是吸收更多的利益相关者进入治理结构，使他们成为教育变革的“催化剂”和“监督员”，用以调和不同利益集团相互竞争的需求和期望。[20]微观政策目标关注的是模仿私营部门治理，赋予学校更多自主权，并通过国家课程、学校标准和教育督导等手段实现教育治理的有序化。

中国教育治理政策主要关注的是如何合理定位政府职能，并通过积极推进“放管服”结合与“管办评”的分离，扩大学校办学自主权，调动社会力量参与治理的积极性，建立与完善现代化的教育治理结构，促进教育事业的高质量发展。在教育治理政策框架体系中，“放”重新界定了政府、市场、社会边界和相互关系，实现了教育的“管办评”分离；“管”要求政府在尊重教育发展一般规律基础上，利用技术新体制加强监管；“服”紧承“管”，即政府减少对教育的行政审批等干预行为，提升服务供给的质量。[21]中国教育政策制定的主要目的是强化教育治理的规范性、公开性和透明性。

2.政策主体作用不同

治理理论对公共管理的关注焦点——组织和行为主体进行了重新定义。[22]被重新定义后的教育治理主体，在中西方不同的政策规定中所履行的职责也是不同的。

在美国，政府通过项目制拨款使其成为教育治理的核心政策主体，支持代表市场话语权的学校董（理）事会，削减学区（地方教育行政当局）作为政策主体的作用。随着政策关注点从个别薄弱学校转向薄弱学校集中的学区，使得学区职能有所恢复，但学区也因此成为州政府问责的主体。[23]在澳大利亚，非政府组织成为教育政策制定的核心力量。澳大利亚现行的《家校合作框架》（2008年）由澳大利亚家长委员会(Аustralian Рarents Council)、澳大利亚州立学校组织理事会（Тhe Аustralian Council of State School Оrganisations）和澳大利亚政府共同制定并于2017年再次修订。其中，非政府组织作为关键的政策主体，为教育政策的制定与优化提供了多方的话语表达与充分的辅助材料，为政策出台提供了循证支持。[24]

中国教育治理政策秉持的是“协商”逻辑，以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与为基本理念，各治理主体间存在着明确的责任分工，发挥着不同的作用与影响。教育的大政方针和宏观规划由党中央和中央政府作出，各级地方政府根据“以县为主”的基础教育管理体制逐级落实上级部门的任务，并在各级政府中通过教育督导机构的建立有效地承担与践履“督政”和“督学”的双重职能。教育行政部门在教育系统中是枢纽性主体，通过自身职能向上和向下延伸推动跨部门的“协同合作”。社会和公众则作为外部治理主体在教育评估监测中发挥作用，由此突破了治理权力矩阵内外部主体隔绝的壁垒。

3.政策措施手段不同

由于政策目标的侧重点、主体作用不同，因此，中西方教育治理所采取的政策措施手段也各有不同。不论是中国，还是西方在教育治理政策实施过程中皆带有明显的路径依赖性。

新公共管理理论以现代经济学为其主要方法论基础，西方教育治理政策措施也打上了明显的现代经济学工具的痕迹。20 世纪90 年代，公众对公共部门所提供产品和服务的要求得到提升，教育治理也从过去注重投入和过程管理转向注重产出和效率。[25]教育治理所采取的相应政策措施包括：向家长发放“教育券”（Voucher）或确立家长的督学地位；①指政府对私立学校的学生补助和教育券制度，如美国威斯康星州于1990年颁布的“密尔沃基家长选择计划”，目的在于给居住在密尔沃基城市的低收入家庭学生提供财政资助，提高教育效率，解决社会公平。设立教育“特区”，将办学权授予非政府组织或个人，通过与学区（地方教育行政当局）签订“合同”或招标的方式建立新学校。②指基础教育领域服务合约供给模式，如美国大力推进的契约学校与特许学校、英国基础教育领域的私人融资倡议（Private Finance Initiative）管理模式和澳大利亚的新学校项目等。

中国实行的是“地方负责、分级管理、以县为主”的分层治理模式。在教育治理政策实施过程中，采取的是顶层设计和底层执行联动治理方式。其中，顶层设计的主体主要是政府，尤其是上一级政府。顶层设计采取的措施与手段是规划、愿景、战略以及重点工程等，通过目标管理与绩效考核的实施使得顶层设计得到有效落实。底层执行的主体主要是学校与下一级教育行政部门，底层执行的措施与手段包括计划、项目工程与行动方案等。这种顶层设计与底层执行联动治理模式既保证了上级部门作为委托方始终掌握着目标设定权和检查验收权，又确保了下级部门依法享有自主权和激励权，从而形成具有一定弹性和创新性的制度空间。

（三）中西语境中教育治理的实践话语意指差异

1.治理结构不同

形成一种什么样的教育治理权力结构会受到政治经济体制的制约。西方语境下所形成的分权政治经济体制使权力结构扁平化，而在中国语境下注重赋权的政治经济体制使权力结构矩阵化。

在西方实施的学区（地方教育行政当局）领导下的学校董（理）事会制中，其治理权力的配置是分权性的。在教育治理中，受企业和社会治理变革的影响，出现了一种新的趋势——包括国家在内的越来越多的主体要求在教育中行使自身权力。这为西方国家介入教育治理提供了契机，国家通过拨款、制定标准和指南以及设立特殊类型学校的方式回收了学区的教育管理权，然后将自身的问责权下放。同时，将家长和社会组织等更多的主体纳入问责范围，缩短了治理权力的距离。

中国的政治经济体制具有很强的兼容性，受此影响，在中国形成了具有很强适应性的复合嵌套性教育治理权力结构。从纵向来分析，中国的教育治理权力结构是分层集中性的；从横向来分析，中国教育治理权力结构是网络矩阵型的。纵向的教育治理权力结构分为“国家—省—市—县”四级，不同层级的教育行政机构依法行使自身职权。横向的教育治理权力结构以业务职能为中心，建立起学校、社会共同参与的网络治理体系。在国家治理现代化总体布局下，中国教育权力结构逐渐呈现新的趋势——上级教育行政部门将一些审批权赋予下级部门；下级部门再依据“权力清单”构建政府、市场、学校与社会之间的新型关系；学校将承接的治理权进一步分配给专业组织，如教学组织、德育组织，以及校内外相关利益主体，如师生和家长等。

2.治理模式不同

在西方的政治与管理历史上具有分权性传统，受此影响其教育治理实践选择了“分散化治理”模式。在教育实践中构建了以学校自主权与家长和学生选择权为主的多中心全新治理体系。学校为适应现代教育多样性和有效性的偏好，日常运行遵循民主参与原则，根据具体问题设计具有操作弹性的“校本”治理方案，在提升组织效率的基础上实现教育质量的提高。[26]针对外部社会环境，将家长作为落脚点，通过签订家校协议(Home School Аgreement)、提供为人父母的培训与服务等方式让其获得参与孩子学习与发展方面的信息与支持，了解学校的规章制度以及明确自身责任。

中国的政治与管理在历史上具有集权的传统，教育治理实践被视为国家和社会公共治理重要组成部分，因而选择了“整体性治理”模式。具体方法表现为：基于资源的有限性，由中央政府主导复杂问题的解决，同时，地方和职能部门通过“专项治理”予以配套。教育专项治理有“强治理”和“弱治理”之分。“强治理”针对特定时期的“中心工作”，通常以立法或政策制定、实施及效果评价为治理的主要手段；“弱治理”则针对其他没有列入“中心工作”的事务，“弱治理”并不意味着治理不善或失败，而是指治理实践要充分运用“软权力”，与法律法规的“硬权力”协同。

3.治理机制不同

为了实现可以接纳更多利益相关权力主体的目的，西方教育治理采用了“项目+问责”的机制。“顾客满意度”作为一个纽带联结起两个子机制，国家据此设立教育经费投入专项，通过竞争获得；而地方政府据此回收学区的管理权，直接问责“校长”。在这样的机制下，国家和地方政府加强了对学校的直接控制权，但也在底层造成了校长和督学的“冲突”。校长认为督学开展循证评估的过程过于依赖对文件的检查，没能提供有效的指导，[27]如对学校的年度目标缺少定期的观察和反馈，等等。[28]

中国式科层制触及了行政体制的工具方面，但没有改变权力的运行布局。[29]中国教育治理采用 “法人制”，通过资产所有权与经营管理权相分离[30]为教育领域“放管服”政策实施提供可能性。该机制中，政府作为举办者委托校长依法依章程开展自主管理。教育行政部门在权力矩阵中承担特殊角色，它对于政府而言是代理人，对于学校而言却是委托人，这就造成了行政干预过多和公共服务“真空”并存的现象。在权力空间挤压下，校长自主治理权有限，其他主体参与性不高。

中西方语境造就了教育治理不同的“语义场”，概念内涵和理论话语意指从最初的语言符号衍化为专门构造的表征载体，差异在其拓展和泛化过程中产生，并受到制度、文化和情境等因素的影响。

二、中西语境教育治理差异形成的主要影响因素

（一）制度因素

治理在广义上是体制得以运行的制度安排。[31]教育治理与国家政治、经济和思想文化等制度之间是交互影响的，其理论、政策与实践的建构与样态必然会受到各国政治、经济与文化等制度方面的影响。

西方资本主义民主政治以代议制作为民主的主要形式，实行分权制衡，教育治理呈现多中心的分散化治理模式。西方的私有制虽以市场为体制基础，但为了保障教育的公共性，在新公共管理等理论的影响下尝试削弱教育的市场性，[32]并通过立法的形式将维护教育的公共利益作为政府活动的出发点和落脚点。[33]自由主义在西方资本主义国家占据着主导地位，虽然不断变换侧重点，却始终信奉人的理性、权力间相互制衡，坚持多元，追求公平等核心理念，在教育治理中体现为权力的扁平化与主体间的相互制衡、基于循证的问责评估等。

中国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，社会主义制度是中国的根本制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，在推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展过程中形成了综合与专项治理相结合的整体式治理模式。中国经济制度以公有制为主体，以国有经济为主导力量，注重发挥政府的宏观调控作用。随着供给侧结构性改革的深化，在教育领域中积极推进“管办评”分离与“放管服”改革，在向下赋权的同时丰富教育服务形态，在重视教育公共性的同时吸纳多主体参与教育治理活动。中国注重社会关系对教育产生的影响，在中国特色社会主义理论体系指导下，形成了与西方不同的以公共价值为导向的中国教育治理模式。[34]

（二）文化因素

文化是维持身份认同的连续性过程。[35]从历史主义视角出发，那些根源于政治文化民族性所形成的差异，使得轴心时代的东西文明诞生了不同的文明因子，[36]并为此后东西方不同治理理念的形成铺下了基石。从实然状态角度来看，民族国家教育制度和思想的本质就是由文化因素决定的。[37]

西方文化是主智的，其在认知与思维方式上注重理性、论证与推理，由此在西方治理文化中衍生出很强的法治主义逻辑与传统，并奠定了西方宪政制度实施的文化基础。[38]西方语境中有比较强大的宗教力量以及庞大的市民社会体系，宗教与社会力量经常参与国家与社会治理活动，形成了以宗教限制王权、以市民社会制约国家、分权与制衡并重的多元治理格局。自西方国家进入资本主义社会后，在生产资料私有以及多元主义的文化理念影响下，西方的教育治理体系形成了多中心、多主体参与以及分散化的特征。

中国古代社会是权力本位的，政治文化和社会政治形态具有鲜明的专制与层级特征。[39]同时，中国历史上存在着主德的文化潮流，关注德性与体悟，善用比喻而非逻辑的论证方式。[40]新中国成立后，中国实行社会主义制度，强调国家、社会与集体利益，以人民共同利益至上，具有较强的整体主义特征。改革开放后，虽受市场经济的影响出现了一定程度的社会分化，但国家与社会治理仍以整体性主义为思想基础，在社会文化秩序中强调将人民作为中心，实质民主成为中国各领域治理问题的一贯原则。中国国家体制的统一性以及社会上主德的文化传统使教育治理模式呈现出集中领导、多主体参与以及整体主义的特征。

（三）情境因素

对于历史情境的比较可回溯到中西方建立现代教育治理体系时期。

西方国家的现代教育治理体系起源于18—19世纪的工业革命时期，[41]此时西方国家面临从传统农业社会向现代工业化社会转型的历史任务。社会发展的转型需要通过普及初等教育与职业教育来培养具有基础技能与专门技术知识的大量工人群体，教育治理的主要任务是保证初等教育的普及以及拥有专门技术的劳动者。20世纪70年代后，西方发达国家逐渐由工业社会进入后工业社会，多元主义、后现代主义思想对教育治理理论、政策与实践产生了重要影响，在这些国家诞生与出现了多种治理模式，如多主体合作治理、多中心治理、分散化治理等。社会的重新分层重塑了这一时期西方国家教育治理的优先任务——完善立法与学校质量改进。

中国工业化的进程起步较晚，新中国初期工业社会体系尚不完善，无论工业生产能力还是人口文化素质都与西方发达国家存在较大差距，教育治理的主要任务是扫除文盲、半文盲以及人人享有并接受初等教育的权利。改革开放以来，中国工业化飞速发展，现已建成世界上最完善的工业体系，并与西方国家一道进入信息社会。党的十九大以来，中国正在积极推进社会主义现代化强国建设，推进教育治理体系与治理能力现代化，建构具有中国气派的教育治理理论与实践。在教育治理模式中，中国充分发挥党对教育工作领导的优势，同时激发社会力量参与教育治理的积极性。

就中西方教育治理的现实情境而言，西方国家执政党不断更替，难以形成领导核心与共同的行动文化。[42]政府领导的不稳定性令西方国家逐渐转向了多主体合作的治理方式，[43]并通过法案来明确各治理主体的职责，尝试建立起相对稳定的治理格局。[44]鉴于缺乏整体性的治理结构，西方国家的教育治理主要关注底层执行效果的改进，如英国设立学校改善伙伴计划提升弱势学校质量、[45]引入学生进步测量值作为增值性教育评价方式，[46]美国通过《每一个学生都成功法》加强问责制等。在现实情境中，西方国家在教育治理中的优先任务是通过完善立法来逐步稳定治理格局，并持续推动学校质量改进。

相比较而言，中国形成了由中国共产党全面领导的稳定治理结构，党和政府在教育治理中分工明确。其中，“在议事和决策规则上，涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署以及关系国计民生的重要问题应由各级党组织集体讨论决定，经常性工作则由政府及其部门按照职责、权限进行决策和管理，支持政府依法行政”[47]。而对于治理效果可在短期显现的针对性问题，如控制班额、规范校外培训机构、防范中小学生欺凌等，则由政府领域采取多重嵌套性的整体主义治理模式，政府通过横向协调各部门组建专项治理小组，纵向贯穿中央与地方政府，使各级政府在教育治理的方向、节奏和次序上保持一致性。可以说，专项治理与长效机制共同构成了教育治理的情境。总体上说，中国所实行的是多重嵌套性的整体主义治理模式，即在政党中采取集中统一的治理模式，在政府中采取嵌套性的多重治理模式，在经济、文化与教育等领域中皆如此。

三、中西语境中教育治理话语张力的外显及局限

教育治理话语建构的目的，不仅在于解释教育世界，而且也在于改造教育世界，进而通过教育世界的改造达到服务于一个国家、民族、社会的建设与发展的目的。不论中国还是西方国家教育治理话语皆具有程度不同的解释与改造教育世界的能动性，但同时各自又都存在着一定的局限。

（一）中西语境中教育治理学术话语的张力及局限

治理理论强调用“多元参与”来超越“行政－管理”两分的局限，但教育治理在复杂的教育领域的运用同样也存在着诸多的局限。此外，教育治理自身话语的建构也存在着一定的问题，由于缺少明确、通用的理念框架，当前还只是海德格尔（Мartin Heidegger）所称的“上手状态”的工具。

西方教育治理学术研究始终关注“二元对立结构中的制衡与分治”[48]，在主体权力的“大小”“强弱”等方面具有很强的解释力。在实证研究范式下，西方语境中的教育治理关注多元主体分权程度的探讨。多重二元关系论证话语的建构和协调，如“国家—社会”“政府—市场”“集中—民主”等，不仅破解了原有学术研究中非此即彼的线性思维和此消彼长的对立思维，而且使概念和理论更具包容性，甚至可以解释更加微观的现象和问题。但新的“定势”随之而来，过于碎片化的话语收窄了学术话语的想象空间，在面对现实问题时整体解释力不足。

中国学术话语的建构要考虑教育治理对象的“事业单位”属性。一方面，它运用“整体性”视角来审视理论、政策和实践，有利于形成对教育领域党政机构关系和功能的理性认识，并将教育治理与国家和社会治理话语统一起来。另一方面，它注重方向性的领导与纠偏，通过开展对执政党主导下“行动性治理”研究来对现有制度内在缺陷进行“纠偏”[49]，从而赋予现行治理体制以合法性与合理性。中国的学术话语虽然富有特色，但也导致了研究重心从对象到过程的偏移。由于忽视了本体和价值在语境中的创生性，现有话语体系中甚至出现了“教育治理”与“教育管理”一定程度的对立关系。

（二）中西语境中教育治理政策话语的张力及局限

中西方政策话语都受到言内语境和言外语境的双重制约，前者是话语结构中成分的组合与聚合；后者则是情景，包括言语和非言语的效果。[50]教育治理政策话语的张力主要反映在政府、社会与学校的责、权、利关系之中。

针对分散化的语境，西方的政策话语致力于以确定的准则来防止教育治理效果的碎片化。以英国为例，话语张力在政策演进中得以清晰呈现：第一阶段，通过政府+市场的“双控”式话语激发学校的办学活力；第二阶段，通过政府+社会的“双扶”式话语来激发“学校群”的联动；第三阶段，通过政府+社会+学校的“三元互助”话语来提升学校的发展力。[51]政策话语的张力带来教育治理的转型，但由于主体和责、权、利体系的日趋分散，政策内部和政策之间冲突不断，导致政策的调节范畴和力度都十分有限，且政党交替令政策不可持续，加剧了对政策话语张力作用发挥的限制性。

中国教育治理政策的调节范畴极为广泛。在“指导意见”“实施方案”“决定”“规划纲要”等一系列政策中，话语议题既包含教育目的、教育方针、基本原则等总体目标，也包含“政府简政放权”“扩大学校办学自主权”“促进教育多元化发展”“减少学生过重作业负担和校外培训负担”等具体议题，几乎是对治理问题的全覆盖。灵活的政策话语弥补了相关法律法规的滞后性，使教育治理效果易于测试和完善，最大程度确保转型过程的稳妥性。但教育治理政策也受到自身制定主体、调整范围、实施方式、稳定程度等方面的内在约束，具有结构性的话语供给不足问题，不利于依法治教的全面推进。

（三）中西语境中教育治理实践话语的张力及局限

中西方语境下，教育治理实践的具体话语指向不同，西方注重对教育治理缺陷进行有效的弥补，而中国注重使教育治理结果能够符合预期目标的要求。

西方教育治理话语指向学区董事会、学校管理委员会和学校自身的改进。这些机构成员不强制选举或任命，而是从有参与意愿的利益相关者中产生，并通过集体协商制度形成科学决策。实践中开发了新的公立学校办学体制[52]——以“总部＋分校”的模式同时运营多所学校，公司总部享有最高行政权；中间分设地区总管统筹地区范围内学校的管理；分校校长负责学校的具体运营，在综合运营效能、顾客满意度、学校设计、财务管理、学生成就五个方面[53]接受公共授权机构的问责。新样态丰富了治理的选择，但也面对着不成功会导致利益相关群体激烈抗议[54]的风险。校长为预防和抵御风险的冲击，常常需要协调很多主体间的矛盾，难以将精力集中在教学的质量治理方面。

中国在经历了长期实践探索以后，扎根于自身语境建构了“党组织领导的校长负责制”的分工领导体制。学校间通过“委托代理”，形成“总校+分校”的集团化治理模式——优质学校接受薄弱学校委托代为治理。该实践话语的优势在于，学校成为治理矩阵中“上传下达”的枢纽，校长作为法人代表，除依法行使自主管理权外，还成为联结秉持不同逻辑的主体进行交互的通道和桥梁。学校内外部治理通过教育督导体系“督政”和“督学”的双重职能统一起来，以保障治理实践的稳定、有序和高效。但学校在治理结构中也受到上级机构的多头领导，自主管理权的行使受到多方制约，[55]校长为了应对外部治理频繁的评估、检查，对师生员工会提出统一的外部规范性要求，这常常导致内部相关主体参与治理的积极性不高，以及家长等外部主体的话语权、选择权式微。显然，这些皆会不同程度地阻滞教育治理现代化的进程。

四、结语

治理改革已经成为教育领域中的一场全球性改革运动，尽管教育治理的本质特征相同，但由于各国的制度、文化差异以及实际发展需求不同，因此，各国在推进教育治理改革过程中的实践做法及其理论建构、政策安排就会有差异。西方国家教育治理最初信奉的主要是新自由主义与市场逻辑，其具有多中心、多主体参与、网络化等特征。但在西方国家教育治理理论、政策与实践中，逐渐出现比较明显的“国家转向”——国家（政府）作为“同辈中的长者”，其在教育治理中发挥着愈来愈为重要的作用。[56]与此同时，在教育治理的理论、政策与实践中，也将“集体主义”作为其主张与践行的一种重要逻辑。[57]

中国教育治理理论、政策与实践的建构，虽然需吸收、借鉴西方国家的经验，但不能脱离中国的实际，违背中国基本的政治制度、经济制度与文化制度要求。为了更好地适应实现中华民族伟大复兴的要求，就需要建构具有中国气派的教育治理理论、政策以及实践。中国气派的教育治理理论、政策与实践具有如下特征：党在教育工作中发挥全面领导的作用；整体主义是教育治理的基本逻辑；民主集中是教育治理的基本原则；实现高质量发展是教育治理的根本目的。

在当今世界范围内已形成了多种多样的治理模式，如分散化治理模式、多中心治理模式、多层级治理模式以及网络化治理模式，等等。每种模式都有其存在的价值，但同时也都存在一定的局限。整体主义与多层级教育治理模式应用在中国是适宜的，但应用到其他国家未必适宜。相反，新自由主义与多中心教育治理模在西方国家的应用是适宜的，但应用在中国未必适宜。此外，在同一国家不同的教育领域中，教育治理模式也可能会存在差异。多层级教育治理在教育行政领域中是适宜的，但应用在学校组织内部领域未必适宜。