我国农业生态补偿制度的实施困境及完善路径

章 蓝 澜

（浙江农林大学文法学院，杭州 311300）

1 问题的提出

2016 年国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出，实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。2021 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。生态补偿作为生态文明制度的重要构成部分之一，是推进生态文明建设、实现生态环境保护权责一致的必要手段。近年来，我国社会经济发展迅猛，与之相伴的是土地、森林、水等资源的破坏以及愈发严重的生态环境污染问题对农产品的质量安全产生影响。加之长期以来我国的农业政策的着力点在于粮食产量的增加、粮食安全的保障，对农业生态环境的保护较为薄弱，导致农业生态环境问题突出，农业的可持续发展深受影响。这种困境与法学学科的失语也有一定的关系，以政策为主要调整手段的农业生态补偿制度呈现出一定的混乱与不稳定性，农业生态补偿制度的目标未能充分地实现。如何实现农业的绿色转型发展、建设环境友好型农业，是探索具有中国特色的新型农业现代化道路无法绕开的主题。作为调整社会关系的法律，应当对该问题及时做出回应。本文在分析现有农业生态补偿制度实施所遇困境的基础上，剖析困境产生的成因并提出相应的解决措施，对农业生态补偿制度的完善提出建议，以期对我国农业产业绿色转型有所助益。

2 我国农业生态补偿制度的实施困境

2.1 农业生态系统服务提供者的受偿主体地位被忽视

生态补偿的基本原则为“谁保护、谁受偿”，即生态补偿的受偿主体应为生态系统服务提供者，补偿主体为生态环境增益的享有者。在现有的农业生态补偿制度设计中，政府既是“补偿者”又是“受益者”，而生态产品具有极强的公共性，生态环境增益的享有者往往是不特定的多数人，要实现受益者直接对生态系统服务提供者的精确补偿具有一定难度。在生态利益的享有者范围无法准确界定时，政府作为公共利益的代表成为替代补偿主体。[1]在农业生态补偿制度的实践中，生态补偿资金大多由政府宏观调配，政府在成为补偿主体的同时，替代农民成为农业生态补偿的受偿主体，致使农业生态系统服务提供者的受偿主体地位被忽视。为增加生态利益而在一定程度上出让自己生存发展权利的生态环境维护者，因受政府管制、合法利益被限制的那些“靠山吃山，靠海吃海”的资源实际利用者，热衷生态环境保护的实际行动者，这些农业生态系统服务提供者实际处于生态补偿制度利益分配链的末端，他们所获补偿极少，与他们为保护生态环境所做贡献不匹配，这不利于农业生态系统服务提供者们维持并提高保护生态环境的动力与积极性。解析“农业生态补偿”的语义构成，“农业”限定了制度调整的范围，“生态”着重于描述农业生态系统功能维护，而“补偿”则是着眼于对农业生态系统服务提供者利益的弥补与平衡，二者不可偏废。客观来看，生态补偿制度的终极目标是实现生态系统服务的增益，但是，生态补偿的主观目的是指向微观层次主体的，是对生态保护行为主体的利益弥补，宏观层次的主体政府是利益调节者或分配者而不是利益的享有者或负担者。[2]

2.2 农业生态系统服务提供者之间利益分配失衡

现有的农业生态补偿政策大多是按单位土地面积的补偿标准计算出生态补偿金的总额。这种计算方式使得拥有土地面积较多、土地禀赋较好的生态系统服务提供者可以获得更多的补偿金。[3]农业生态补偿制度的一项重要功能是提高农民收入，平衡生态系统服务提供者之间的利益分配关系，最终实现共同富裕。而生态脆弱和农村贫困互为因果、相互叠加，贫困地区往往同时是国家重点生态建设区，生态脆弱的问题非常突出，越贫困的农户资源占有量越少，在以资源占有量为支付基准的农业生态补偿政策中被限制在门槛之外，无法从中受益。[4]这导致原本就有限的生态补偿向资源占有量较多的主体倾斜，而该类主体对自然资源的依赖程度较低，生态服务提供者之间利益分配失衡。根据2016年第三次全国农业普查数据，我国小农户占到所有农业经营户比重的98.1%，规模农业经营户仅占1.9%。以国家财政转移支付为主导的农业生态补偿制度是经济利益在农业生态系统服务提供者之间的重新分配，要充分考虑到资源禀赋较差、对自然资源依赖程度较高的弱势群体的生计以及其应当享有的生存和发展的权利。

2.3 农业生态补偿考核评价制度亟待优化

近年来，我国对于生态补偿制度的研究已经逐渐从制度前端向制度后端过渡，生态补偿考核评价制度就是对生态补偿制度实施效果进行评价的重要制度。生态补偿是经济领域向生态领域的补偿，如何在有限的生态补偿金条件下更大程度地实现生态系统服务的增益、提高生态补偿资金的使用效率，是完善生态补偿机制所要解决的重要问题。[5]《农业资源及生态保护补助资金管理办法》第十八条中规定，将资金绩效评价结果作为农业资源及生态保护补助资金分配的重要依据。而《农业资源及生态保护补助资金分配测算方法及标准》规定：“除对农牧民直接补贴、采取项目法管理、实行定额补助等任务资金外，其他资金测算原则上应根据绩效评价结果等合理设置调节系数进行适当调节。”可以看出，现有的农业生态补偿制度主要是将政府作为考核评价的对象，也即通过绩效考核的方式来约束进行生态环境保护工作的地方政府，并没有体现对农民行为的监管，并且主要考虑的是政府资金的使用绩效，而非农业生态环境的保护成效。对于绩效评价结果的应用也只是采用“合理”“适当”等模糊的词语，没有具体体现生态补偿资金和生态保护成效之间变化程度的关系，并不具有规范上的指导性和实践上的可操作性。在评价方法上，我国现有的考核评价方法较为单薄，往往仅能选择空间或是时间的其中一个角度，缺乏全面性，亟需更加科学的考核评价方法。在考核指标的选取上，现有的生态补偿考核评价制度在指标的选取、指标的权重、基准值的确定等方面仍处于一个较为混乱的状态，使得已有的生态补偿考核评价制度无法发挥应有的作用。

3 我国农业生态补偿制度实施困境产生的原因分析

3.1 制度上：现行法律制度尚不能满足实践需求

我国农业生态补偿制度在实践方面虽取得了一定的成效，但总体上看，现行的法律制度供给尚不能满足农业生态补偿的实践需求。农业生态补偿的制度规范散见于各政策性文件中，缺乏在法律法规层面上的制度规范。国家层面专项立法缺失，行政法规与规章规定粗疏，地方规范性文件不统一，农业生态补偿制度规范呈现较为混乱的局面，对于农业生态补偿涉及的补偿主体与受偿主体之间的权利义务关系未能给出法律上的调整方案。而且，规范内容模糊、抽象，对实践的指导性不足。以政策为主要调控手段的农业生态补偿制度往往是为解决特定问题、满足特定需求而制定，具有一定的时效性，使得关于农业系统服务者的主体地位、相互间的利益分配格局及对主体行为的考核评价措施等问题应对乏力。并且，由于缺乏系统性立法，农业生态补偿领域“九龙治水”现象严重，涉及农业生态补偿的管理部门数量众多，例如生态环境部、农业农村部、水利部门等均具有一定的管理权限，易导致管理上的混乱与冲突，最终产生责任主体不明确、管理职责交叉、生态补偿资金重叠发放、资金使用效率不高等一系列连锁反应。[6]各有关主管部门往往会从本部门的利益出发来制定政策，难以形成治理合力，政策之间的冲突与脱节更是生态系统服务提供主体应有权益得不到保障、农业生态补偿制度实施困境产生的重要原因。

3.2 观念上：对农业生态系统服务的价值认识不充分

相较于发达国家较为成熟的生态补偿立法、实践经验而言，我国生态补偿实践仍处于起步阶段，农业生态补偿也是近年来才逐渐进入政策规划范围。我国在农业方面一直是以鼓励帮扶农业生产的“三农补贴”为主导，这种鼓励生产的补贴方式并未考虑到农民生产活动对于农业生态环境的影响，究其根本原因在于立法者对于农业生态系统服务的价值认识有所欠缺。由于未能认识到农民的耕作活动在提供物质供给的同时，也为水土保持、净化空气等生态环境效益的提升作出了贡献，农业生态补偿制度从制定到实施的过程基本不存在农民参与的空间，农民只是被动的制度实施的接受者。整体观之，我国的农业生态补偿关系调控方式一个突出的特点是，着重强调以行政机关、行政区域为基本的单位，未能深入至切实保护生态环境的微观产权主体，对于农民的关注仅停留在“能覆盖到”的层面上，机制建设仍显薄弱。这种仅由行政机关单一主导的“命令控制式”的补偿机制，不仅难以调动农民参与农业生态系统管护的热情，更重要的是会使农民丧失在发展绿色农业中的主体地位。农业生态补偿制度长期以规范行政权力为出发点进行制度建设，忽略了农民在其中的重要地位，遑论进一步地对农民的利益做出精细化的调整。农业生态补偿制度建构的出发点与落脚点偏离了应有的方向，这直接导致实施农业生态补偿制度障碍重重。

4 我国农业生态补偿制度的完善路径

4.1 正视农业生态系统服务提供者的主体地位

农业生态补偿制度的建构须遵循基本原则的指导。生态补偿制度的首要目标是补偿那些因保护生态环境而自身财产权或发展权受到限制的主体。因此，生态补偿的原则之一即为“保护者受偿”原则。由是观之，农民作为农业生态系统服务提供者的主体地位需要得到法律确认。农业生态系统服务提供者应有的权利能否在法律上实现的首要因素在于获得法律的确认和表达。政府成为主要受益人的局面亟需改变，因为在农业生态补偿关系中，政府不是个人利益或团体利益的“代表者”而是“代理人”，生态补偿的利益分配也不应当仅仅止步于政府间的利益交换。[7]无论是在纵向转移支付还是横向转移支付的具体实践中，政府的首要义务应当是通过公平合理的利益分配机制，将生态补偿资金按照“谁保护，谁受益”的生态补偿基本原则，分配给具体的生态系统服务提供者。因此，应当在农业生态补偿制度的立法文本中直接规定农业生态系统服务提供主体应当成为农业生态补偿的受偿主体，明确规定其具有法定的受偿权，在形式上肯定农民获取补偿资金的合法性与正当性，将农业生态补偿资金真正导向为生态环境增益作出贡献的主体，才能实现对他们的正向激励。在法律对农业生态补偿中的利益关系进行调控的过程中，基于产权的经济利益分配是落实农业生态保护利益补偿的关键环节。因此，加快自然资源确权工作的推进，明确农民对所享有的自然资源的权利及边界，是正视农业生态系统服务提供者主体地位必要的制度保障。要进一步在立法上细化农民获得农业生态补偿资金应当符合的条件，将农业生态补偿资金的获得与农业生态环境保护义务相挂钩，让提供了农业生态系统服务的人真正获得农业生态补偿资金。借助环境标准的制度设计，将农业生态补偿欲实现的环境质量要求通过环境标准的形式予以呈现，给农业生态系统服务者的具体行为提供明确的制度指引。与此同时，要完善农业生态补偿资金的发放流程，从实体和程序两个方面充分实现对行政机关资金发放的约束，避免行政机关因受偿主体的资格条件模糊而将农业生态补偿资金统筹用于项目建设或是用于农业生态环境污染治理的情况出现。

4.2 重构农业生态系统服务提供者之间的利益分配格局

要使农业生态补偿的实施不偏离政策目标，定位好农业生态系统服务提供者在农业生态补偿政策目标中的政策地位是关键，也是制度建设的重要一步。与此同时，要形成农业生态系统服务提供者之间的良好利益分配格局，也需要制度予以规范。需要明确的是，农业生态补偿的首要目标是农业生态环境保护，而不在于增加农民收入。但是鉴于农业生态环境保护和农民收入增加、生计改善之间存在一定程度上的冲突，在农业生态补偿政策的制定中不得不考虑农民收入问题。农业生态补偿主要依靠财政转移支付作为支持，在有限的生态补偿资金无法满足现实需求的情况下，应当提高生态补偿资金的使用效率，从实际出发根据资金需要的迫切程度来发放生态补偿金，[8]在充分实现农业生态补偿制度激励作用的同时，更好地实现利益分配的公平。

农民作为农业生态系统服务提供者，他们的利益分配格局需要法律、政策的审慎调整，若生态补偿制度的实施使农民的贫富差距扩大，那么制度的公平性将遭受质疑，制度的长效运行也必然受阻。参考草原生态补偿制度中的做法，采用“保底封顶”的措施，可实现农业生态补偿资金向小农户倾斜的目的。[9]“封顶”就是根据资源拥有量的面积设置每个农户所能获得的农业生态补偿资金的面积上限，超过上限的将无资格继续获取相应补偿，以限制农业大户的补偿金额；“保底”则是为防止小农户因资源占有量过少而难以从补偿政策中获益。通过对农民获取农业生态补偿金资格条件上的限制，来达到优化农业生态系统服务提供者利益分配格局的目标。而农户有资格领取补偿金额的资源拥有量的面积上下限应结合各地实际情况加以确定，可以采取依据面积划分梯度进行补偿的方式，每梯度设置不同的补偿标准，资源占有量不同的主体有资格领取的补偿金额标准不同，从而实现调整生态服务提供者利益分配关系的目标。

4.3 改进农业生态补偿考核评价机制

生态补偿考核评价制度有利于实现生态补偿制度的长效供给，提高生态补偿资金的使用效率，反向促进生态补偿制度的动态调整，对此学界已有较为充分的认识，但从法学理论上对该制度的建构路径讨论尚显不足。我国农业生态补偿考核评价制度的发展方向应当是，摆脱资金使用绩效这一间接体现生态保护成效的挂钩依据，直接将农业生态环境保护成效作为考核评价制度的出发点与落脚点。并且，考核评价的对象应当从行政机关扩充至微观的农业生态系统服务提供者——农民，通过定性与定量相结合的方式，对农业生态服务提供者进行监管，对生态补偿的效果进行评价，以衡量农业生态系统服务提供者履行生态环境义务的状况，并且根据考核评价的结果来对制度进行动态调整，推动制度不断完善。

农业生态补偿考核评价制度建设的主要步骤有：①建立农业生态补偿的基线，确定一个地区在未实行生态补偿时的生态系统服务总量；②评估生态补偿实施后该地区的生态系统服务总量；③识别环境活动和生态系统服务总量变化之间是否有因果关系的存在，且需考量是否具有直接的因果关系。[10]

在评估指标的选取方面，要结合具体的农业生态补偿政策实现目标，并视不同地区农业生态系统的复杂程度，设定与农业生态系统服务高度相关的直接指标。科学确定各项指标的权重，规范、集中强化生态系统服务总量评估机构的权限。通过立法确定考核评价结果的法律效力，考核评价结果应作为农业生态补偿资金发放的重要依据，并要充分体现考核评价结果对生态补偿资金发放的调节作用。为充分体现农业生态补偿考核评价制度的激励和约束作用，适当奖励农业生态环境保护成效较好的农户，扣减保护无成效或成效不好的农户的补偿资金，甚至取消其获取补偿的资格。

5 结语

在农业生态补偿制度中潜藏着纷繁复杂的利益关系，例如生态利益和经济利益的协调、个人生存发展利益和社会公共利益的矛盾、区域间发展利益的消长等等。适当地调整这些利益关系是农业生态补偿法律制度的必然使命，而这需要以法律主体的利益表达、利益确认和利益救济为根本。农民对土地的耕种不仅维系着粮食的生产，而且维护着农业生态系统，维持着农业环境的可持续发展，因此，农民是最合格的农业生态环境管护者。农民在为全社会提供清洁的空气、肥沃的土地，为经济发展及社会稳定作出贡献的同时也承担着农业生产的低效益与采取绿色农业措施的高成本。农业生态补偿制度应当起到调节这种利益分配不平衡的作用。

我国农业生态补偿制度建设起步较晚，且以政策调节为主，缺少法治要素支撑。为更好地实现农业生态补偿制度对农民权利义务的调整功能，法治化是未来制度发展的必然方向。今后，要纠正长期以来忽视农民主体地位的制度设计，优化农业生态系统服务提供者之间的利益分配格局，将农业生态补偿资金的获取与农业生态环境保护成效相挂钩进行考核评价，充分发挥农业生态补偿制度应有的激励约束作用，最终形成一个良性的制度闭环，逐步实现农业生态补偿制度的法治化、精细化发展。