行政处罚下沉基层“因事赋权”进路研究

樊奕辰

（山东交通学院交通法学院，山东济南 250357）

在法治领域，创新社会管理机制和加快城镇化进程的基本载体，保留相当数量的乡镇或将相当数量的乡镇转化为街道办事处，并赋予与其社会经济发展水平相匹配的行政管理权限，是推动基层法治建设的关键[1]。实践中，乡镇政府、街道办事处作为基层行政组织，能够及时发现大量行政违法事项，却因没有处罚权而无法进行管理，即“看得见的管不着”，并且出了问题还要被追责；而具备处罚权的县级部门虽然能够管得了，但是不能及时发现违法事项，即“管得着的看不见”，由此导致了基层社会治理事、权、责供需失衡的局面。因此，需要践行“因事赋权”的做法，结合基层需求与能力，在明确乡镇政府、街道办事处管辖事项的基础上，将确有需求的处罚事项赋权其行使，由此实现行政处罚权向基层的转移，促进基层事、权、责的一致，保证赋权的合理性[1]。

一、“因事赋权”理论的提出

2021 年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十四条规定，行政处罚权可以交由乡镇政府和街道办事处（以下简称乡镇街道）行使，此举试图破除基层行使行政处罚权的法律障碍。其中，将“基层管理迫切需求”“能够有效承接的乡镇政府、街道办事处”作为赋权条件，由此确立了赋权的“需求性”导向，需要在明确乡镇街道的执法需求及承接条件后，从而确认赋权事项，即行政处罚事权的配置逻辑为“因事赋权”。目前，多数地方已经开始发布相关政策法规，对有关处罚赋权的范围、程序进行了规定。然而，考虑到基层执法的现实情况，该条款的实施仍存在许多问题，比如如何理解“基层管理迫切需要”“有效承接”的含义，如何明确省级人大与省级政府的职权分配等，这些问题直接关系到行政处罚实施的最终效果，关系到《行政处罚法》第二十四条能否有效实施[2]。有鉴于此，有必要以现阶段赋权乡镇街道的实践情形为基础，以党的二十大对基层治理的要求为指导，探析行政处罚“因事赋权”乡镇政府、街道办事处的逻辑理念，以期推进基层法治现代化发展，提高全国行政处罚赋权的合理化与法治化程度。

从本质上理解，“因事赋权”是指考察“县级政府部门”的部分行政处罚职权，根据“基层管理迫切需要”的条件，将符合条件的处罚事项剥离出来，由省一级单位，依据规范程序和标准，将其赋予乡镇街道行使，由此实现行政处罚权向基层的转移。在“事”与“权”的关系中，“事”代表需下放的行政处罚事项，“权”代表基层实施的处罚权力及权限，“权”是为实现“事”而由法律赋予的[1]。

（一）“事”的性质：基层管理的迫切需要

在“因事赋权”理论中，“事”是社会需要政府提供管理与服务的事项，指向政府职责，即“行政部门对哪些事项负有法定作为或不作为义务”[1]。进一步明确，“事”即为《行政处罚法》第二十四条所规定的“基层管理迫切需要”赋权的行政处罚事项。比如，基层管理中高频多发的违法事项[3]，可以列到“迫切需要”的内涵中，类似于各地方自行制定的电动车管理条例、烟花爆竹燃放规定等。这些地方处罚事项不但需要乡镇街道结合地方特色执法，而且不会对全国的法治稳定产生影响，更能进一步提高执法效率，实现治理效能的现代化。

（二）“权”的性质：行政处罚权力的转移

根据《行政处罚法》第十七条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。因此，在确认基层管理需要哪些“事”的同时，需要明确赋予乡镇街道的是行政处罚权力还是行政处罚权限。其中，行政处罚权力指的是行政主体获得法律法规的授权，成为行政处罚的初次授权对象，正式成为处罚实施主体，具有行使行政处罚的权力，即行政处罚权力的初次分配。行政处罚权限指的是已经拥有处罚权力的主体，就某一处罚事项的首次处置所作的权限划分，也可称为行政处罚的管辖权，即对行政处罚权力的内部再分配[4]。

关于赋“权”性质的认定，理论上尚存在争议。秦前红等认为，赋予乡镇街道的并非是行政处罚权力，而是行政处罚权限，因为《行政处罚法》第十七条规定，行政处罚权力的实施机关是县级以上人民政府及其部门，即处罚权的初次授权对象是县级行政机关，不包含乡镇街道，仅是在基层管理有需求时，可以将部分处罚权限赋予乡镇街道，使得乡镇街道能够实施行政处罚[4]。曹海晶等认为，赋予乡镇街道的应为行政处罚权力，在保留县级政府部门处罚权力的同时，赋予乡镇街道的处罚权力，即乡镇街道获得法律授权[5]。因为行政处罚权限属于处罚权力的内部再分配，只有行政主体获得了行政处罚权力，才有资格再进行处罚权限的分配，如果乡镇街道获得的仅是行政处罚权限，逻辑上无法自证。

笔者认为，乡镇街道在此次修法后已经成为行政处罚权力主体。一方面，乡镇街道具有获得行政处罚权力的法律依据。《地方组织法》第七十六条、八十六条规定了乡镇街道具有综合管理权，虽然其规定较为抽象笼统，且主要为宣示意义，但也为乡镇街道获得行政处罚权力奠定了法律依据。以往在《行政处罚法》中，将处罚实施主体限定在县级以上人民政府及其部门，是因为行政处罚属于剥夺相对人权利的行为，且部分处罚专业性较强，对相对人的不利影响较大，比如行政拘留、责令停产停业等，而乡镇街道在处理此类问题上专业性较为欠缺。但如今，结合乡镇街道的飞速发展和实践需求，以及警告、通报批评等处罚较为轻微、专业性较低，执法人员依照法规直接执行即可。因此，本次《行政处罚法》结合这些需求进行了修改，规定了省一级单位以“授权”的方式，赋予乡镇街道行使处罚职权，实质上是将乡镇街道纳入了处罚权实施主体中，属于行政处罚权力的重新分配。另一方面，参照法院的管辖转移，管辖权只能在有行政处罚权力的主体之间转移。因此，从行政处罚权限的角度来讲，只有乡镇街道先成为行政处罚权力主体，具备处罚资格，才能实现处罚权限自县级政府部门到基层的转移。所以，乡镇街道应当具有行政处罚权力，而非仅有处罚权限。

二、“因事赋权”的现存困境

（一）“事”的条件不明

根据上文的理解，“因事赋权”中“事”的涵义可以对应到《行政处罚法》第二十四条中“基层管理迫切需要”这一规定。虽然《行政处罚法》修改后规定处罚权可以交由乡镇街道行使，破除了基层行使行政处罚权的法律障碍，然而，考虑到基层现实情况，该条款并不意味着所有的行政处罚权对乡镇街道全面放开。

一方面，乡镇政府与街道办事处虽然同为基层执法主体，但二者所迫切需要下沉的处罚权存在明显的差别。乡镇政府属于基层政府，是法定行政机关，在《行政处罚法》修改之前，已经属于独立的执法主体；而街道办事处的性质为县级政府的派出机关，通过《行政处罚法》修改后的授权，才具有了行政处罚权[6]。两者面对的处罚需求不尽相同，街道办事处面临的处罚需求大多为住建、社区治理、市场监管、投资促进等问题；乡镇政府面临的处罚需求更偏向于农业服务、环境保护等与农业发展相关的问题。另一方面，行政处罚涉及乡镇街道执法的复杂性与差异性，不同执法部门具备的执法条件参差不齐。比如，在经济发达镇，乡镇政府面对管理的事项繁杂，自然对于处罚赋权的需求事项也较多；而对于脱贫不久的乡镇政府而言，所面临的处罚事项相对较少，且主要需要完成常规性日常工作，对于经济发达镇所需要的部分处罚事项，没有相应的处罚赋权需求，即使赋权也无法保障执法效果。因此，行政处罚权的赋权与转移范围，需要在理论与实践相结合的基础上进行专事专议，明确行政处罚赋权事项的条件。

（二）赋权主体不明

《行政处罚法》第二十四条规定，省、自治区、直辖市可以将行政处罚交由乡镇街道行使。将行政处罚赋权主体限定在省级单位，禁止下放到市县层级，一方面，确保了赋权的科学性与合理性，相对而言，省级单位能够在宏观层面把握赋权的程度与要求，对于赋权条件、程序的制定更为专业；另一方面，赋权主体的限定，也防止了市县级政府及部门对行政处罚的任意赋权，凭借该条款过度膨胀权力，预防了赋权行为滥用情况的出现。但与此同时，该条款本身对省级单位的表述相对模糊，作为条款规定的省级单位，具体是省级政府还是省级人大尚未确定，使得在学理与实践层面均出现了争议。在学理层面，学者的争议可以分为两类观点，第一种观点认为省级人大和政府均有权赋权，但二者应当区分职权，省级人大制定的地方性法规要结合地方管理的特色与基层需求，为赋权提供法律基础依据，比如确定赋权主体、赋权权限、赋权程序等；省级政府规章更多体现行政管理的执行性，比如确定具体赋权条件、赋权标准与赋权方式等[1，4]。第二种观点认为，现阶段应当由省级政府负责，待时机成熟再转由省级政府和人大共同负责[7]。在实践层面，目前大多数省市并未作出明确规定，而是仍然遵循以往相对集中形式处罚权、委托处罚的规定，由省级政府确定赋权具体细则与规定。但处罚赋权与委托、相对集中行使处罚权的性质迥异，赋权是对行政处罚权力主体资格的转移，由县级政府部门移至乡镇街道；而委托、相对集中行使处罚权并不发生行政主体资格的转移，仅仅是代为行使处罚。由此表明，在处罚赋权主体的确定上，不能混为一谈直接套用前述委托、相对集中行使处罚权的实践做法，而应结合处罚赋权性质特点，明确省级人大还是省级政府更适合作为赋权主体，并细化其赋权职责。因此，对处罚赋权主体问题的明确具有必要性与紧迫性。

（三）赋“权”对象条件不明

就赋“权”对象而言，《行政处罚法》第二十四条并没有直接规定乡镇街道可以行使处罚权，而是通过省级的“授权”决定进行赋权，因此乡镇街道并不能直接将第二十四条作为行使处罚权的法律依据。由此可知，并非所有的乡镇街道均能获得处罚权，而是需要结合法律规定的“能够有效承接”的条件限制进行判断。比如，根据《2023 年1 季度民政统计数据》，我国有29 616 个乡镇政府，8 992 个街道办事处[8]。有些乡镇政府、街道办事处已经是经济发达镇，比如贵州省茅台镇、广东狮山镇等，具有获得处罚权的需求。而有些乡镇经济欠发达，执法人员与条件欠缺，贸然进行赋权只会导致执法任务与需求不匹配。循此，“一刀切”式将处罚权下放并不合理，只有达到一定标准的乡镇街道才能被赋权行使[5]。但问题在于，法律仅指出“有效承接”这一单一条件，并未明确指出哪些主体具备承接能力，存在何种判断标准，实践中也难以把握具体裁量情节，导致处罚赋权对象条件标准不一，不利于赋权效果的实施。比如，新疆维吾尔自治区赋权给了辖区内的所有乡镇街道，而江苏省张家港市率先对经济发达镇的赋权内容进行明确，对其他乡镇街道的赋权内容另有区分。二者对赋权对象的承接能力认定标准不一，由此导致了赋权范围的差异。因此，仍需进一步确立判断标准，明确能够承接处罚权的乡镇街道的实质条件，保证赋权认定条件的一致性。

三、“因事赋权”的实施准则

（一）需求性原则

《行政处罚法》第二十四条的修改目的之一就在于将乡镇街道纳入行政处罚权的执法主体，解决基层执法职权与需求不匹配的问题，即解决基层执法主体与县级主管部门之间“看得见的管不着”“管得着的看不见”的问题。因此，应当从问题和需求角度出发，将基层管理迫切需要的事项下放，而不能“一刀切”。一方面，需求性原则指的是乡镇街道对某些行政处罚具有“职权关联性”，即乡镇街道在日常履行职权的过程中出现了亟待解决的问题，且具有解决能力，但由于无相应职权却束手无策，说明乡镇街道对此类处罚具有赋权的需求性。另一方面，需求性原则也指赋予处罚权应当考虑不同乡镇街道的差异需求。不同的乡镇街道发展情况不尽相同，对行政处罚的需求也存在差异。从乡镇街道的角度考虑，应当将赋权内容进行精细化设定，体现各地需求及特色，避免“一刀切”式下放，保障所赋予的处罚权能够有效、及时解决基层社会治理问题[9]。在需求性原则的指引下，需要对乡镇街道的职权进行分类整理，明确其在职权范围内与行政处罚有关的事项，比如社区治理、农业投资服务等内容。同时，根据乡镇街道的不同发展程度确立不同的处罚赋权范围，以此建立行政处罚赋权清单，从而明确乡镇街道可以行使的处罚权。

（二）选择性原则

结合《行政处罚法》第二十四条中“可以将处罚权交由乡镇街道”的规定，能够明确虽然省级政府和人大可以进行处罚赋权，但并非是“应当”赋予所有乡镇街道，而是结合具体情况，“可以”下放处罚权。原因在于，某些乡镇街道因人员配备不足本身无力承担行政处罚职权，如果不考虑其执法承载能力而强行赋权，只会加重乡镇街道的负担，导致其在执法时不作为、乱作为，致使行政处罚权运行失范，背离法律条款设定的初衷[9]。因此，并非所有的乡镇街道都能具备行政处罚权，还需要继续进行适用条件上的探索。

考虑到不同乡镇街道对处罚权的承接能力不同，有的街道乡镇具备获得处罚权的迫切需求，且配备了执法人员，并具有执法能力与资格；而有的乡镇街道人员缺乏、基础设施尚不完善，不具备处罚执行能力，对其赋予处罚权只会导致结果的事与愿违。因此，对乡镇街道赋权时，除了需要考虑主观需求，还应当审查其资格和实施处罚的能力等条件[10]。

（三）动态性原则

从乡镇街道的执法能力而言，有的乡镇街道可能现在不具备条件，但随着时间的推移，也会不断发展，成为具备条件且需要处罚权的主体。因此，应当动态灵活调整，设置“进入、退出”双重机制，每年可进行年度动态监管，完善进入退出机制。从行政处罚与乡镇街道的执法关系而言，目前有的行政处罚与乡镇街道可能没有联系，但随着基层治理改革道路的逐渐深入，乡镇街道会承担越来越多的职责，对处罚权的需求也就更多。同理，某些处罚在现阶段由乡镇街道执行更为妥善，但未来进一步优化执法体制后，乡镇街道本来的职权可能会赋予其他行政主体，对于与这部分相关的处罚权，自然应当交由其他主体，而不应由乡镇一直把持，即需要“因需赋权”“动态调整”。因此，需要根据乡镇街道的发展情况与需求，对行政处罚的赋权定期进行动态性调整。

四、“因事赋权”的规范构造

（一）明确处罚赋权事项条件

1.评估基层管理之“迫切需要”条件

根据需求性原则的要求，行政处罚权的赋予应当明确基层管理“迫切需要”的条件。由于各地的发展情况不同，需要当地结合具体实践进行评估。具体而言，第一，各地方应当实地调研探索本地区基层执法情况，了解高频多发的违法事项。第二，考察此类违法事项是否与基层管理密切相关，乡镇街道无权处理是否阻碍了其日常管理工作，且原具备处罚职权的部门是否无法及时处理或难以察觉。如果此类违法事项在基层管理中多发且处罚专业难度较低，可以将其下放，规定由乡镇街道实施行政处罚。同时，可以探索乡镇街道在实施行政处罚中存在的共性问题，大致划定哪些行政处罚职权属于基层管理的共同需求。比如，城市管理、社会治安、生态环境、民生建设等领域的行政处罚权，其共同的特点在于与基层管理密切相关，发生频繁，不论乡镇街道发展状况如何，均有较大可能面对此类问题，并且与群众生活关联度大，处理不好极易产生矛盾，严重破坏基层管理秩序[10]。

2.明确处罚赋权禁止事项

一方面，《行政处罚法》将能够赋权的处罚种类限制为“县级人民政府部门的行政处罚权”，明确规定县级以上的行政机关行使的处罚权不能下放。除此之外，县级人民政府部门的处罚权中，法律专门作出保留的处罚权，也应当禁止赋予乡镇街道[11]。另一方面，考虑到一部分行政处罚后果较为严厉，且专业性较强，如责令停产停业、较大数额罚款等，如果处罚不当会对相对人权益造成较大损失。因此，为了加强对此类行政处罚的控制，防止滥用或其他不合理适用情况的出现，较为重大的行政处罚不应赋予乡镇街道[4]。对于哪些种类的行政处罚属于重大行政处罚，各地可以结合当地的具体实践情况进行梳理排除，确定负面清单，以严格确认赋权禁止事项，具体设定方式将在后文阐述。

3.建立处罚赋权事项清单

在行政执法体制改革中，各地探索实践了“街乡吹哨、部门报到”、联合执法、委托执法等方式，解决处罚职权的不匹配问题，但行政行为讲求效率，且基于近些年国家对基层治理的重视，乡镇街道不论是经济体量还是规模均发展迅速，继续采用“一事一议”的授权方式显然已经不符合时代要求[4]。因此，可以建立行政处罚赋权范围清单，将能够下沉基层的行政处罚事项划分范围，并设置下放禁区，划分乡镇街道与县级主管部门的执法权限，为行政处罚的赋权提供合法性依据。同时，将赋权范围清单公开，让社会公众知晓，以加强社会对处罚赋权的监督。目前，浙江省已经结合《行政处罚法》的要求制定了赋权清单[12]，规定没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等重大行政处罚决定的案件，仍由县级行政执法部门依法管辖，乡镇和街道对可能实施此类处罚的案件应及时移送[13]。

4.优先选择“地方性事务”赋权乡镇街道

从立法的角度而言，地方性事务指“具有区域性特点的,应由地方立法机关予以立法调整的事务”[3]。从行政处罚的角度来看，考虑到基层管理的关联性，最适宜赋权乡镇街道的便是与地方密切关联的行政处罚。因此，笔者所要阐述的“地方性事务”是指具有地方特色、需要地方管理的行政处罚事务。先选择“地方性事务”赋权乡镇街道的合法性与可行性在于，《行政处罚法》规定地方性法规可以就地方性事务作出规定，目的在于对法律无法涉及的具有地方特性的事项，赋权省、市人大以制定地方性法规的方式进行管理。从立法的角度讲，专属于地方性的行政处罚事务，可以通过设定地方性法规的方式，赋权乡镇街道实施行政处罚[4]。此外，针对地方性事项的处罚由地方基层实施也最为合理，比如，济南市制定的有关泉水保护条例，泰安市有关泰山风景名胜保护规定，由基层执法不仅能够结合地方需求，也能保证执法效率。

（二）规范处罚赋权主体职责

1.明确省级人大和省级政府的主导地位

对于处罚赋权的主体究竟是省级人大还是省级政府，大部分学者支持二者共同承担赋权职责。笔者认为，结合执法实践，当前阶段的确需要省级人大和省级政府共同合作。原因在于，第一，不论是新法颁布前还是颁布后，在实践中几乎均是以省级政府的名义作出下放处罚权的决定[7]，由此可见，省级政府是最了解处罚权下放要求的主体，其主导性地位不可或缺。第二，仅有省级政府的实践经验，无法从宏观统筹的局面布局处罚赋权，还需要省级人大以法规的方式进行整体布局授权。第三，《行政处罚法》第十九条明确规定，应当有法律法规对处罚进行授权，所以需要省级人大通过制定地方性法规的方式，明确处罚赋权的法律依据，授予其合法性。

2.规范省级人大和省级政府的赋权权限

省级人大和省级政府的赋权权限应当以职责特点进行区分，以防止出现重复、多次立法。省级人大主要以制定地方性法规的方式进行赋权，法律位阶较高，因此可以设定处罚赋权的基础性、原则性规定。而省级政府主要采取发布决定、命令、规章等方式赋权，且主要为执行法律规定所设，制定与修改较为灵活，因此可以对具体规则等事项进行规定。具体而言，省级人大应在全省范围内，明确乡镇街道能够执行的处罚种类，以地方性法规的形式进行确定[4]，并确认处罚赋权的禁止性事项与边界，确认赋权的指导原则，规范行政机关赋权行为。省级政府可以依照地方性法规，对县级政府部门、乡镇政府、街道办事处的处罚职权与边界进行规范梳理，防止权责交叉。同时，有关赋权条件、标准、方式等具体化操作的专业性事项可以由其进行细化，保障处罚赋权的可执行性。

（三）厘清赋权对象条件

关于赋权对象“有效承接”这一条件如何认定，需要结合乡镇街道的执法能力，从执法部门建设、执法人员配备、监督机制三个方面进行考虑。首先，乡镇街道应当具备专业的执法部门[1]。如果乡镇街道管辖范围较大且体系较为庞杂，该执法部门可以单独设立，由其专门负责实施行政处罚；如果乡镇街道的管辖范围较小，综合管理事项较为单一，可以直接由乡镇街道直接负责行政处罚的实施。其次，乡镇街道应具备专业的执法人员[1]。专业执法人员的配备，是保障行政处罚权能够正确、有效实施的重要环节，无论乡镇街道发展程度如何，都应具有足够且专业的执法人员。因此，应当根据乡镇街道的发展程度，在考量其执法人员数量、素质、执法资格的基础上，综合确定其执法人员配备是否达到行使处罚权的能力。最后，乡镇街道应具备完善的处罚权监督机制。行政处罚涉及对相对人权益的限制与剥夺，具有强烈的制裁性质，在行使过程中应当受到严格的监督。在此可以考察乡镇政府有无内部与外部监督机制，在内部监督上，考量其是否制定、实施了执法考核标准与奖惩制度，是否明确了监督主体与职责；在外部监督上，考量其是否执行了处罚政务信息公示等，从而保障社会公众的监督权。

（四）设立定期评估程序

正如前文对行政处罚动态性原则的阐述，乡镇街道的行政处罚赋权并非一劳永逸或一放了之，赋权后还应当在程序上组织定期监督评估，因此，需要明确设立处罚赋权的定期评估程序[14]。首先，在评估主体上，可以将评估权交由原行使职权的县级政府主管部门。对于已经赋权的乡镇街道，为了防止将来出现评估监管不到位的情况，县级政府主管部门应当与乡镇街道建立常态化、制度化的信息沟通协调机制[10]，若在评估时发现乡镇街道存在违法滥用处罚权或没有能力执行处罚时，可以上报恢复县级政府主管部门对行政处罚权的行使[9]。其次，在评估方式上，需要定期评估赋权的行政处罚事项是否符合实际要求、乡镇街道对处罚是否具备承接能力、行政处罚执行效果如何。同时，评估结果、赋权范围清单应当向社会公开，方便社会公众了解与监督。最后，在评估期限与结果改进上，可以对乡镇街道进行年度评估，通过前述评估方式，对评估结果进行分析研究，做到处罚赋权的动态调整。对无承接能力的处罚事项应当及时回收，对乡镇街道怠于履行或滥用的处罚事项，应当要求其整改，并加强业务指导、执法监督，以确保行政处罚赋权基层取得实效。同时，设立案件回溯机制，划分县级政府主管部门与乡镇街道的处罚职权后，对本来赋权乡镇街道处理的案件，但在执法过程中发现案情较为重大、复杂时，应当转交回县级政府主管部门处理。

五、结语

《行政处罚法》第二十四条的修改，将处罚权赋予乡镇街道，不仅缓解了处罚职权不匹配的情况，更解决了乡镇街道执法合法性的问题。笔者从处罚“因事赋权”的角度出发，探索赋权原则与方式，以期在乡镇街道执法能力进行考量的基础上，将更适合基层执行的处罚交由乡镇街道，实现执法体制的改革。此外，行政处罚赋权基层还有许多需要进一步探索研究的事情，比如赋予乡镇街道处罚权的方式和程序、赋权清单的设立细则问题，以及如何划分乡镇街道与县级政府主管部门的职权，调整两者的法律责任与任务。唯有全面解决上述行政处罚赋权的主体、范围、方式、程序以及监督问题，才能真正实现治理效能的提高。