社会组织环境民事公益诉讼涉行政审查的困境检视与完善思路

谢莉宁

（南京大学，江苏 南京 210003）

一、问题的提出

环境侵权行为有时是在有行政审批的情况下发生， 其一可能是超过了审批范围， 其二是行政审批本身就存在违法违规现象。 司法实务中， 针对第二种情形， 社会组织如欲提起环境民事公益诉讼，不论是以环境侵权民事主体为单独被告， 还是追加行政机关为共同被告要求其承担相应的民事责任，法院通常会认为此类案件涉及对行政行为的合法性审查并且该审查会构成前提基础而就此不予受理或驳回社会组织的诉请。以2021 年6 月河南省高院审结的绿发会诉华北路桥建设集团有限公司、 山西同创公路建设有限公司、 鄂温克族自治旗交通运输局、林草局等主体关于侵权责任纠纷环境民事公益诉讼案为例， 涉案工程是由鄂温克旗交通运输局牵头投资建设的森林防火公路， 工程建设使用的国有林地、 集体林地、 草原等取得了林草局的审批和人民政府的同意， 环保组织绿发会认为在工程施工过程中，存在大量违法砍伐林木和大面积非法占用、破坏草原的情况，以及未经环境影响评价批复先建项目、违法审批新建取料场等问题， 因此请求判令上述相关主体立即停止非法砍伐树木、破坏草原生态行为，并要求相关主体对因违法审批、建设、施工等行为造成的生态环境损害进行修复或替代性修复。 一审法院经审理认为林草局是否违法审批等问题， 涉及行政行为合法性审查，不属于环境民事公益诉讼范围，对林草局的起诉应予以驳回； 对于在环境影响评价文件未经批准的情况下擅自开工建设的问题， 应由负有环境保护监督管理职责的部门依法处理。因此，一审驳回了绿发会的诉讼请求， 二审法院经审理与一审法院持相同观点，驳回了绿发会的上诉，维持原判①。 类似的，在绿发会与青海珠峰宏源商贸有限公司、青海省国土资源厅等环境污染责任纠纷案中，宏源公司经青海省国土资源厅审批获 “采矿许可证”，在自然保护区内进行采矿行为， 绿发会认为该行为直接违反了《自然保护区条例》的规定②，因此向法院提起诉讼， 要求环境侵权行为的直接实施者宏源公司和颁发许可证的资源厅采取措施修复因开采达哈煤矿造成的生态破坏、环境污染，或承担生态环境修复费用。 一审法院和二审法院都认为宏源公司的行为有审批手续， 案件审理需要对审批合法性进行审查，不属于民事诉讼的范畴，资源厅未直接实施开采煤矿侵害环境的行为， 不是环境侵权的民事责任主体，属被告主体不适格，且社会公益组织也不符合法律规定的可对行政机关提起公益诉讼的主体要求， 因此驳回了起诉③。 环保组织绿发会申请了再审，再审法院认可了二审法院的观点，以需要对行政行为进行合法性审查不属于环境民事公益诉讼受理范围的理由驳回。 该案中，同样因存在事先审批，涉及行政审查问题，遂按行政诉讼驳回。

对于此类情形， 一方面行政责任和民事责任相互独立，有行政审批的环境行为如果造成侵权，哪怕行政审批手续合法， 也应积极承担环境民事侵权责任， 法院对有行政审批的侵权行为以 “涉及行政审查”驳回，会导致现有环境损害无法得到直接及时救济；但另一方面，如果社会组织顺利提起该类环境民事公益诉讼， 法院审理时就会不可避免地涉及相关行政行为，如果按照民事诉讼结构进行，就很有可能出现法院做出一个与行政机关行政行为或决定相反的判决，导致司法权与行政权的冲突。 究其根本，此种二维困境的关键点在于： 欲审查行政行为的合法性，但在现有的诉讼结构下，社会组织并没有获得起诉审查行政行为合法性的机会， 对此如何寻求进路是本文的核心探讨。

二、现行法律框架下可取进路

社会组织欲避免被法院以“涉行政审查”理由驳回，使环境损害得到及时救济，其一就是从行政诉讼法层面找到“诉的利益”，获得起诉相关行政机关的正当理由， 其二就是借助有权对行政机关起诉的主体的力量，依据《行政诉讼法》第 25 条④的规定，检察机关享有对生态环境领域违法作为或不作为的行政机关起诉的资格， 即社会组织可以寻求检察机关帮助。将此两种方法放在现行法律体系框架下思考，可得的对应进路即“利害关系人行政诉讼”和“与检察机关配合”。

（1）利害关系人行政诉讼

我国《行政诉讼法》第25 条第1 款规定与行政行为有利害关系的公民、 法人或其他组织有权依法提起行政诉讼，将行政诉讼的原告主体资格从“相对人主体资格论”扩张至“利害关系人资格论”，使得可诉行政行为的范围随之扩大，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第12 条对上述条款中“与行政行为有利害关系”做了列举，其中包括 “要求行政机关依法追究加害人法律责任的”，环保组织作为以维护公众环境权益为宗旨并专门从事环境保护公益活动的团体， 对环境侵权行为包括有行政审批的侵权行为做出响应是其运作的主要工作内容之一，从这个层面上来说，特定侵权案件下行政机关的具体环境行为与环保组织的存在意义是息息相关的，可以解释为属于“特定利害关系”，如果行政机关对侵权人环境侵权行为不予处理或同意侵权人的环境侵权行为， 环保组织有权依照上述法规和司法解释提起行政诉讼。但是，通过利害关系人行政诉讼路径，存在很大的局限：首先法院并不一定能认可该条款之下环保组织具有合格利害关系，因为该条款多适用在“受害人”身上，超出通常范围的适用法院会抱以审慎态度；其次，即使法院认可了这一利害关系，适用范围也只局限在“要求行政机关依法追究加害人法律责任”这一情形，也即社会组织在发现有审批的环境侵权行为发生时， 需要有策略性地找到相关行政机关要求他们追加侵权人的环境侵权责任， 而不是直接质疑其行政审批等决定的合法性并要求其进行内部合法性审查， 这样的策略性选择诉求受到的限制极多。

（2）与检察机关配合

《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第8 条规定社会组织虽然没有直接针对行政行为提起诉讼，但若其提出的诉讼请求，需要以人民法院审查行政行为是否合法为前提的，则不属于人民法院受理环境民事公益诉讼的范围⑤。而第56条又规定人民法院在审理检察机关提起行政公益诉讼案件中， 可以一并审理检察机关或者社会组织就同一污染环境、破坏生态行为提起的民事公益诉讼，相关案件按照《行政诉讼法司法解释》第18 条（现已更改为第140 条⑥）进行立案登记。 从文义解释层面出发，两个条文之间是存在一定矛盾之处的：依第8 条的规定，如果对有行政审批的环境侵权行为提起诉讼，法院通常会认为这涉及行政审批的合法性审查问题，便自然引用第8 条予以驳回，认为社会组织提起的诉讼不属于环境民事公益诉讼范围；但是如果依照第56 条的规定，同样情形，检察机关对行政机关违法审批行为提起环境行政公益诉讼，允许存在社会组织就同一污染环境、破坏生态行为提起民事公益诉讼，这样就会存在矛盾之处。因此，为了司法解释本身体系的融贯性， 防止前后矛盾，应对第8 条进行体系解释，即如果社会组织提出的诉求，需要法院进行行政行为合法性审查，但是并没有其他现有诉讼能涵盖该行政审查，则需要予以驳回；但是如果在此之前，检察机关已提起行政公益诉讼，已有诉讼能涵盖进行此行政审查，在这种情况下，社会组织提起相关环境民事公益诉讼就应该予以受理。

依照上述体系解释， 社会组织在发现涉行政行为的环境侵权行为时，可以向检察机关报告案源，由检察机关发送检察建议， 开展相应的环境行政公益诉讼，社会组织可以同时提起环境民事公益诉讼，检察机关可以支持起诉， 当然社会组织也可以放弃该诉讼， 由检察机关一并提起环境行政公益诉讼附带民事公益诉讼。 但是这种进路的缺陷在于环境侵权事项的维权主动性完全在于检察机关， 在检察机关不予处理的情况下，社会组织依然求助无门，环境损害依旧得不到应有的救济。

综上，从现行法律框架下找寻的“利害关系人行政诉讼”和“与检察机关配合”两条进路在解决社会组织欲提起涉行政审查的环境民事公益诉讼问题上发挥的作用是非常有限的， 并没有有效针对问题的根本症结，扮演的只能是临时性的进路依靠，而不是长久之计。

三、探索性进路：赋予社会组织提起环境行政公益诉讼原告资格

如开篇所提，问题根本的落脚点在于：社会组织在现有的诉讼结构下并没有获得起诉审查行政行为合法性的机会。 笔者认为在维持我国目前现有的诉讼结构下， 借助行政诉讼是审查环境保护行政行为最佳的司法监督方式，因此，可以考虑拓宽环境行政公益诉讼的原告资格， 赋予社会组织提起环境行政公益诉讼的原告资格。 从环境行政公益诉讼历史发展沿革、环境公共信托理论、法条解释、比较法视野等多角度论证， 社会组织参与环境行政公益诉讼都有其可能性和必要性。

（一）环境行政公益诉讼制度发展沿革

环境行政公益诉讼是从规范性文件中的试点制度上升为法律制度的，2014 年 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，2015 年根据 《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作，高检院先后发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，构建检察机关提起公益诉讼制度， 指导人民检察院提起公益诉讼实践活动。 2017 年 6 月《行政诉讼法》修正，在第 25 条增加第4 款⑦， 从法律层面规定检察机关可以提起环境行政公益诉讼，2018 年最高法和最高检联合发布《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，至此检察机关提出环境行政公益诉讼有了较为完善的法律基础和实体程序规则， 同时也逐渐演变为检察机关是唯一具有提起环境行政公益诉讼资格的机关。

但在《行政诉讼法》修改之前，实践中就存在有环保组织提起环境行政公益诉讼被法院立案受理的案例，如2009 年中华环保联合会诉清镇国土资源局案， 这是我国首例由环保组织作为原告主体的环境行政公益诉讼案， 中华环保联合会认为清镇市国土资源局没有履行监督职责， 致使位于百花湖区域内一幢名为“百花城堡”的烂尾楼对饮用水源及生态环境构成潜在威胁， 因此诉至贵州省清镇市人民法院环保法庭，法院受理该案后，清镇市即作出《关于无偿收回清镇市百花湖冷饮厅国有土地使用权的决定》，表示将无偿收回涉案土地和地块上的全部建筑物，并在开庭前主动完成了相关程序，因此原告中华环保联合会当庭撤诉⑧。 存在十几年的烂尾楼问题，在中华环保联合会起诉后快速得到了解决， 可见社会组织参与行政行为监督的重要性。 2015 年新《环境保护法》实施后，在法律上明确了环保组织提起环境公益诉讼的资格， 随后环保组织也在不断尝试提起环境公益诉讼。 2016 年 12 月19 日，自然之友向云南省泸水市人民法院递交了诉怒江州环境保护局关于行政许可及行政处罚的两起行政公益诉讼案件的起诉材料， 自然之友主张被告作出的责令限期补办环评手续的行政处罚以及环评批复明显违反 《环境保护法》第61 条的规定，诉请泸水市法院判令被告依法撤销《行政处罚决定书》和环评批复，但该案处理结果并未公开⑨。 严格意义上来说，这两起案例还不能说明司法实务有明确肯定环保组织提起环境行政公益诉讼资格的做法，但是从“被立案受理”这一情况至少说明对社会组织提起环境行政公益诉讼是不排斥的。

从制度沿革上来说， 社会组织提起环境行政公益诉讼已有实践先河，后续修改的《行政诉讼法》和出台的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 等法律和司法解释构建的检察机关环境行政公益诉讼规则并不能当然地理解成检察机关成为唯一合法提起环境行政公益诉讼的机关， 对我国目前环境行政公益诉讼制度现况来讲， 正确的解读应该说只是发展到为检察机关环境行政公益诉讼提供成熟指导规则的阶段， 而不是只允许检察机关提起环境行政公益诉讼的制度限定。因此，从环境行政公益诉讼制度沿革来看，社会组织提起环境行政公益诉讼具有可能性。

（二）环境公共信托理论

公共信托原则起源于罗马法的物权制度， 在英美得到继受，得到广泛的适用。 20 世纪70 年代公共信托原则在美国得到新发展， 从商业利益保护跨越到环境利益的保护， 美国提出系统的环境公共信托论，运用于自然资源保护领域，美国许多州将该原则作为一项宪法原则写入州宪法中。 1970 年《密歇根州环境保护法》 中公民诉讼条款被誉为全世界第一部基于公共信托理论起草的环境法律。 环境公共信托原则是环境公益诉讼的重要法理基础， 解决了不能获司法救济的“反射性利益”问题。

依照公共信托原则， 全体人民出于更好地保护公共自然资源的目的将所有权移交给国家， 于是和信托一样存在三方法律主体， 全体人民是委托人和受益人，国家是受托人，受托人对信托财产的管理是其职责，即既包括权力也包括义务。当受托人做出侵害受托财产、违反信托义务的行为时，委托人当然地享有起诉受托人的权利。 参照具有共同原理的信托制度， 可以发现多数国家和地区的信托法都赋予了委托人对受托人起诉的权利。 如我国《信托法》第22条规定在受托人违背管理职责等使信托财产受到损失时，可以申请人民法院撤销该处分行为。 此外，台湾 《信托法》 第 23 条、《日本信托法》 第 27、31 条、《韩国信托法》第38、52 条都赋予了委托人相应的申请撤销权、请求恢复原状和赔偿权。 据此，笔者认为由人民组成的社会组织，自然属于委托人范畴，因此如果发现作为受托人的政府有侵害生态环境的行为时，应该具有起诉政府的权利。

（三）法条解释

《环境保护法》第58 条明确授予了社会组织提起环境公益诉讼的权利，在法条表述中，提到“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”和“提起诉讼”时，并没有限定所指行为和诉讼必须是民事行为和民事诉讼，即“行为”和“诉讼”两词射程范围本身包括了行政行为、行政诉讼，再基于体系解释，《环境保护法》是一部综合性部门法，采用综合调控体系，且主要依靠行政法调控手段，第58 条中的“行为”和“诉讼”包含“行政行为”和“行政诉讼”既符合文义解释，也符合体系解释。 因此，《环境保护法》第58 条可以成为社会组织提起环境行政公益诉讼的实体法依据，根据《行政诉讼法》第12 条第2 款的规定，人民法院可以受理其他组织提起的、法律法规规定的可以提起诉讼的其他行政案件， 这是社会组织提起环境行政公益诉讼的程序法依据。综上，社会组织提起环境行政公益诉讼在现行法律框架体系内是可以找到实体法和程序法依据的， 或者至少说明法律法规没有禁止社会组织提起环境行政公益诉讼。

（四）其他国家地区做法借鉴

赋予社会组织提起环境行政公益诉讼原告资格在不少国家和地区都已存在， 并建立了一套相对系统的行政公益诉讼制度， 因此考虑拓展环境行政公益诉讼原告资格并非为无源之水、无本之木。他山之石，可以攻玉，在相关制度设计上可以借鉴国外以及台湾地区的有益经验， 为我国环境行政公益制度发展提供借鉴。

1.欧盟

1998 年联合国欧洲经济委员会通过的《奥胡斯公约》 第9 条第2 项认可了非政府组织提起公益诉讼包括环境行政公益诉讼能够得到法院及独立公正的审查机关的审查。 2006 年欧盟议会与理事会通过条例，决定将《奥胡斯公约》条文在欧盟层级机构中适用。 该条例规定符合特定条件的非政府组织在申请行政复议之后， 对行政复议决定不服或复议机关没有按期做出附议决定的， 可以针对欧盟机构的行政行为或行政不作为向欧洲法院提起环境行政公益诉讼。

环境行政团体诉讼在欧盟成员国内较为普遍，欧盟成员国情况： 葡萄牙民众诉讼法赋予了满足特定要件的社团和财团、 保护本地域市民利益的自治体等主体行政、民事及刑事的诉权。其《环境团体法》也认可了满足民众诉讼法要件的非政府组织 （不论是否具有利益关系） 对成为环境恶化原因的公私主体的作为、 不作为有提起变更、 停止请求之诉的权利。此外，在行政诉讼法内也规定了包括团体与自治体在内的任何市民,都有权为保护公共卫生、环境等提起诉讼。 意大利1986 年的《关于建立环境部和环境赔偿事务的规定》 便授权了全国性环境保护协会或至少代表五大区的环境保护协会可以针对非法行政行为提起撤销诉求的环境行政公益诉讼。 德国在2002 年修改《联邦自然保护法》时，首次在联邦层面赋予了环保组织公益诉讼原告资格， 在一些自然保护领域，环保组织如果认为存在行政违法行为，就可以提起公益诉讼，2006 年发布的 《环境法律救济法》，进一步扩大规定环保组织可以对任何违反环境法律的行政决定或不作为提起行政公益诉讼。

2.菲律宾

菲律宾最高法院2010 年颁布的《菲律宾环境案件程序规则》第2 节第5 条规定了包括非政府组织、人民团体在内的任何菲律宾人都可以提起行使环境法的权利或义务的诉讼，不需要证明受到人身侵害，提起公民诉讼的对象可以是任何类型的环境案件。且早在1989 年的《清洁空气法》中，便详细规定了公民诉讼，其中就涵盖了环境团体行政诉讼，但如果是针对公共官员的，在起诉前，需要提前30 日向公共官员和违法行为人发送通知，且在对应期间，公共官员没有提起适当诉讼才可以提起。

3.美国

美国确立的公民诉讼制度在世界上影响广泛，奉行“私人执行”（private enforcement）理念，该制度规定了经法律授权的公民、 团体和其他非官方团体可以针对污染者和行政机关违法行为向法院提起诉讼，要求其遵守环境法、承担法律责任。 其公民诉讼范畴明确涵盖了我国语境下的环境行政公益诉讼。《清洁空气法》和《清洁水法》中都有规定包括社会团体在内的社会团体可以诉请法院撤销环境资源行政行为等。 美国的公民诉讼制度以私人检察总长理论为重要基础，采用“补充式的私人检察总长”模式，要求公民诉讼在诉讼功能上属于政府行政执法的有效补充， 这种诉讼功能安排决定了公民诉讼实施过程中一些特别的限制，也是用来避免滥诉、不当干扰行政执法等情况出现： 其一是被诉的行政行为不属于行政自由裁量权范围内， 其二是需要进行 “诉讼提示”， 即在提起诉讼60 日前向被控行政机关发出将起诉书面通知，如果60 日期间内行政机关勤勉提起诉讼，则不得提起公民诉讼。

4.中国台湾地区

台湾地区的环境行政公益诉讼制度受到美国的很大影响，其环境行政公益诉讼有明确的法律依据，台湾《行政诉讼法》第9 条、35 条规定在法律有特别规定的领域， 人民或公益团体为公共利益可以对行政机关的违法行为提起行政诉讼；《环境基本法》第34 条规定人民或公益团体依照法律规定可以针对行政机关违法行为向行政法院提起诉讼。 这两部法律都要求在法律有规定的情况下， 公益团体可以向行政法院提起环境行政公益诉讼， 而这些法律规定可见于《空气污染防治法》第81 条、《废弃物清理法》第 72 条、《土壤及地下水污染整治法》 第 54 条、《水污染防治法》第72 条、《海洋污染防治法》第59 条。与美国做法类似， 公益团体提起环境行政公益诉讼也需要履行诉前程序，即书面告知主管机关达60 日以上，仍未依法履职。

四、 社会组织与检察机关提起的环境行政公益诉讼顺位问题

根据上述进路，如果赋予符合《环境保护法》第58 条规定条件的社会组织提起环境行政公益诉讼原告资格， 则还要协调处理与检察机关提起环境行政公益诉讼的顺位问题。 笔者认为环境行政公益诉讼属于行政诉讼范畴，仍是“民告官”的诉讼结构，检察机关提起环境行政公益诉讼行使监督权， 代表的还是公权力，其诉讼结构本质上属于“官告官”，所谓检察机关的行政公益诉讼是法律拟制出来， 因此为避免司法权对行政权的过分僭越， 形成良好的监督关系， 笔者认为还是应该坚持社会组织起诉第一顺位。在具体制度细化设计上，秦鹏教授等提出了一套流程： 检察机关侦办案件时发现或由不具备原告资格的公民、 社会组织报告发现的环境主管部门未履行、不充分履行职责造成公共利益受损的情况，先由检察机关向相应部门提出检察建议， 法定期限经过之后，如果行政机关还是未履职，则由检察机关发布通告，如果有符合第一顺位的社会组织，则检察机关支持起诉，如果没有，就由检察机关起诉。

笔者认为在确认社会组织第一顺位后， 还应考虑行政机关的自我纠正机会， 因为在检察机关提起行政公益诉讼的情况下， 有履行诉前程序的限制——检察建议， 行政机关尚有2 个月的自我纠正机会，因此在确认社会组织第一顺位之后，行政机关的自我纠正机会还是应该保留， 同时也是为了避免滥诉、浪费诉讼资源等情形：即如果具有原告资格的社会组织发现违法情况后， 可以向行政机关提出意见，法律可以创设一定的回复时间，在时间经过后未依法履职的，社会组织可以直接提起行政公益诉讼；如果是由检察机关首先发现的， 则由检察机关提出检察建议，在法定期间经过后未整改的，由检察院发布通告，如果有第一顺位社会组织提起（此时可以不用受前述回复时间限制，直接提起诉讼），则检察机关支持起诉，如果没有，则由检察机关起诉。

五、结语

在社会组织提起环境民事公益诉讼因涉行政审查被驳回的现实困境下， 目前现行法律框架体系内可以提供给社会组织的两种路径： 其一是利害关系人行政诉讼，其二是与检察机关分工配合，一方提起行政公益诉讼，一方提起环境民事公益诉讼。但不可否认，这两种进路都存在很大的局限性，不是解决该二维困境的根本方法。 为兼顾公众环境权益的维护和行政权与司法权的良性关系， 我国法律应该考虑明确赋予符合《环境保护法》第58 条规定的社会组织提起环境行政公益诉讼原告资格， 从环境行政公益诉讼历史发展沿革、 环境公共信托理论、 法条解释、比较法视野等多角度来看，社会组织参与环境行政公益诉讼都有其可能性和必要性。此外，在社会组织与检察机关提起的环境行政公益诉讼顺位构造上，为保持行政诉讼“民告官”的本质，应确认社会组织处于环境行政公益诉讼第一顺位。