以公共经济学视角分析中国式现代化进程中民族地区新型城镇化的困境与路径

拓俊楠

（内蒙古师范大学政府管理学院，内蒙古 呼和浩特 010022）

当前，我国正处于“实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的关键期和“全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期”[1]。习近平总书记在党的二十大报告中指出，要深入实施新型城镇化战略，推进以人为核心的新型城镇化。作为统一的多民族国家，民族地区新型城镇化有着自然区位、文化和历史的独特性，成为我国新型城镇化进程中不可回避的现实。新型城镇化是时代呼唤和民心所向，是中国式现代化的必然选择，而中国式现代化为新型城镇化提出了新要求，指明了方向。因此，在推进新型城镇化进程中，民族地区要因地制宜、立足自身优势，探索具有民族特色的新型城镇化发展道路。

一、相关概念界定及理论基础

（一）相关概念界定

现代化，指的是一种伴随着工业化而产生的社会变迁与政治改良，是当代世界各国所追求发展的理想方式，是一个综合性、动态变化的概念。中国式现代化作为中国特色社会主义现代化建设的新历史节点，是在继承马克思主义经典现代化理论、列宁和斯大林关于建设苏联式现代化的发展理论与实践探索，是建立在巨大人口规模、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相互协调、人与自然和谐共生和人类走向和平发展基础上的现代化[2]。

城镇化，是指人口向城镇转移和集中的过程。一方面表现在城镇的数量不断增加，另一方面表现在城镇的人口规模不断地扩张。城镇化是随着经济水平不断提高而出现的必然现象，主要表现为第一产业的比重不断地下降、第二、第三产业的比重不断上升，并且伴随着农村人口向城市转移流动的这一结构性变化。新型城镇化，是城镇化基础上的升级，是城乡统筹一体化发展，是在农村和城市相互促进、相互融合、相互协调的城镇化。新型城镇化并不是简单的土地集中变迁和人口的迁移，而是社会保障公平、就业相对充分、个人价值多样化实现、人与自然和谐相处的结果。新型城镇化概念最早在2014 年《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》中提出的。2022年政府工作报告强调我国实施新型城镇化建设是农村经济发展的必然方向，是我国走向城镇化、现代化的必然道路和选择。

（二）理论基础

公共产品理论将产品分为纯公共产品、私人产品和准公共产品。纯公共产品具有消费的非竞争性、受益的非排他性和效用的不可分割性，如国防、科技、环保、社会秩序等。私人产品是指个人对产品的消费能影响到其他人消费的产品，具有排他性和竞争性，主要由市场供给。介于纯公共产品和私人产品之间的被称为准公共产品，是指无论职位高低、收入多少，只要是生活在社会中的人都可以享受到的产品。公共产品理论是公共经济学的核心理论基础之一，该理论系统阐述了公共产品的运行机制。

二、中国式现代化进程中民族地区新型城镇化的现实困境

公共产品理论认为，公共产品供给的基本条件是整体供给。整体供给不仅是政府将财政税收以拨款补贴的方式直接投向社会所需要的地方，同时也提出了探索多样化的产品供给模式。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。民族地区新型城镇化制度体系是一项公共产品，从政府的职能来看，供给公共产品是政府的职能之一[3]，但是在中国式现代化进程中，显然仅仅依靠政府是不够的，市场和社会都有责任参与供给。

（一）经济制度供给保障不足

对城镇化发展影响的多种因素中，经济发展因素表现最为密切，呈现出十分明显的正相关关系。我国经济发展进入新常态，发展速度由高速转向中高速，不确定性因素增加、供需结构变化，这会对民族地区的经济结构产生冲击，经济下行压力和市场风险进一步加大，企业投资信心下降[4]，阻碍民族地区新型城镇化的发展。而当前我国经济制度体系不完善，保障机制单一，以财政拨款方式为主，财政收支矛盾突出，这些会使企业经营困难进一步凸显，削弱其发展竞争力。

（二）发展缺乏优势产业支撑

小城镇和集镇经济的总体效益不高，产业发展存在规模小、链条短、现代化水平低的状况，具有比较优势和地区特色的产业少，基础设施配套不足，这些也导致了对人才这一重要资源的吸引力不够，不能创造更多的就业岗位。上述问题都体现了目前我国民族地区新型城镇化发展质量不高，不利于促进我国民族地区的高质量发展。民族地区发展缺乏优势产业支撑，根本原因在于市场作为部分公共产品的供给主体之一，发展不完善不健全，没有发挥出市场在资源配置中的决定性作用。

（三）科技创新动力作用较小

在城镇化发展的不同阶段，科技创新对城镇化的推动作用存在差异。在城镇化快速发展阶段，科技创新是城镇化发展的重要推力，以科技进步而催生的科技革命会大大提高生产力水平和生产效率，改变劳动组织结构、产业结构，加速经济增长和城镇化的进程。在城镇化高级阶段，科技创新会成为城镇化发展的后续动力，随着科技水平的提高以及信息全球化的发展，信息化已经融入人们生活的方方面面。目前在民族地区，科技创新因素在民族地区发展中所占比例仍然较低，信息化、数字化程度不高也是阻碍民族地区新型城镇化的一个重要因素。

三、中国式现代化进程中民族地区新型城镇化的路径转化

新型城镇化不仅仅是简单“量”的城镇化，是强调人的全面发展、增进民生福祉的“人”的现代化。以中国式现代化指引民族地区新型城镇化的发展，运用系统思维构建中国式现代化指导下的新型城镇化发展路径：打破户籍壁垒推进农村人口市民化，完善收入分配制度推进共同富裕，加大公共物品供给以实现物质与精神相协调，坚持绿色发展理念以实现人与自然和谐共生。

（一）打破城乡户籍壁垒

人口规模巨大的新型城镇化支撑人口规模巨大的中国式现代化。户籍制度是人口居住地的证明，也是城乡社会管理和公共服务的载体性制度。但是，随着城镇化进程的推进，这种城乡二元分割体制的不足愈来愈明显，这使得生产要素的流动受到过多束缚，资源配置发生扭曲，既影响效率也妨碍公平。改革开放后，户籍制度虽有所放宽，但并未得到根本性改变。党的二十大报告明确提出新型城镇化要加快农业转移人口市民化，而户籍壁垒影响新型城镇化的发展程度，为此我们要深化户籍改革。第一，放宽户籍限制。由于户籍的限制，人被人为地分为了“农户”和“非农户”，很多农民是城市的“漂泊者”而难以真正融入。要完善公共服务与户籍挂钩相分离的制度，推进与户籍相关的教育制度和社会保障制度等改革，实行城乡一体化和均等化，改变人们对户籍的定位，使农民在城市也有归属感。第二，放宽落户政策。一方面，放开农民进城落户政策，完善居住证制度，持续推进农业转移人口市民化，让他们进得来。另一方面，人口规模巨大的现代化需要人口规模巨大的新型城镇化的支撑。人才和技术是新型城镇化的内生动力，对人才要“引得进，留得住”，降低人才落户限制条件，健全人才保障机制和人才储备机制。

（二）完善收入分配制度

中国收入分配制度改革需要构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的政策制度体系。宏观而言，在初次分配领域，规范市场行为，加大监督力度，取缔非法收入，防止垄断等不合理方式带来的财富积累。在再分配领域，一方面，深化税制改革，努力构建多层次的税收体系，加大税收的调节力度，合理使用遗产税、房产税等再分配政策工具。另一方面，中央加大对民族地区的转移支付力度，采取一地一策的政策，进行财权与事权的合理划分，有效地发挥转移支付制度调节收入差距的作用。此外，要完善社会保障制度，缩小社会保障制度的差异性，加大对低收入人群的转移支付力度且提高转移支付的精准性。在第三次分配领域，要为第三方慈善事业营造良好的环境，鼓励高收入群体回报社会，让他们通过慈善捐款、志愿服务等多渠道来弥补政府和市场的不足。微观而言，要增加民族地区低收入者的收入，主要有以下措施：首先，大力推进乡村振兴战略，加大地区特色产业扶持力度，提高农业技术水平，实现农业产业化和现代化，提高农民收入。其次，增加农村地区人力资本投资，提高农村教育教学质量，提升农民受教育水平，从较为根本的层面提升他们在就业中的竞争力。再次，对他们进行劳动就业培训，提高职业素养和就业能力，实现高质量就业。最后，对特殊人群给予兜底性保障。

（三）加大公共物品供给

提升民族地区地方政府公共服务的供给能力，不断完善公共物品供给体系有助于推进民族地区新型城镇化。第一，加大公共政策供给的人文关怀力度。坚持将以政策制定者为中心的政策供给方式转向政策受益者为中心，不仅仅关注政策受益者的物质需求，更要关注他们的精神需求。此外，民族地区有复杂的历史传统和多元的宗教信仰，要把这些具有差异性的政策诉求考虑在内。第二，构建以政府为主导的市场和社会共同参与的供给机制。由传统的以政府为主导向多元主体共同参与转变，最大限度地调动各种资源和力量，提升供给效率，合力推进公共服务均等化水平。第三，统筹多项政策，健全城乡融合机制。公共政策是公共权力主体对利益的权威性分配，新型城镇化离不开政策的支持，促使新型城镇化战略、乡村振兴战略和区域协调发展战略共同发力，缩减区域间、城乡间的不平衡发展水平。第四，要提供优质的特色公共文化服务，满足人民精神需求。良好的文化环境具有纯公共物品的属性，因此需要政府来供给。首先，政府要加大对公共文化基础设施的财政投入，发挥其正外部性。其次，政府要培育文化市场，运用“互联网＋”技术，对民族特色文化进行挖掘，将特色建筑与非物质文化遗产衔接，打造专业化、规模化的文化产业。

四、结语

新型城镇化是中国式现代化进程中的大战略，民族地区正处于由城镇化向新型城镇化转型发展的关键时期，问题和机遇并存，因此要把握机遇，赢得主动。民族地区新型城镇化不能照搬照抄，要基于民族地区的现实困境，探索既尊重民风民俗，坚持生态优先又考虑边疆稳定的具有民族特色的新型城镇化道路。