关于金融举报纠纷终结机制的思考

侯圣博

（中国人民银行北京市分行，北京市 100037）

近年来，金融监管机关投诉举报纠纷处理机制发展迅速，举报渠道逐步扩大和便捷，金融消费者权利保障机制愈加完善。社会主体参与与监管机关相互配合，成为提升行政执法效率的重要手段。但随着经济社会转型期互联网金融风险等矛盾问题短期集中凸显，举报案件数量激增，举报处理机制下的权利救济功能被不合理放大。在举报人未获满意结果的情况下不断重复举报，进而带来的缠访、滥诉问题尤为突出。不仅占用大量行政资源，也更易滋生纠纷争议，带来法律风险。探索建构重复举报纠纷终结机制，对于完善金融举报纠纷处理制度，合理维护金融消费者合法权益，优化行政资源配置，具有重要意义。

一、重复举报：问题提出的现实背景

（一）重复举报的现状与特点

党的十九大把防范化解重大风险作为三大攻坚战之一。近年来，经过集中攻坚，P2P网贷、非法支付等大部分金融风险得到了有效处置，新增违规行为显著减少，行业生态有效改善。但早期积累的金融纠纷中，存在部分案件因举报人不满意金融监管部门处理结果而持续重复举报的情况。以支付结算类举报为例，人民银行营业管理部2020—2022年受理举报中，重复举报即分别占比35%、37%、22%。

重复举报多有以下特点：一是举报时间长。纠纷事项多发生于互联网金融风险暴露早期，经监管部门处理后举报人不满意，持续重复反映往往长达四五年。二是举报频次多。部分举报人累计重复举报达数十次。三是举报单位广。重复举报人往往会向不同领域、多个层级的行政机关举报，如人大机关、国家信访局、市场监督管理局等多条线机关等。四是举报内容繁杂。举报人为获取关注，信中往往罗列大量法规条文，所提诉求繁复冗杂。故而，重复举报虽在案件总量上占据相对少数，但实践中往往占用监管部门大量行政资源与办案精力，存在“用80%精力处理20%人诉求”的现象。

（二）重复举报产生的原因

1.主观原因

金融纠纷中可选择的救济方式通常有向公安机关报案（涉罪案件）、向法院提起民事诉讼和向监管部门举报。站在举报人角度，反复举报看似是追回“损失”最“经济高效”的途径。

实践层面，一是向公安报案存立案、破案和追赃三难。举报人出于法律知识与证据意识欠缺，难以收集相关证据。对于经济纠纷，在证据有限情况下，公安机关启动刑事程序更为谨慎，多数不予立案，系立案难。电诈网赌等案件多涉及跨省甚至跨国，核心涉案人员多在境外，难于抓捕定罪，系破案难。又因赌博投资等往往非即时性侵害。待受害人醒悟报案，赃款已转移至境外。即便抓获部分犯罪分子，也难以挽回损失，系追赃难。二是民事诉讼立案、胜诉不易。民事诉讼管辖通常为被告住所地法院，受害人不能“就近起诉”。多数举报人不具备专业法律知识，也不愿再付费聘请律师。且在以“为风险交易提供金融支付服务类纠纷”为代表的判例中，法院倾向认为，金融机构划转资金行为与商户和受害人间的民事行为相互独立，金融机构只要系依据交易指令划转资金，即未违反合同约定无责任。三是向监管部门举报受理易、操作易和获赔易。根据现有规定，举报仅需提供初步线索监管部门即应受理。且举报方式可现场也可寄信。相比于诉讼或报案，受理门槛大大降低，此受理易。举报人无需精通法律，且无需对其主张事实承担举证责任。即便监管部门调查与其预期相悖，仍可反复举报，此操作易。金融机构面对投诉举报，出于维护稳定、化解风险等考虑，为争取监管正面评价，亦多有意愿与举报人和解赔偿，此获赔易。

2.客观原因

一是立法层面失之过宽。我国目前对投诉举报的行政处理尚无统一立法，有关立法文件在举报问题上多采取宽泛、笼统的方针和规定，行政机关在制定投诉举报处理规范时也往往持积极鼓励的立场，导致公民在投诉举报时，并不知道自己的权利内容和边界。与此同时，行政管理类法律中对政府机关职责的规定也较为宽泛抽象。对于与举报事项并不直接相关的经济诉求，行政机关在处理时难以划定清晰标尺予以排除。在这种“空对空”的状态下，公民认为行政机关不仅对其举报事项没处理好，反而侵犯了自己的权利，造成不满，进而反复举报。

二是执法资源取之有尽。由于前述立法语境的宽泛、抽象，使得举报行政处理机制在一定程度上存在着“无所不包”的发展倾向。投诉、信访、检举控告等杂糅事项均可“搭便车”举报程序，甚至演变为“公器私用”的职业行为。举报本身带有的信息汇集功能可以轻易地触达行政机关的处理极限。面对大量举报中要求检查、处罚的诉求，行政机关往往无暇逐个启动检查、处罚程序。对于此类举报，尽管监管部门已及时采取行政约谈、现场核查、行政指导等监管措施，举报人仍会不满，反复举报以图向监管施压。

三是案件“导出”行之不畅。金融监管部门对于监管职责范围外事项，通常会告知举报人通过司法诉讼等途径解决。然而实践中，司法机关倾向于认定投诉举报与举报人没有直接利害关系。金融纠纷中，大部分通过举报主张的财产权（赔偿诉求）亦不被法院支持。一言蔽之，举报人很难通过司法等途径实现其“预想的权利”。无法顺畅导出化解的纠纷回流至举报机制中，进一步加剧了举报人与行政机关的矛盾。

（三）重复举报的负面影响

一是挤占行政资源。以前述为例，近年来人民银行营业管理部支付结算类举报中，重复举报比例高达30%以上，且举报内容繁杂，甚至反复缠访、闹访，严重挤占监管行政资源。二是强化负向激励。大量举报“终而不结”，金融机构在缠诉人施压下选择“息事宁人”，可能进一步助长恶意举报、职业举报风气，形成“劣币驱逐良币”效应，与金融纠纷解决法治化的方向背道而驰。三是影响金融监管机关形象。重复举报长期无法终结，亦会导致群众误解得不到澄清、矛盾得不到缓释，相关负面舆情、次生风险等或影响监管机关“金融为民”的良好形象。

二、举报纠纷终结机制的提出及正当性分析

面对大量“终而不结”的重复举报，“案结事了”乃是理想状态。构建与推行金融举报纠纷终结机制，有利于引导举报人依法举报、提高举报处置工作效率，实现“公民理性举报监督”与“国家依法高效开展监管”的良性互动。

（一）举报纠纷终结的概念界定

举报纠纷终结包括自然终结、自愿终结和制度终结三种情形。自然终结是指举报事项经依法办理、答复之后，举报人接受答复结果不再举报的情形。自愿终结是指举报处理机制以外，举报人经过解释、教育、劝导，或经相关机构组织调解、救助、和解之后，自愿放弃举报的情形。制度终结是指举报人不接受举报处理结果，经依法审查认定符合举报纠纷终结条件，并予以终结办理的情形。本文的主要研究对象亦为制度终结情形。

（二）举报纠纷终结的正当性分析

1.符合宪法的核心价值

宪法是公民权利的保障书。平等保护每一位公民的合法权益是宪法的应有之义。我国《宪法》第五十一条规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。举报纠纷终结机制旨在维护良好的社会秩序，而这恰恰是公民权利获得保障的前提。举报终结实施的前提是举报案件已经经过法定处理程序，其缠诉、滥诉行为已经逾越了正当权利的边界，构成了对社会秩序的破坏。为权利设定边界，是为了更好地保障权利的行使。健全举报纠纷终结机制，正是为了实现社会秩序和公民权利的统一。

2.符合依法行政的基本理念

举报纠纷终结机制的核心内容是举报终结标准。通过严格的标准化审查，保障终结机制依法运行，是正当程序原则的体现，也是社会对行政秩序的普遍追求。对重复无序的举报进行法治化的终结办理，是行政公正与行政效率的平衡。

3.符合“一事不再理”的法理基础

“一事不再理”原则是指对于发生在相同当事人之间的同一争议事项，一旦做出终局裁决，即不再进行第二次审理。不仅举报，在任何一种救济程序中，当事人总是追求完美的、甚至是偏向己方的保护。举报既然在事实层面成为一种权利救济途径，就应当遵循权利救济的基本规则。没有无边界的权利，也没有无止境的救济。

三、现行金融纠纷重复举报处理模式之省察

《信访工作条例》第三十一条为指导信访与投诉、举报等办理衔接的指导性规定。以中国人民银行为例，作为金融领域的细化规范，《中国人民银行金融违法行为举报处理操作指南》（以下简称《指南》）系规范人民银行金融举报办理的统领性制度。其第十八条第（四）项①《中国人民银行金融违法行为举报处理操作指南》第十八条：举报有下列情形之一的，不予受理：…（四）举报事项已由中国人民银行分支机构受理且仍在处理过程中或者依法处理完毕的，举报人的再次举报没有新事实、新证据、新线索的。实际存在对举报终结情况具体表述，但在实施层面却存在一定困境，影响重复举报终结目的实现。

一是“投诉”“举报”界分标准与司法相异，导致重复举报不予受理的实践掣肘。对于“投诉”和“举报”行为的区分，《指南》系以被反映对象是否违法违规作为划分标准；发现被反映对象涉嫌违法违规的为“举报”，对被反映对象产品服务不满意，纠纷为民事性质的为“投诉”。但实践中，“是否涉嫌违法违规”以及“是否有违法违规行为对应的新事实、新证据、新线索”均需相关部门经过实质审查与专业判断才能认定，难以仅经短时间②《指南》规定的不予受理办理期限为10个工作日。的形式审查而作出“不予受理”的决定。即便径行作出，司法诉讼环节也面临不被司法机关支持的法律风险。故对此类举报，为防范法律风险，人民银行亦会组织多部门多人员进行实质审查。导致重复举报不予受理机制在一定程度上落空。

二是重复举报判断标准较为粗简。《指南》第十八条第（四）款规定，“举报人的再次举报没有新事实、新证据、新线索的”不予受理。对于新“事实”和“证据”的标准，尚可参考相关法律与司法解释，从真实性、合法性、关联性方面进行判断；但其中“线索”之概念并无立法解释，从文义解释出发，“线索”一词也并无真实性、合法性与关联性要求。实践中，常有举报人二次举报中提供未证明真伪与合法来源的公文文书、电话录音等，难以径行判断为非新证据新线索而不予受理。

三是举报终结的适用情形过于单一。当前《指南》中仅从形式方面，对重复举报不予受理的情形进行规定。实践中，对于举报人合法权益已经通过民事诉讼、仲裁、调解等方式得到实质保护的情况，以及举报答复已经行政复议、行政诉讼予以维持，其申诉求决权利已经用尽的情况，则没有予以体现，不利于重复举报纠纷的多元化解。

四、完善举报纠纷终结机制的思考

欲实现金融纠纷举报“案结事了”，让举报人接受“事了”的结果，“案结”的标准即至关重要。因而何种案件应当被依法终结，即我们该采纳何种终结标准，应当是程序的重中之重。为实现举报纠纷终结的体系化与规范化，建议从举报终结案件适用范围、举报终结审查标准、举报终结规范效果和举报终结配套制度四重维度加以完善。

（一）厘定举报终结案件适用范围

笔者建议，终结机制应仅适用于维护自身权益类的举报；对于不涉及维护自身权益的以及提出建议意见型的公益类举报，不应纳入重复举报终结范围。

《最高人民法院行政法官专业会议纪要（六）》中明确指出，“公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的…举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系”。同时，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条则从正面申明“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”与行政行为有利害关系。重复举报终结的目的在于规范举报秩序，合理释放行政资源，更好维护正当举报人的合法权益。根据前述规定，不涉及维护自身权益的以及提出建议意见型的公益类举报人并不享有诉权。其举报行为仅系为人民银行提供违法违规的线索，是否启动调查有赖于监管之专业判断。故人民银行不负限期调查、答复处理结果的法定义务。此情况亦与《信访工作条例》相关规则①《信访工作条例》第二十九条指出，“对信访人反映的情况、提出的建议意见类事项，有权处理的机关、单位应当认真研究论证。对科学合理、具有现实可行性的，应当采纳或者部分采纳，并予以回复”。反面解释即科学合理与现实可行性不足的建议意见，可不予回复。一致。

综上所言，对于不涉及维护自身权益的以及提出建议意见型的公益类举报，可以相机办理、酌情答复，而并不会对行政资源形成不合理挤占，也不会对举报秩序造成干扰与冲击。实践中，也极少有建议意见型举报人缠诉滥诉的情况。故根据比例原则，不宜将此类举报纳入终结机制。

（二）完善举报终结审查具体标准

对于举报终结情形，建议在现有重复举报终结情形基础上，进一步丰富完善，惟此可实现缠诉旧案“应出尽出”。

一是举报人的再次举报没有新事实、新证据的。须指出的是，因“新线索”并不受限于真实性、合法性与关联性，只要举报人提供了“看似可能有关的材料”均无法认定为重复举报，而进入实质审查程序，大大收窄了重复举报认定范围。故建议判定没有新事实、新证据的重复举报即不再实质审查。对于提供可能存在价值的违法违规线索的举报，可以导入前述公益类举报处置程序，由监管部门结合实际情况具体把握调查答复工作。

二是举报处理结果已进入行政复议、行政诉讼程序，或经行政复议、行政诉讼予以维持的。实践中存在举报人就行政机关处理结果不满，并提起行政复议或诉讼的情况。对于复议机关与司法机关认定维持原答复的，即表明举报人对于该事项的举报权与救济权利用尽。对于再行重复举报的，为维护行政决定与司法裁决的权威性、严肃性，宜从程序层面宣告举报终结，不再办理。

三是举报所涉民事纠纷已经诉讼判决或仲裁裁决或其他行政机关实质处理的。因举报所涉纠纷已经诉讼判决、仲裁裁决或其他行政机关处理的情况下，举报人请求维护的权益本身已经得到公力救济。其为维护自身权益而衍生的举报权益作为“反射利益”，理应不再存在。如材料中涉及违法违规线索，可导入公益类举报处置程序，由监管部门结合实际情况具体把握调查答复工作。

四是举报所涉纠纷已经依法成立的调解组织调解或与被举报方达成和解，且已经执行完毕的。此种情形之法理亦与前款近似，举报人请求维护的权益已经得到私力救济，则不宜再对相同举报事项再行受理审查。

（三）明确举报终结的规范效果

一是宣告终结的重复举报不再受理并出具书面答复。对于上述可宣告终结的重复举报情形，均无涉举报人合法权益、不享有诉权。故为提高办案质效，可采用电话回复、当场告知等多种形式对举报人予以回复。二是宣告终结的重复举报不再纳入对金融机构的评价体系。实践中，投诉举报情况被广泛用于金融机构监管评价体系（如非银行支付机构分类评级）中，对于重复举报已宣告终结的，不宜再用于对金融机构给予（通常为负面）监管评价。三是宣告终结的重复举报不再纳入有效举报统计。各级金融监管部门对于重复举报，可不再纳入有效举报的统计数据当中，以进一步释放监管资源。

（四）建立健全举报终结配套规则

举报宣告终结后，虽然大多数举报人接受结果，但仍可能有个别拒不接受，继续举报的情况发生。故围绕举报终结建立相关配套规则，具有可行必要。

一是终结回转规则。对于举报宣告终结后确能提供新证据新情况，足以推翻原处理意见的（如相关诉讼被依法撤销、达成和解违背当事人真实意愿等情况），监管部门应当对再次举报及时予以受理，严格复查复核，给予公正答复处理。此举亦是全面维护举报终结机制权威性的应有之义。

二是纠纷多元调处规则。鼓励金融消费者与金融机构充分运用第三方居间调解、协商和解等方式解决金融消费纠纷。综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，多措并举化解矛盾纠纷。

三是违法举报惩戒规则。宣告举报终结后，对于仍通过非法手段缠诉滥诉的举报人，可参考《信访工作条例》第二十六条、第四十七条规定，予以批评、训诫；构成违法犯罪的，依法追究相应行政或刑事法律责任。

四、结语

党的二十大报告指出，要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。探究金融举报纠纷终结机制的出发点和落脚点，都在于保护广大金融消费者的正当权益，不因个别不法举报行为而受到影响，坚持以法治思维、法治方式解决举报问题。不断推进举报法治化，健全重复举报终结机制，扎实推进依法行政，引导人民群众依法合理正确表达诉求，才能不断提高行政效率和政府公信力。与此同时，作为金融监管部门，更要站稳人民立场，着力解决好老百姓最关心的“身边具体事”，健全矛盾多元预防化解综合机制，不断提升金融监管质效，推动举报纠纷源头化解。真正做到民有所盼、政有所为。