“互联网+”背景下的行政审批创新化改革

潘蕾

摘   要：“互联网+”的兴起赋予了我国政务服务新的发展源泉，也为行政审批制度改革带来融合发展的新动力。在浙江省“网上中介超市”的建设过程中，行政审批中介服务“增质提效”初显成效，但也存在缺乏统一指导、信息公开不完全、普及力度低、监督系统有待优化等问题。因此，有必要在此基础上强化统一指导与监督、加强与互联网的深度融合、提升“互联网+行政审批”服务效能等，以促进“互联网+行政审批”的深入发展。

关键词：“互联网+”；行政审批；网上中介超市

中图分类号：C935      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）05-0154-04

在“互联网+”背景下，互联网与行政审批的融合不断紧密，逐渐成为当下行政审批制度改革与机制创新的新路径。我国“互联网+行政审批”的创新化发展离不开政策的有力支持。2015年7月国务院出台《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，指出要着力创新政府服务模式，加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，提升公共服务水平。在政务服务领域推行与“互联网+”的融合，是深化行政审批制度改革的重要里程碑。2016年9月国务院颁发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，明确“互联网+行政审批”的发展方向。2018年5月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，提出要强化互联网思维，推动政府管理创新与信息技术深度融合，推进审批服务扁平化、便捷化、智能化，让数据多跑路、群众少跑腿。因此，加强“互联网+行政审批”的相关研究对促进行政审批创新化发展，提高政府政务服务信息化程度有一定的参考价值。

一、文献回顾

从法治化角度看，我国的行政审批进程大致可以分为三个阶段：第一阶段是在2000年以前以自由裁量为中心的分散审批阶段；第二阶段是2001年加入世界贸易组织后以规范审批行为、减少审批事项为特征的审批阶段；第三阶段是信息技术与行政审批广泛结合的以“形式集中”而审批权限分散为特征的发展阶段（倪楠，2019）。我国行政审批改革顺应“互联网+”潮流，通过网络化协作、建设信息化平台、信息公开等途径优化了审批流程，提升了服务效能，创新了监管模式，但同时我们要清醒地认识到其中可能存在的问题。回顾我国行政审批制度改革的发展过程，发现其面临着制度碎片化、服务效能不高、信息技术应用存在体制藩篱等困境。具体来说，行政审批制度碎片化主要表现为审批事项“减”“放”落实不到位、审批标准重复冲突、政务中心整合力不足等（蔡延东，2017）。行政审批服务效能不高是因为行政审批人员缺乏服务意识与信息管理技能、“互联网+”行政审批网络平台功能不完备、现有行政审批体制不适应“互联网+”等（尹华，2016）。行政审批改革中信息技术应用的体制藩篱则体现在部门利益的操控与信息的选择性、审批系统集成不足、信息孤岛、信息利用瓶颈等（张莉，2020）。针对存在的问题，各位学者结合当今时代背景从权力结构变革、审批流程、网络平台、监管体系等角度提出了解决路径，如，严格划分上下级政府的行政审批权力结构和横向政府部门之间的审批与监管权力结构，精细化分类审批、重构审批流程等。

在不断促进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，行政审批制度改革与创新是构建服务型政府的重要途径。“互联网+”时代的到来使互联网技术在行政审批领域中的应用范围越来越广，行政审批在互联网的推动下如何才能不断满足市场需求，提升行政审批效能成为值得深思的问题。本文对我国目前“互联网+行政审批”改革过程中“网上中介超市”这一案例进行总结和分析，了解其存在的问题并提出相关思考，探讨行政审批创新化改革应如何把握“互联网+”的趋势，进一步“增质提效”。

二、浙江省“网上中介超市”的建设情况

行政审批中介服务是行政审批全过程中的重要环节，之前存在的中介机构质量参差不齐、中介事项确立不规范、监管不充分、信息不公开等问题严重影响了行政审批事项办理的进度与质量。浙江省于2018年开始推行“网上中介超市”，对行政审批中介机构进行全省信用监管。后疫情时期，为助力“最多跑一次”改革，深化行政审批制度改革，各市纷纷出台相关管理办法推动平台的建设与完善，说明“网上中介超市”的运营与管理处于深入发展的关键时刻。

浙江省“网上中介超市”的建设规范了行政审批中介服务市场，提升了审批质量和效率，促进了信息公开和阳光竞争。作为一个综合性信息化服务和信用管理平台，它将全省各类中介服务信息都纳入其中，为业主购买中介服务、中介服务机构承接中介服务项目、行业主管部门对相关单位和人员实施监管提供相关服务。这一平台由省、市、县各“网上中介超市”平台共同组成，主要面向委托人（项目单位）、中介机构、行政服务中心（審改办）、审批部门和行业协会五类用户，旨在规范行政审批中介服务行为和提升服务效率。如果中介机构在一个地方平台备案则实现全省信息共享，用户可以根据平台上备案的机构信息进行比较和挑选，而各中介机构也能形成充分竞争。同时该平台会对外公开备案中介机构的所有综合信用评价，包括失信记录，以加强对中介机构的信用评价监督，促进信用奖惩机制的形成。

第一，厘清中介服务事项目录，管理中介服务行为。对中介服务事项的梳理和规范是建设“网上中介超市”的基础。浙江省印发《关于公布和规范行政审批中介服务事项的通知》，明确了中介事项目录、收费和办理标准等。第二，降低审批成本，提升服务效率，实现互惠共赢。梳理、规范行政审批中介服务流程，明确时间要求，能有效改善中介服务流程长、效率低等问题。对中介机构来说，网上审批省时省力省成本；对项目业主来说，通过中介机构公开竞价的方式进行选择，节省了服务费用；同时行业管理部门通过平台进行管理、评价等一体式监督能有效督促中介机构按时保质完成中介服务，提升审批服务的效率，促进多方互惠互赢。第三，阳光竞价，中介服务市场规范化发展。在将中介服务事项纳入“网上中介超市”竞价平台的同时，对各中介机构的中介服务事项进行质量星级评定，依要求公布不良行为并给予警示，扩大中介市场的准入标准，规范中介服务市场。第四，智能评价，电子监管，加强有效监督。中介机构和行政审批部门在平台上可以直接“无缝”对话，有效对接中介机构竞价和行政管理部门审查等环节，避免资源浪费。同时，项目业主可以在平台上对中介机构进行满意度评价，平台则根据中介机构的综合评价分数进行信用评价与管理，步步监控，全程留痕。除此之外，从发布公告、成交、网上送审、完成审批等其他操作全流程网上运行，全程电子监管。

三、浙江省“网上中介超市”有待进一步完善的地方

浙江省“网上中介超市”在取得一定成效的同时，建设过程中也存在着不足之处。首先，“网上中介超市”的发展离不开党中央、国务院对于行政审批制度改革和中介服务改革的相关要求以及各地区的自我探索，但针对“网上中介超市”的法律法规和配套制度体系缺乏统一和完善。截至2021年9月中旬，在浙江省“网上中介超市”网站“政策法规”板块中，“规章制度”栏目有12条记录，7条记录发布在2017年，其他5条则发布于2018—2021年；“法律法规”栏目有12条记录，时间跨越2013—2021年，8条发布于2016年，其他4条分别发布于2013年、2015年、2018年和2021年；“管理办法”栏目中仅有1条发布于2016年的记录。从中可以看出平台上行政审批相关政策法规未随着平台内容的建设和更新与之进行有效的衔接，出现明显的中断或脱节现象。而且对比各市“网上中介超市”平台，更新的政策文件内容不一，各有侧重点，这与各地的推行程度与发展不均衡有关。中央层面还没有对“网上中介超市”提出统一建设和运营设计，各地大都是在借鉴其他地区成功经验的基础上再进行实地建设，所以在功能设计、运行管理等方面都存在差异，具有明显的发展不均衡性。而且目前发布的文件也未与相关法律法规在体系和内容上实现对接与兼容，导致发展的基础支撑不够坚实，法律基础支撑工作有待继续完善。

其次，平台信息公开不完全。在网站首页下方的“已办中介服务事项结果”和“在办中介服务事项情况”板块中，日期越新的项目，“签约日期”“承诺完成时间”和“项目地址”等信息比较完善，时间越早即页数越靠后的项目信息缺失较多；“中介事项”板块中越靠后的条目在“中介服务事项规范要求”部分中显示的信息越少；“专家信息”板块中部分专家的“行業领域”信息显示为空白；在查看“中介评价”板块下“中介机构评价”栏目时，存在部分机构的“省信用平台分”或“中介信用分”至少一项显示为“-”的问题，无法得知其具体情况。“网上中介超市”的推行中信息的公开、透明、完善对项目业主与中介机构的双向了解和选择非常重要，信息的不公开不完全会影响用户体验与办事效率，从而阻碍“网上中介超市”的深入发展。

再次，“网上中介超市”的普及力度不够。在浙江省“网上中介超市”的网站页面上可以清楚得知全省各市备案的中介机构数量，各市的中介机构备案数差距较大。如表1所示，2021年备案数最多的是丽水市，共有2 746个备案的中介机构，备案数相对较少的是嘉兴市，共有407个，与2020年相比各市的备案数小幅增加，衢州市和舟山市的机构备案数有所减少。2021年未备案的中介机构有1 796个，较2020年增加幅度较大。如果不能将各类型的中介服务机构都纳入其中，那么“网上中介超市”产生的成效也将有所折扣。这一综合性平台的建设是为了有效规范中介服务市场，对纳入其中的中介服务类型和中介机构要求广泛，只有将各类中介服务都有效涵盖、将所有中介机构都包含在内，才能完全起到监管并净化中介市场、提升服务效率的作用。

最后，统一监督系统有待优化。“网上中介超市”的平台上会显示“中介评价”信息，方便项目业主了解中介机构，但项目业主对中介机构进行满意度评价的结果、平台对中介机构进行信用评价的过程等信息有所缺失，造成监督的不彻底、不到位。一方面，项目业主、中介机构等要对平台的使用、操作等进行提前了解和规范使用。另一方面，管理部门要对中介机构入库、项目业主发布公告、中介机构公开竞价等环节进行衔接与监管。在“网上中介超市”涉及多方主体的前提下，一旦有一个环节出现差错、有一个监督环节不到位，就会影响整个运作流程。

四、优化“网上中介超市”的对策思考

“网上中介超市”从建成运营以来，为行政审批制度的改革增添了互联网赋予的活力，也为规范中介服务行为和优化市场环境作出了重要贡献。针对当前“网上中介超市”的发展情况，本文也从以下几个角度提出思考。

第一，强化统一指导与监督。首先，深入梳理中介服务事项，明确规定行政审批机构和中介机构各自办理的事项范围。中介服务事项种类繁多、涉及范围广，平台要根据发布的中介服务事项清单、实际运营情况和市场环境对平台上的中介服务事项进行更新。同时要对行政审批中介审批行为的委托方、执行方、管理方进行权力与责任的划分，通过互相监督来健全责任追究制度。管理方应对委托方进行委托的事项和时间期限等进行合理性审核，保障入驻中介机构的合理权益；管理方要对执行的中介机构按时、保质提供中介服务行为进行监管，保障委托方的合理权益。其次，规范用户发布公告、中介机构竞价、中介机构完成公告等流程标准，统一公告审核、投诉办理等平台操作，促进省市平台的规范化操作。最后，要提高“网上中介超市”平台信息的公开程度，统一指导各平台对行政审批中介机构具体信息、中介服务收费标准、监督流程等内容的公开质量，加强公众监督，促进审批事项标准统一化、审批流程科学透明化，从而促进市场规范化发展。

第二，加强与互联网的深度融合。首先，强化信息技术的支撑作用。在先进信息技术应用基础上，行政审批的复杂程度不断简化，行政审批效能也得到提升，但“网上中介超市”平台仍存在技术短板。这对技术部门和技术人员提出更高的操作要求：日常维护平台，实时更新中介服务机构信息、政策文件；完善技术故障，优化平台功能设置；为日常工作人员、用户等主体提供相关技术指导等，从而为“网上中介超市”的建设和运营提供技术支撑。其次，“网上中介超市”囊括了各类主体，旨在提高服务效率和质量，所以从根本上来说平台的功能设置和建设目标要“以人为本”，达到便民利民的效果。

第三，促进“互联网+行政审批”继续增质提效。首先，加强引导和培养行政审批工作人员的“互联网+”思维。通过扩大“互联网+行政审批”相关的宣传，提高工作人员对网上审批业务的认知水平和操作能力。具体来说，要加强对该平台运作全流程的了解，明确职责内容和权力，深刻认识到“互联网+”在行政审批创新化改革中扮演的角色与发挥的作用。其次，积极吸纳信息技术人才，提高工作人员的综合业务能力。专业信息技术人才、操作人才的加入能有效提升工作专业性，而工作人员的综合业务能力是否到位决定了服务效率是否能提高。同时还要畅通工作人员的沟通渠道，促进对行政审批相关政策信息变动等情况的了解与交流；对工作人员进行定期培训，及时解决工作难点，通过工作汇报、定期考核等手段来提高其综合业务能力和信息化处理能力。

第四，加大推广力度，提高普及程度。一方面，选取全国发展特色明显、建设效果显著的案例，总结建设经验，通过纸质媒体、微博、新闻平台等多样化渠道进行宣传与推广。例如，在2018年浙江省就对丽水创新“互联网+中介”服务经验进行了全省推广，既可以使各地学习普遍经验并进行创新化发展，又能加强公众对“网上中介超市”的了解，提高使用度。另一方面，配合对“网上中介超市”平台的推广，各地也要有所行动，争取将更多未备案的中介服务机构纳入综合性平台进行统一监管，推动行政审批中介服务的纵深发展。

结语

随着“互联网+”的运用范围不断拓展，公众逐渐形成信息化思维和信息化生产生活方式，对政府政务服务提出更高层次的诉求，所以行政审批与互联网融合的脚步也应随之加快。本文的研究基于浙江省“网上中介超市”这一案例，剖析了“互联网+行政审批”里面中介服务的发展情况，具有案例的特殊性和分析的不全面性。在“互联网+行政审批”呈现出良好发展态势的背景下，作为行政审批中的关键环节，行政审批中介服务的质量影响到行政审批全过程的效率。因此，针对目前存在的短板通过对行政审批中介机构的统一管理、中介服务事项的明确、中介服务行为的监督等环节的优化使行政审批中介服务增质提效不容忽视。

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Innovative Reform of Administrative Approval in the Context of “Internet+”

— Taking the Online Intermediary Supermarket in Zhejiang Province as an Example

Pan Lei

（Business School， University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200000， China）

Abstract： “Internet+” provides China’s government services a new source of development， and also brings new momentum for the integration of development for the reform of the administrative approval service system. In the construction process of “Online Intermediary Supermarket” in Zhejiang Province， it has produced obvious effects， but there is a lack of unified guidance on the development， incomplete information disclosure， low popularity， supervision system to be optimized and other problems. Therefore， it is necessary to strengthen the unified guidance and supervision on this basis， strengthen the deep integration with the Internet， improve the “Internet and administrative approval” service effectiveness， in order to promote the “Internet and administrative approval” in-depth development.

Key words： “Internet+”; administrative approval; online intermediary supermarket

[责任编辑   卫   星]