金融支持公共性生态产品价值实现模式研究

陈辉

摘   要：通过分類分析不同生态产品价值实现路径和探索实践提出，国内公共性生态产品供给进展缓慢、规模偏小，主要是因为其具有公益性较强、信用结构搭建难等融资特征，缺乏市场化融资渠道，导致其过于依赖有限的财政补偿资金。通过借鉴国内公共性生态产品多元化价值，实现创新案例，提出“生态建设+区域综合开发” “生态建设+产业特许经营” “生态建设+指标交易”三类公共性生态产品价值实现融资模式，助力打通融资堵点。建议金融机构深化与地方政府合作，参与项目开发前期设计，培育壮大项目实施主体，创新丰富金融产品。建议地方政府加快建立健全公共性生态产品价值实现机制，并为金融支持提供相应配套政策。

关键词：生态产品；价值实现；绿色金融

中图分类号：F062.2      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）06-0069-03

所谓生态产品价值实现，就是将绿水青山的生态优势转化为金山银山的经济价值，是践行“两山”理论的关键路径。2019年，《关于支持浙江丽水开展生态产品价值实现机制试点的意见》印发，并率先在浙江省丽水市开展试点。2021年，《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》印发，在总结国内探索生态产品价值实现经验的基础上，提出系统性指导意见。从国内实践看，由于生态修复、环境治理等项目公益性较强，生态产品提供方难以通过市场化方式实现融资，而仅依靠财政补偿难以满足项目资金需求，导致全国范围内生态产品供给进展缓慢、规模偏小，生态价值的实现存在融资梗阻。因此，通过创新绿色金融模式打通生态产品市场化融资路径，引导金融资源支持生态产品供给，扩大产品规模，助力生态产品价值实现具有重要意义。

一、生态产品价值实现主要路径及融资难题

生态产品按照价值实现的市场化程度，可分为公共性生态产品、准公共性生态产品和经营性生态产品。

（一）主要路径

公共性生态产品指无法通过市场化交易方式实现生态价值的产品，如区域环境治理、生态修复等。其价值实现最基本的路径是生态保护补偿，根据补偿资金来源不同，可分为纵向生态保护补偿和横向生态保护补偿。纵向生态保护补偿指中央和省级财政对重点生态功能区进行财政转移支付。横向生态保护补偿指按照自愿协商原则，由生态产品受益方向供给方提供资金补偿。经过多年实践，生态保护补偿机制不断完善，已成为环境治理、生态修复等项目主要补偿方式。

准公共性生态产品指通过由政府主导搭建的市场实现价值的生态产品，如碳排放权、排污权等生态权益以及耕地占补平衡、林业碳汇等指标。其价值实现路径即通过政府搭建的市场进行产品交易。2021年全国碳排放交易市场启动，国内指标交易种类和规模不断增加，交易机制逐步完善。

经营性生态产品可通过市场化方式实现生态价值，如依托林业生态资源发展木材加工、林下经济、康养旅游等产业。目前国内经营性生态产品价值实现机制已非常成熟。

（二）融资难题及原因分析

生态产品价值实现融资难题主要表现在公共性生态产品融资方面。作为公共性生态产品价值实现主要路径，生态保护补偿对财政有较大依赖。近几年，随着国内经济下行压力加大，地方财政支出空间趋紧，大规模、可持续的财政补贴难以为继。以新安江流域生态补偿为例，新安江流域环境治理资金主要来源于生态补偿试点专项资金，以及规模为20亿元的新安江绿色发展基金。截至2020年4月，财政资金已累计补偿近50亿元，目前中央财政资金已完全退出。黄山市已投入资金超170亿元，远超财政补偿专项资金规模。而新安江流域环境治理仍存在巨大资金缺口，目前正在探索多渠道、多元化融资路径。

公共性生态产品价值实现融资困难主要缘于两方面原因。一是大多数生态修复、环境治理类项目自身不产生收益，没有收益的项目就无法吸引金融机构。二是部分生态产品供给方以个体户为主，缺少易变现的抵押资产，难以获得金融机构支持。例如，农村个体户承包的林场、耕地，项目“小而散”特点显著，融资难度大。

二、公共性生态产品多元化价值实现路径探索

为破解公共性生态产品价值实现融资难题，国内进行了一系列探索，形成了若干种模式，对金融支持生态产品价值实现具有借鉴意义。

（一）顺昌县“森林生态银行”案例

福建省顺昌县森林覆盖率超80%。自集体林权制度改革以来，林权分到林农的模式导致顺昌县林区规模化经营水平处于较低水平，林农通过金融机构融资做强林业难度较大，林地生态价值实现存在瓶颈。为解决以上难题，顺昌县探索了“森林生态银行”模式，即借鉴银行零存整贷模式。首先，成立林区统一收储运营主体——绿昌运营公司对林农的林地流转收储，形成规模化林业资产，解决项目“小而散”问题。其次，引进南平市融桥担保公司，共同出资成立绿昌林业融资担保公司，并与商业银行约定贷款风险分担比例，解决了项目融资信用结构搭建难问题。最后，将流转后的林业进行统一开发，发展林木加工、林业碳汇、森林旅游等产业，从而获得商业银行融资逾2亿元。该案例表明，通过成立项目公司作为统一融资主体，对分散林地进行流转、收储、一体化开发，引进担保公司解决信用结构难题，是实现银行贷款融资的关键一环。

（二）厦门市五缘湾“生态修复+综合开发”案例

厦门市五缘湾片区曾是滩涂、盐田和野生林地，由于过度养殖、垃圾倾倒等原因，环境破坏严重。该片区通过“生态修复+综合开发”，收储改造当地村庄，建成绿地公园；修复岸线生态环境，建成集多种自然资源于一体的生态空间。截至2019年底，五缘湾片区建成了100公顷城市绿地公园和89公顷湿地公园，使城市绿地率从5.4%升至13.8%。该片区生态系统服务价值达2.4亿元，推动周边土地价值大幅提升。开发商通过统筹实施村庄土地收储、生态修复、环境治理、周边地产开发，以地产增值收益弥补生态环境治理成本，推动五缘湾片区整体开发。该案例表明，通过对片区环境治理和综合开发，公共性生态产品价值可转移到土地价值之上，并通过市场化方式实现。

（三）徐州市采煤塌陷地“生态修复+产业经营”案例

徐州市贾汪区由于长期进行煤炭开采，致使采煤塌陷地约占全区总面积的12%，土地资源和生态环境均遭到严重破坏。2009年，贾汪区实施潘安湖综合整治项目，通过“生态修复+产业经营”模式，特许开发商在完成潘安湖片区生态修复后，有权经营周边餐饮、旅游等服务业。开发商通过获得特许经营权，保证了经营利润，弥补了环境治理和生态修复成本，实现了潘安湖片区环境综合治理和产业转型升级，使该区人均GDP从3万元增长至8万余元。该案例表明，通过将区域生态修复、环境治理和产业特许经营相结合，推动生态和产业项目一体化开发，是公共性生态产品价值实现的一条可行路径。

（四）重庆市森林面积指标交易案例

2018年，重庆市印发《国土绿化提升行动实施方案》，提出到2022年重庆市森林覆盖率达到55%，并根据产业定位、天然禀赋，向各区县下达森林覆盖率约束性指标。同时，印发《重庆市提高森林覆盖率工作方案》，允许森林面积指标不足的区县可向市域内其他区县购买。2019年，重庆市江北区向酋阳县购买7.5万亩森林面积指标，交易金额1.9亿元；其他主城区也先后向周边县域购买指标，交易金额合计6 250万元。通过建立森林面积指标交易机制，森林禀赋较好的县域可向主城区出售多余指标，打通公共性生态产品价值实现渠道。除了森林面积指标，城乡建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标交易也在全国范围内开展实践，如浙江省嘉兴市、山西省28个贫困县等市县均通过政府搭建的交易平台完成指标交易。上述案例表明，在生态权益指标交易机制下，开发生态产品，并通过政府搭建的市场销售权益指标获取回报，也是公共性生态产品价值实现的一条有效路径。

三、金融支持公共性生态产品价值实现对策

（一）总体思路

上述案例表明，要使通过公共性生态产品价值实现融资难题，核心是为公共性生态产品找到价值实现的载体，使生态价值的正外部性转化为收益，打通融资堵点。主要有两条思路：一是让公共性生态产品的价值附着于其他商品，从而提升商品价值，并与商品价值一同通过市场化方式实现；二是用好政府搭建的交易平台，通过出售相关指标实现生态价值。此外，针对生态产品供给分散等难题，需要通过打造统一的融资主体，规模化提供生态产品，以提升融资可获得性。

（二）融资模式

根据上述思路，金融支持生态产品价值实现可参考以下三种模式。

1.“生态建设+区域综合开发”模式。按照“算综合账”思路，将片区生态建设和经济开发作为整体项目立项，以片区整体作为生态产品价值实现载体，由开发商对片区进行综合开发，通过环境治理、生态修复使片区土地价值得到提升。开发商以地产租售收入作为还款来源、地产作为抵押，向金融机构融资，推动片区经济价值与生态价值一同实现。

2.“生态建设+产业特许经营”模式。首先，由地方政府建立生态项目开发机制，批准生态项目实施主体在项目建成后拥有一部分土地使用权，特许经营相关产业，如产销农林产品、打造康养、旅游、研学基地等，从而保障项目实施主体合理的经营利润，以弥补公共性生态产品提供成本。以产业特许经营收益作为还款来源，以土地使用权为抵押，金融机构可贷款支持项目实施主体，助力生态建设项目实施和价值实现。

3.“生态建设+指标交易”模式。用好城乡建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标和碳排放权、排污权等生态权益指标交易机制，项目实施主体可向金融机构融资开发耕地、建设高标准农田、造林等，并向需求方出售产生的耕地、碳汇等指标，相关收益作为融资还款资金，实现生态建设项目开发。

（三）具体举措

1.参与项目开发前期设计。一是积极对接地方生态建设相关规划和重点项目安排，提前参与项目融资方案设计，支持地方将生态建设项目融入城乡区域发展，实现一体化开发实施。二是支持地方政府因地制宜构建特色生态项目，建立特许经营机制，批准公共性生态产品供给主体经营相关产业项目。三是支持地方政府通过设定限额、搭建交易平台等方式建立健全权益指标交易机制，支持以指标交易作为还款来源的公共性生态产品价值实现。

2.培育壮大项目实施主体。一是深化与地方政府合作，推动地方国企市场化转型，建立现代企业治理机制。二是推动地方政府盘活整合生态建设领域相关资产、资源，依法依规统筹生态保护补偿资金及其他奖补资金注入项目实施主体，提升融资信用水平。三是通过特许经营、重组兼并等方式，提升项目实施主体产业经营能力和收益水平，培育打造生态建设领域市场化综合开发运营商。

3.不断创新丰富金融产品。一是探索构建合法有效的银行贷款信用结构。在生态产品价值实现机制成熟的地区，开展以生态价值核算结果为基础的生态资产抵押贷款；在生态权益交易机制成熟地区，开展生态权益抵押贷款。加强银担、银保合作，充分发挥政策性银行、政策性融资担保机构和政策性保险机构作用，搭建合法有效信用结构。二是按照“大金融”思路，多机构协同、跨领域合作推进绿色投资、绿色债券、绿色信贷、绿色租赁、绿色保险、绿色基金、绿色资产证券化等绿色金融产品创新，满足多元化融资需求，丰富生态产品价值实现的市场化路径和模式。

四、政策建议

（一）加快生态产品价值实现机制建设

将生态产品价值实现机制建设纳入地方发展规划并制订工作方案。一是开展生态产品信息普查与统一确权登记，明确自然资源资产产权主体，构建生态产品价值核算和评价体系。二是完善地方城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡指标交易机制，健全排污权有偿使用制度。三是探索绿化、清水、森林等生态资源增量指标交易机制，以及碳汇、用能权、水权等权益交易机制。

（二）将金融机构纳入重大项目开发工作小组

用好金融资源，会同金融机构共同设计生态建设项目方案并配套制订融资方案。一是将公益性较强的生态建设项目纳入片区整体开发，由金融机构提供一揽子融资方案。二是将生态建设与相关产业经营开发权益挂钩，对于开展环境综合整治的社会主体，在保障生态效益和依法依规前提下，允许其利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游获取收益，并由金融机构对项目实施主体提供融资保障。

（三）为金融支持生態产品价值实现提供配套政策

一是协调成立生态领域市场化融资主体。推动地方国企市场化改革，建立现代企业制度；盘活土地、房屋等乡村存量资产并协调各乡镇注入融资主体，提升资产质量；特许经营林业碳汇、乡村旅游等项目，提升融资主体经营能力。二是出台相关制度，明确将项目实施主体开发耕地等产生的指标收益不经财政账户归集于政府指定账户，其收益可作为对金融机构的还款来源，不涉及地方政府隐债。

参考文献：

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[责任编辑   妤   文]