标准化视角下的乡镇街道综合行政执法改革

韩 谞

（广东省标准化研究，广州 510220）

1 引言

2018 年3 月，国务院公布机构改革方案，开启新一轮大部制改革。广东省坚决贯彻党中央决策部署，坚持自上而下、积极稳妥地开展各级政府机构改革，并于2019 年3 月基本完成了省、市、县三级的机构改革工作。之后，为进一步深化机构改革，构建简约高效的基层管理体制，完善基层治理体系，提升基层治理能力，广东省随即开始进行乡镇街道体制改革工作。作为此次改革的主要内容之一，乡镇街道综合行政执法改革工作于2021 年3 月已基本完成。至此，全省的乡镇街道均组建了综合行政执法队，同时县以上派驻机构实行了属地化管理，与乡镇街道有关机关整合设置，而无法推行属地管理的，也纳入了乡镇街道的统一指挥工作机制中，这为开展以乡镇街道为主体责任的综合行政执法奠定了坚实基础。

目前，国内已有部分学者对乡镇街道综合行政执法进行了研究和探索，但可查文献很少。如滨州市沾化区推行了乡镇综合行政执法，乡镇（街道）综合执法办公室负责收集问题并统筹调度综合执法队伍进行处理，实行派发“任务单”模式，将村居社区工作者、网格员、党群志愿服务队等巡查发现或居民群众反映投诉的问题按照责任主体制定“任务单”，派发给相应派驻机构进行处理[1]。其执法的责任主体仍然是上级部门的派驻机构，与广东推行的乡镇街道为责任主体的综合行政执法有着不小的区别。又如玉井镇全面构建综合行政执法体系，通过“一支队伍管执法”的模式，行使辖区内农业、林业、消防救援等方面的55 项行政处罚权及与行政处罚权相关的行政检查权、行政强制权[2]；和顺县以建好“一支队伍”、厘清“一份清单”、联通“一张网格”、健全“一套制度”、强化“一种理念”的原则，推行乡镇综合行政执法[3]。上述两地的改革在体量上与广东省差别较大，相对不容易发现优势与问题。下面笔者将基于广东省改革实践经验，分析乡镇街道综合行政执法的优点，总结存在的主要问题，并从标准化工作的角度提出改革建议。

2 乡镇街道综合行政执法的优点

综合行政执法改革完成后，广东省1600 多个乡镇街道均组建了综合行政执法队，开展以乡镇街道为主体责任的综合行政执法。改革的主要内容是将县级执法部门的行政执法事项以下放、委托等方式移交给乡镇街道，由乡镇街道综合执法队统一行使执法权。这种执法模式具有以下几个优点：1）提高行政执法效率。执法权下放到乡镇街道后，属地管理的地缘优势和乡镇街道机动性、灵活性的特点得到体现，综合行政执法队接案后能立即出击，迅速掌握案情并展开侦查，大幅提高执法的时效性。同时，在这种执法模式下，执法人员很多来自于本乡本土，可充分发挥熟悉风土人情的优势，能在一定程度上协助锁定涉案对象，有利于案件的侦破。2）增强普法育人效果。在乡镇街道实施综合行政执法事项，既是对基层干部和执法人员的锻炼培养，同时在某种意义上也是对法律法规的宣传教育。通过查处违法行为，可起到震慑违法分子、教育人民群众、降低违法率的作用。3）提升乡镇街道治理能力。乡镇街道实施综合行政执法后，实现了执法工作关口前移、重心下沉。这样的变化，一方面让基层从协调、协助执法变为直接执法，破解了“看得见、管不着”的难题，另一方面变交叉执法为集中执法，整治了“都能管、都不管”“推诿甩锅”的乱象。如在林地上倾倒垃圾的案件，执法主体由原先的自然资源和环境保护两个部门变为乡镇街道综合执法队，能避免部门之间的协调问题，可有效节约执法时间、降低执法成本、提高执法效能。4）健全长效监管机制。从县级行政区域看，乡镇街道综合行政执法增加了行政区域内的执法主体，让执法更加贴近基层需要、满足群众需求，使突击执法变长效执法成为可能，有利于从源头上解决“轻监管、重处罚”的顽症，更有效地预防违法犯罪行为的发生，达到标本兼治的目的。

3 乡镇街道综合行政执法现存的主要问题

3.1 部分事项下放不合理

广东省各地区对职权的下放、委托采用“市级统筹指导，县级最终决定”的模式，即由市级政府部门出台下放乡镇街道行政执法事项的指导目录，各县（市、区）根据自身情况最终确定下放给乡镇街道的事项目录。下放事项遵循的基本原则主要包括：1）根据经济发展水平、城镇化程度、人口数量等因素对乡镇街道进行分类，科学合理地下放乡镇街道迫切需要的权力；2）与人民群众关联度低的、专业技术性过强的事项不宜下放。然而，在实际操作中，各县（市、区）基本没有对乡镇街道进行分类，只是在市级的指导目录上做简单地筛减，甚至完全照搬指导目录，统一下放给辖区内的所有乡镇街道，从而导致乡镇街道普遍认为下放了与本乡镇街道职能定位不匹配、与群众关联度不大、专业性过强的事项，乡镇街道承接起来难度较大，事项下放的总体科学合理性有待提高。从标准化的视角分析，其原因就在于标准规范的缺失。无论是对乡镇街道的分类，还是对“与群众关联度不大、专业性过强的事项”的判定，具体到实施层面，都需要有明确的标准规范来支撑。但截至目前，国家、广东省和地级市层面都没有相关标准文件出台，从而导致了县（市、区）在确定最终的下放事项目录时无据可依、实际操作困难的局面。

3.2 人财物等后勤保障不足

（1）基层执法力量薄弱。行政执法事项下放后，乡镇街道承接了各个领域的执法事项。在这种综合行政执法模式下，需要执法人员负责所有领域的执法工作，而基本不再有专项执法人员，这就导致一方面工作量大幅增加，另一方面对执法人员知识的宽度和深度都提出了更高的要求，使得短时间内基层人手不足、专业人才（尤其是法律专业人才）缺乏、跨领域执法经验不足等问题凸显出来。与此同时，基层工作人员老龄化、专业技术人才流失严重等问题也制约着综合行政执法的高效开展。

（2）综合行政执法经费短缺。事项下放后，按照“人随事走”的要求，部分执法人员被划转到乡镇街道综合行政执法队中。人员和工作的增加，使得人员经费、办公经费、专项经费（如鉴定检测费）等的需求随之增多，但大部分乡镇街道的财政经费却并没有相匹配增长。分析原因，一方面原执法单位没有按“财随人走、财随事转”的标准划转资金；另一方面一些地区原执法单位本就资金不足，没有相关资金划转至乡镇街道。这导致改革后乡镇街道普遍存在执法经费不足的情况，特别是经济欠发达的部分地区，甚至连基本的办公场所和办公设备都难以保证。

（3）执法车辆和装备无法满足日常执法需求。同财政资金的划转类似，许多地方没有在事项下放、人员下沉乡镇街道后，同步划转或帮助基层配备执法车辆和装备。而乡镇街道若想自行购置，又会受到财政资金短缺、车辆编制不足、申请流程复杂、审批周期较长等因素的制约。执法车辆和装备的缺配，严重制约了基层执法人员的履职效率。另外，少部分地区至今还未配发统一的执法制服，也在一定程度上影响了执法队伍的威严性和威慑力，降低了执法效能。

3.3 执法培训不充分

放权之后，虽然市、县两级执法部门通过集中培训、线上培训、跟班指导等多种形式对乡镇街道执法人员开展了培训，但部分乡镇街道认为目前的培训仍然不能满足工作的要求。1）执法培训的频次不高。综合行政执法涉及法律法规较多，面对陡然增加的知识和技能需求，当前培训的系统性不足，内容安排也不够科学。2）执法培训的针对性较差。基层执法人员业务不熟、执法不够规范，亟需大量专业知识，而针对性的专业培训和业务培训明显偏少。3）执法培训的实操性不强。综合行政执法工作面临诸多矛盾和挑战，特别是在现有执法人员的执法能力上，因此所有培训最终都应落脚到执法实操中，但现有培训在现场执法操作指导的力度上明显偏弱。

3.4 上下级联动协调不顺畅

执法事项虽然已下放，但遇到重大疑难案件、刑事案件移交等情况，仍然需要上级部门的协调联动，甚至是联合执法，此时完善的协调联系机制就显得尤为重要。但在实际中，部分地区没有编制联动协调制度规范文件，或建立的制度机制还不完善，或制定的制度规范没有得到有效实施，导致上下级沟通不顺、协作不协调等问题的出现，少数地区甚至还发生过上级部门不配合的事件，这在不同程度地影响到了乡镇街道综合行政执法的工作开展。

3.5 执法系统功能不完善

为实现综合行政执法工作的信息化、规范化和便捷化，广东省搭建了全省统一的“执法信息平台”。该平台在乡镇街道综合行政执法改革完成后，已推广到省、市、县、乡镇街道四级使用。虽然如此，在全面推行执法信息化的过程中，也逐渐暴露出一些问题，主要体现在：1）“信息孤岛”“数据壁垒”现象严重。“执法信息平台”与省、市、县各级目前仍在使用的其他执法平台、监管平台、信用信息平台未能实现数据的互联互通，导致各级执法人员经常需要多次重复录入信息，严重影响工作效率。2）“执法信息平台”功能不完善。各级执法人员在使用平台时碰到较多系统问题或故障，如“平台登录难、运行不稳定”“审批流程繁琐复杂，线上办案耗时长”“法律条文不齐全或更新不及时，且不能通过手动录入”“系统中执法事项不齐全”等，导致平台使用率下降。这些问题一定程度上影响了执法信息化的推进，降低了执法办案的效率。

4 对乡镇街道综合行政执法改革的建议

针对上述问题，笔者从实际出发，结合标准化的思路和方法，对乡镇街道综合行政执法的深入推进提出一些改进建议和对策。

4.1 着力提高放权的合理性和精准度

（1）在制定行政执法事项下放乡镇街道实施指导目录前，应充分听取县（市、区）、乡镇街道的意见，综合研判，确保下放权限合理、符合乡镇街道需要。

（2）分批放权，逐步实施，明确具体流程和步骤，设置合理的过渡期，避免一次性下放过多职权导致乡镇街道无法承接。

（3）建议省级或市级部门依据经济发展水平、城镇化程度、人口数量等因素出台乡镇街道分类标准，按照乡镇街道自身的特点做到精准放权，而不是以县（市、区）为单位搞“一刀切”式放权。

（4）建议省级部门出台下放职权的评判标准文件，指导市、县（市、区）更合理地下放职权。如可通过事项的年度办结量来判断与群众关联度的大小，通过是否需要专业的技术设备和较强的专业知识来判断是否属于专业性较强的事项。

（5）可通过实地调研、问卷调查、定期开展集中座谈、建立问题的实施反馈机制等多种方式，认真听取乡镇街道对于行政执法事项下放的意见建议，准确掌握下放事项的承接实施情况，切实加强跟踪问效。在此基础上，建立“定期评估，适时调整”的常态化工作机制，及时收回不合理、不适宜下放的职权，避免职权“空放”“空转”及低效行使等现象。

4.2 不断健全人财物运行保障体系

（1）在强化执法力量方面：首先，增加执法编制的下放数量，并按“人随事走”的标准将相关专业技术人才同步下放。其次，增加公务员、事业编制人员的招聘数量。一方面，加大年轻人的招聘比例，缩短招聘周期，以便加速补充基层工作力量，解决执法工作人员不足、执法队伍老龄化严重等问题。另一方面，注重专业型人才的招录，向具有法律专业背景人才适当倾斜，解决行政执法队伍中存在的专业人才缺乏、专业结构不合理、法制审核工作跟不上等问题。再次，可从优秀村（社区）干部、“三支一扶”人员中招录公务员和事业编制人员，不断给县（市、区）和乡镇街道的行政执法力量注入新鲜血液。最后，各地区可考虑统筹调剂一定数量编制，建立专项人才周转库，重点用于引进基层治理所需的高素质人才和紧缺专业人才，必要时用于支援基层综合行政执法工作。

（2）在财政保障方面：进一步明确“财随事转”“物随事走”的机制，建立高效的财政收入划分体制，及时移交经费和足额划转各类资金，为乡镇街道提供与职权相匹配的财力物力。同时，建立科学的财政收入分成机制和激励机制，如通过收入分成、转移支付补助以及专项资金补助的方式，增加基层行政执法经费。此外，有条件的市、县（市、区）级相关行业主管部门可以考虑设立“基层行业行政执法专项补助经费”，对辖区内案件发生频繁、第三方鉴定费等专项经费使用较多的乡镇街道给予额外专项补助，多渠道保障乡镇街道行政执法经费的使用。

（3）在物质配备方面：建议省级相关行业主管部门联合出台全省统一的行政执法办公用品、物质配备的标准规范文件，如《乡镇街道综合行政执法装备配备标准与使用规范》、专项领域行政执法物质配备标准等，以规范乡镇街道综合行政执法队伍的执法装配、服装、车辆、标识标志等。同时，在加大对乡镇街道执法经费支持的基础上，逐步扩大标准的实施范围，以进一步强化乡镇街道综合行政执法队伍的权威性和严肃性，提高基层执法效能。

4.3 逐步提升行政执法培训的系统化、精准化、专业化水平

（1）在指导形式上做到“百花齐放”，通过提供跟班学习机会、指派专人答疑指导、举办集中培训、建立行政执法工作群等形式，对乡镇街道的行政执法工作开展长期指导。

（2）在培训内容上应充分听取乡镇街道行政执法工作人员的意见，了解基层最需要增加的知识和能力，根据各地区不同情况量身定做培训内容。整体而言，不仅要开展通用法律知识、行政执法知识的培训，更要注重基层综合行政执法中涉及的法律条文、专业知识的培训。

（3）将市、县（市、区）行业主管部门对乡镇街道的指导培训情况纳入年度绩效考核指标，通过“以评促改”，推动人员培训制度落实落细，真正起到上级部门对基层的“传帮带”作用。

（4）推广律师驻点制度，通过购买服务的方式与律师事务所等专业的法律服务机构合作，借助社会力量开展法律咨询、法制审核、法律指导工作，缓解执法培训不足、专业人才短缺带来的困难。

4.4 完善并实施联动协调机制

（1）建立完善各单位间联动协调机制，制定出台乡镇街道各部门间、与上级行业主管部门及相关职能部门间的综合行政执法联动协调工作制度，确保基层行政执法工作能做到“上下联动、多元协同”，为提升执法成效奠定基础。

（2）综合行政执法改革以来，各乡镇街道建立了综合行政执法委员会，并将其作为统一指挥的工作平台。建议综合行政执法的协调、沟通、联动等工作也可依托该平台，充分发挥并拓展其作用，进一步提升行政执法效率。

（3）建议将县级行业主管部门及相关职能部门配合乡镇街道开展基层综合行政执法工作表现、对联动协调工作制度贯彻执行情况等纳入年度绩效考核，形成管理闭环，不断提高工作人员思想认识，推动制度落地实施。

（4）执法联动协调机制的有效建立与实施，涉及上下级多个部门及环节，而乡镇街道承接执法事项的时间不长，在运行机制、机构设置、人员配备等各方面都需要不断地摸索和改进。因此，建议市、县（市、区）相关行业主管部门在制度运作管理、统筹协调等实际操作方面进行指导，推动联动协调工作制度发挥真正作用。

4.5 持续推进执法系统建设

（1）围绕“执法信息平台”的平台搭建、技术指导、运维保障、业务培训等内容，建议由省级执法部门、司法部门、政务服务数据管理部门等制定出台系列标准规范文件，以指导各级部门逐步完善系统平台建设。

（2）在地市层面，建议由各市级人民政府办公室印发“执法信息平台”的建设实施方案，全面推进“执法信息平台”的本地化部署，促进执法效能和执法水平提升。

（3）依托广东省政务大数据中心的数据共享交换机制，推动“执法信息平台”和其他系统的互联互通，打通省、市级系统的“双随机、一公开”数据共享路径，减少多头录入、重复录入的情况，减轻基层执法人员的负担，提升行政执法效率。

（4）优化系统平台运行能力，保障“执法信息平台”运行稳定，并进一步简化系统审批流程，及时录入、更新执法事项及对应的法律条文，方便基层执法人员一线工作，提升平台的使用率。

5 结束语

广东省通过实际行动对乡镇街道综合行政执法做出了大胆尝试，经过前期的实践探索，证明了乡镇街道综合行政执法的可行性和优越性，但现阶段在制度建设与实施、信息技术、后勤保障等多方面还存在较多问题。标准化作为一套成熟的理论方法，在广东省过去的行政审批改革、政务服务优化等诸多方面都发挥了重要的作用，相信在持续深化的乡镇街道综合行政执法改革中，也将发挥举足轻重的作用。