元明清时期土司制度治理体系及治理能力初探

廖 钰 李良品

（重庆大学，重庆 400044；长江师范学院，重庆 涪陵 408100）

《商君书》云：“凡将立国，制度不可不察也，治法不可不慎也，国务不可不谨也，事本不可不抟也。 制度时，则国俗可化，而民从制；治法明，则官无邪；国务壹，则民应用；事本抟，则民喜农而乐战。 夫圣人之立法化俗，而使民朝夕从事于农也，不可不知也。 ”［1］这说明制度治理无论是对国家，还是对人民均具有极其重要的作用。 元明清时期的土司制度本质上是国家对各地土司和土司地区民众进行治理的制度。 任何一项国家制度均体现其治理体系与治理能力，元明清时期的土司制度概莫例外。 自元代初创土司制度以来，经过明代不断总结经验、吸取教训，不断探索实践和守正创新，到清前期形成系统、完善的土司制度，最终形成了国家治理体系，彰显了王朝国家的治理能力，并最终通过改土归流的逐渐推行取得了历史性成就。 目前学界对土司制度与国家治理方面的研究不多，仅限于李良品、贾霄锋、咸成海、王琨、袁娅琴等数位专家学者①。 本文以“制度治理”为视阈，探讨元明清中央王朝土司制度治理过程中的国家制度体系、制度执行能力，借此说明具有权威性的国家制度建设不仅是新时代国家制度治理的必要条件，而且是加强国家治理的根本，依法治国是加强民族区国家治理的必由之路。

一、元明清时期土司制度治理体系

元明清时期土司制度治理体系是在中央政府领导下治理土司及土司地区的制度体系，包括制度建构、制度运行、制度改革和制度效益，是一整套紧密相连、 相互协调的国家制度治理体系。任何优越的制度都需要人来执行，这就涉及到一个治理的问题，如何用制度管人？ 即学界强调的“制度治理” 问题。 如何使土司制度发挥其实质性、决定性的作用，这是王朝国家治理体系和治理能力是否符合历史发展规律的诠释。 由此，土司制度与国家治理构成了元明清王朝国家治理体系和治理能力符合社会现实需求、符合历史发展规律的制度逻辑。 在王朝国家治理体系和治理能力是否符合社会现实需求、符合历史发展规律的语境下，要使土司制度发挥治理土司及土司地区主导性作用，必须遵循一整套制度逻辑，必须环环相扣却又相互渗透，由此构成王朝国家治理体系和治理能力的逻辑体系。 因此，制度治理隐含着四个基本要素：如何建构土司制度？ 制度治理过程中如何改革？ 谁来有效运行土司制度？ 土司制度治理效果如何？

（一）制度建构

土司制度体系建构是元明清时期土司制度的前提和基础。 王朝国家的治理体系和对土司及土司地区治理能力的深层逻辑和制度安排是制度治理，换言之，使土司制度在国家治理土司及土司地区中发挥实质性、决定性的作用，而这种作用的发挥是建立在土司制度具有系统性、完备性的制度体系之上。 因此，包括土司职官、承袭、朝贡、赋税、征调、分袭、安插等子制度等在内的土司制度体系建构，自然构成了土司制度的治理体系和治理能力的前提，即只有在建构出一套规范的土司制度体系的前提下，王朝国家的制度治理才能真正得以展开。 土司制度体系是一个庞大的系统，如作为土司制度核心内容的土司职官制度，自始至终均将土司的设置、职衔、品级、铨选、管理、信物、俸禄等纳入中央王朝职官体系。 只有王朝国家土司制度构建起来之后，国家治理土司及土司地区的治理体系和治理能力才能得以体现。 土司制度体系是在元明清中央政府及各地流官、土司的实践中，逐渐形成的一套较为丰富、完善的制度体系，包括土司根本制度、土司基本制度、土司重要制度所组成的“制度群”，它有着严密的逻辑结构和内容谱系，构成了元明清王朝国家土司制度的逻辑体系。

元明清时期土司制度并非通过中央王朝一次性设计而形成，它是在土司制度建设、发展、完善的内生演化与不断践行过程中逐步完成。 如元王朝在边疆少数民族地区设置各种土官机构，对授职的土官给予一定的品级，初步建立起一套粗略的土官制度：凡授职土官的承袭，老土官亡故，承袭土官须经朝廷允准方准承袭；土官有功或忠勤者给予奖励，准予升迁，土官有罪者则予以惩罚，其惩罚原则是“罚而不废”。 明代土官土司制度则更加注重确定各地土司的职级、 授职与隶属，明代增加了宽贷及礼仪等制度。 清代则新增了各地土司的分袭、分疆、奖赏、惩处、考核、抚恤、安插等内容，使制度管理更加严格、科学、系统。 可见，土司制度是元明清中央政府在不断实践、探索中逐渐形成的制度体系，是在实施过程中不断充实、丰富与完善的具体践行。

（二）制度改革

土司制度改革是元明清中央政府利用制度治理土司及土司地区的必要条件。 具有系统性、完备性的土司制度体系建构， 虽然在一定意义上构成土司制度体系的逻辑起点， 但要使土司制度在践行过程中发挥实质性、决定性的作用，强化制度权威、 引导土司地区各族民众对土司制度的认同则构成了土司制度实施与改革的必要条件。 土司制度建构与土司制度切实、有效实施二者之间还有一个变量， 就是土司地区各族民众对土司制度是否认同。 只有当土司制度得到土司和土司地区各族民众的认同， 才能内化为他们的自觉行动，才能获得强劲的生命力。 国家治理土司及土司地区作为一种国家行为，要真正发挥土司制度的实质性、决定性作用，就必须赋予已构建的土司制度体系具有一定的权威性， 使土司制度由一种刚性行为规范内化为土司及土司地区各族民众的自觉行动。 从本质上讲，土司制度是一种规则和规范，是调整中央政府与地方社会关系的文化载体。 因为中央政府与地方土司之间自始至终存在着博弈、 均期待利益最大化，所以，土司制度也是在不断完善、不断改革。 在此以清代土司土兵出征行粮为例予以说明。 众所周知，明清时期土司土兵是由边远地区少数民族组成，在边远地区用兵时，因土司土兵熟悉地形、身体强健、骁勇善战，多资其力，所以，很受明清中央政府重视。 如清代康熙以后的重要战争，多有对土司土兵的征发，而且每每立功。 据文献载，土司土兵在奉命征调作战时，中央政府要支给出征行粮。 如《越嶲厅志》卷六之三《屯田》下“土目土兵每月饷需”条就载有“原定每月大建领饷银三百三十三两八钱， 小建领饷银三百二十二两六钱……光绪二十三年，土兵一成不减，曾经禀准有案，土目土兵分驻处所及领饷数目各事由”［2］等内容。 雍正八年（1730年）之前，中央政府只支给出征行装银和出征口粮， 其它无支。 雍正八年十月，始奉谕支给“坐粮”。 乾隆元年（1736年），又议令支给出征盐菜银。见张廷玉《为据咨题明事》中：“查川黔奉调土兵，虽与官兵有汉、土之分，然深入苗穴。 随师剿贼，同一用命，实属穷苦。 令土官可否照千总之例略为稍减，日支银三分，土目照把总之例日支银二分，土兵日支银一分。 ……查从前出师土兵，止议动给安家及每日行银， 并无支散盆莱银两之例……此次黔苗不靖，自上年四月以来，先后调拨云南、粤西、四川上兵，均离本处自千余里至二三千里不等； 即黔省土兵，随师进征，深入新疆，分布各要隘协剿，亦各离本汛皆有数百余里。且自用兵以来，迄今将近一年。查各该土兵除口粮之外， 其余一切盐薪之费毫无所有，实属艰苦。 今司道等酌量稍减动给议覆， 似属安贴。 ”［3］乾隆八年（1743年），中央政府征调土司土兵出征时，其盐菜银两有所增加，基本上与绿营兵相同。 但在此后的出征行粮支出的过程中，仍然出现纷乱现象。所以，乾隆四十九年（1784年）议定八旗、绿营之例时，也统一议定了土兵出征行粮例，且对“土目土兵盐菜口粮跟役名数” 有详细规定：“土副将、土参将、土游击、土都司、土守备、土千总把总，如打仗著有劳绩，钦奉特恩补授绿营官员；实任者，按照绿营官员例应得盐菜银、跟役分例支给（现在酌拟）。 如只因打仗出力，赏给绿营职衔者，土守备以上及土目土舍各月支盐菜银一两八钱，跟役三名（云南案内：只有土弁照绿营把总例，月支盐菜银一两二钱。 惟四川案内，经温福奏准，土都司、土弁及土目、土舍各月支盐菜银一两八钱，各月三名。 今土守备以上及土目、土舍拟照川省例办理）。 ”［4］清代西南地区土司土兵出征行装银虽然比绿营低，但出征盐菜银及出征口粮均与绿营兵丁相同，这样可以保证土司土兵的战时用度。 同时，西南地区土司土兵出征期间所支给的“坐粮”，是按绿营守兵例支给，而并未按平时所支月钱之数，这是一项较为优惠的措施。 土司土兵若在战争中阵亡，同样和绿营士兵一样给与恤银，每名恤银为25 两。［5］通过清代西南地区土司土兵出征行装银、盐菜银及出征口粮等方面制度的不断改革可见，这些土兵征调制度在规定权利义务时，承载着价值观念，并将这种价值观念调整土司土兵的自觉行为。 土司土兵征调制度从一个侧面体现土司土兵对征调制度的认同，从而实现土司土兵对征调制度的服从和执行，达到土司土兵征调制度所承载秩序的一种价值状态。 因此，王朝国家在推进国家治理体系和治理能力的过程中，不仅要提高土司制度执行力，更要关注土司制度的不断完善与改革，以实现土司制度的权威性。

土司制度的权威性主要由土司制度本身的系统性、适应性和完备性等决定，只有在土司制度本身是系统、完备、相适而生的前提下，土司制度才具有权威性。 土司与土司地区各族民众对土司制度的认同源于对土司制度承载的价值的认同。 当土司和土司地区各族民众对土司制度认同后，才能实现他们的价值归属感和认同感，实现土司制度的权威性，最终实现土司和土司地区各族民众与土司制度的协同共生。

（三）制度运行

土司制度运行是元明清时期国家利用土司制度治理的关键环节。 土司制度的生命力在于有效运行，如果运行不畅、执行不力，土司制度就是一纸空文。 在元明清土司制度的治理体系和治理能力的制度逻辑中，土司制度有效运行处于制度链条中最为关键性的环节，只有使土司制度体系有效运转起来，才能使土司制度在国家治理中发挥实质性的作用。 笔者认为，土司制度的运作机制与模式，涉及中央政府集权布局、朝廷与各地土司的关系，土司与周边土司的关系、土司与布政使或督抚的关系……土司区民间法与国家法的关系、土司的异地安置、土司势力扩张与冲突、土司图存策略、土司的反抗与中央政府政策的调整、土司的政治立场、土司的文化影响、土司文学创作心态等诸多问题。［6］元明清时期土司制度是国家治理土司及土司地区的治理体系和治理能力的一种前提和可能，并不能保证国家治理土司及土司地区必然会驶入良性运行的轨道，只有将土司制度体系转化为国家治理效能，才能够保证王朝国家治理土司及土司地区呈现出 “良治”和“善治”的结果。 土司制度体系中最为重要的制度是承袭制度，但土司承袭问题并非像《大明会典》卷六“土官承袭”所说的那么轻松，只要“取具宗支图本，并官吏人等结状，呈部具奏，照例承袭”那么简单，它的运行不仅涉及主管单位有兵部和吏部之分，而且应袭之人也有嫡庶之别。 承袭制度且不说涉及应袭之人的主次、承袭的程序与手续、诰敕及印信号纸等凭据，单就是“土官册报”之事就十分复杂。 其中《承袭清册》就包括亲供、居址、户口、疆界四至、职名等很多具体内容。［7］可以说， 土司承袭制度运行涉及承袭土司的程序、土司袭职的手续、 土司承袭制度问题的处理、中央政府对土司如何从承袭制度方面驾驭与管控土司等内容。

笔者认为，“王朝国家治理体系”是在元明清中央政府领导下的管理国家的制度体系；“王朝国家治理能力”也就是运用土司制度治理土司及土司地区各种事务的能力。 土司制度体系为王朝国家治理土司及土司地区提供了运行规则和制度保障，而土司制度运行则赋予了王朝国家治理以强劲的生命力，并使土司制度能转化成王朝国家的治理效能。 从王朝国家治理体系和治理能力的制度逻辑来看，虽然土司制度运行构成了王朝国家治理体系和治理能力的关键环节，但在土司制度运行过程中出现众多羁绊。 如明清时期各地土司与中央政府、 与地方流官在一些具体事务的博弈中千方百计谋求自身利益的最大化，加之各地土司不断寻求生存之道、改变生存法则、谋取生存策略（行贿地方官员、周边土司联姻、指使民众劫掠），使用“手眼通天”的看家本领，这无疑影响王朝国家对各地土司的驾驭与管控。同时，一些地方流官借土司承袭之际，无端勒索土司，导致土司制度失灵、制度空转等问题，这些因素纠缠和羁绊着土司制度的有效运行，导致治理效能未能实现最优化，使土司制度运行过程中大打折扣。

（四）制度效益

土司制度效益是元明清时期土司制度治理的价值旨归。 元明清时期的土司制度与王朝国家治理体系和治理能力是一体两面、 互为表里的关系。 在土司时期，王朝国家治理体系和治理能力不仅需要土司制度提供持久的动力， 而且土司制度始终遵循着“土司制度建构——土司制度改革——土司制度运行——土司制度效益”的逻辑理路渐次展开。 因此，土司制度效益是元明清时期土司制度制度治理的价值旨归， 是推进王朝国家治理体系和治理能力的动力源泉。 笔者认为， 如果王朝国家治理土司及土司地区的效益大于成本，国家就会采取积极态度；如果土司制度运行成本大于效益， 王朝国家就会采取消极态度。 王朝国家总是期盼在土司制度与国家治理过程中用最低的成本以获取最大的效益。 从理论上讲，将土司制度效益视为国家治理土司及土司地区价值旨归， 是土司制度效益与王朝国家治理体系和治理能力之间耦合互动关系的效果和利益。

王朝国家通过土司制度治理土司地区，是从多维度追求效益。 一是政治效益。 元明清时期土司制度不仅有利于维护土司地区的稳定， 甚至直接关系到内地经制州县的稳定。 通过土司制度将边疆地区的稳定且巩固国家整体的稳定，这是王朝国家“制度治理”获得的最大效益，这是难以用量化数字来估计的政治效益。 二是经济效益。 明朝前期土官无俸禄， 明英宗时期开始，土官土司有俸禄者逐渐增多。 王朝国家不给土官土司俸禄支出， 土官土司还担负着辖区内的国家治理、边疆治理的职责，为王朝国家治理边疆地区节省了一大笔经费支出。 明代统治者经常调用土司土兵征战或戍守边关， 能节省王朝国家的开支。 如明中期兵部尚书李承勋曰：“愚计省行粮以雇游食，何忧工役之乏，以行粮而募土人，何虑边旅之寡？ ”［8］从战时费用来看，“汉兵有安家行粮，而土兵止给行粮，省费一倍。 每兵一日，仅白金一分二厘耳”［9］。 可见，土司土兵征调打仗，与官军相比，为王朝国家节省了一半的支出。

总之，元明清时期土司制度与国家治理是一个系统工程，它立足于“制度治理”，强化土司制度在国家治理中发挥实质性、 决定性的作用，从而推进“土司之制”向“土司之治”转化，这是通过制度以达到王朝国家治理土司及土司地区的制度逻辑。 同时，土司制度建构——制度改革——制度运行——制度效益，这四个环节构成了王朝国家土司制度的逻辑理路，进而为土司制度治理体系的丰富完善和治理能力治理能力的提升奠定了坚实基础。

二、元明清时期土司制度治理能力

元明清中央政府通过土司制度体系力求治理土司及土司地区实现治理效益最优化， 这势必形成中央政府与土司之间的博弈。 如果国家治理体系不公正，土司制度运行不顺畅，势必影响制度执行效益，造成土司地区社会失序。 历史证明，王朝国家各种权力过大，且不受限制，就很难保证土司制度执行的公平正义。 元明清中央政府土司制度治理主要是从政治、 经济、 社会、法律、文教等五个方面着力，以此充分显现国家治理能力。

（一）政治治理

从土司制度与王朝国家政治治理的过程中可见，其治理模式包括三方面元素：一是主要由掌握全社会公共权力的皇帝来治理土司及土司地区各族民众；二是由掌握权力的人来主导政治治理，所谓国家法律、国家制度，都从属于掌握权力的人；三是土司制度越来越严密、执行越来越严苛，原来土司制度的“秩序”逐渐被改土归流替代。 从元明清中央王朝通过土司制度治理国家的角度看， 王朝国家政治治理主要举措有几个方面。第一，中央政府顶层设计土司制度。特别是明清中央政府通过典、律、例等法律法规将土司制度系统化，形成一个由职官、承袭、征调、朝贡、奖惩、礼仪、文教、抚恤、分别流土考成等结构有序、较为完整的制度体系。 如《大明会典》对土官承袭有各种制度性的约束［10］， 这就使土司制度具体化，具有可操作性。 第二，中央王朝将土司地区完全纳入王朝国家“大一统”版图之中。 元明清中央政府实施土司制度的目的之一就是对各地土司和土司地区加强管控， 维护边疆地区的社会稳定，巩固中央王朝的统治，逐步实现“大一统”。 因此，大凡“归附”“内附”的土酋或少数民族首领，均赋予土官土司职衔， 只是职级大小有别而已。元明清土司制度的实施，将西南、中南和西北土司地区完全纳入统一的多民族国家行政版图之中。 如元代通过土官制度将西南地区纳入中央王朝的版图之中。 明代将570 余家土司及土司地区纳入王朝国家的版图之内予以直接治理。 清朝为了维护王朝国家的“大一统”，中央王朝一方面沿袭元明两朝的土司制度，对未改土归流的土司及土司地区加强更为严格地治理；另一方面则是进行大规模的改土归流，将很多原土司地区实施更为有利于王朝国家治理的郡县制度。 第三，中央政府规定土司及辖区民众履行职责和义务。 元明清三代土司凡“归附”“内附”中央王朝之后，不仅增强了各地土司对国家的认同，而且将土司及土司地区民众置于“内地编民”之中，规定土司及辖区民众履行征调、朝贡、纳赋、守土等职责和义务。 如明王朝每设置一个土司，对其缴纳赋税的多少都有明确的规定； 土司被征调参与征蛮、援辽、轮戍、抗倭、平乱等也司空见惯；明清时期各地土司纳粮以资军饷十分积极，据《明史》载：“乌撒军民府叶原常献马三百匹、 米四百石于征南将军，以资军用”［11］。

（二）经济治理

明清中央王朝对土司及土司地区的经济治理举措主要有三个方面：第一，通过朝贡治理土司。从中央王朝的角度看，各地土司向中央政府朝贡，既是各地土司应该承担的经济义务， 也是中央政府对土司进行有效治理的一种举措。 《明会典》卷一百八对土司朝贡也有物品、朝贡时间、朝贡名单以及回赐物品、数量等具体规定。［12］如“土官贡物”有：金银器皿、各色绒绵、各色布手巾、花藤席、降香、黄蜡、槟榔……各色足力麻、各色铁力麻、各色氆氇、左髻、明盔、刀、毛缨、胡黄连、木香、茜草、海螺、毛衣等。［13］播州杨氏土司在明代朝贡多达134 次，其中贡马最为频繁，竟有82 次，高达61.2%。在杨应龙担任播州土司时期，向明朝进贡巨材60 根，大木40 根。 明代中央王朝通过各地土司到京城朝贡，不仅能考察土司是否效忠中央王朝，而且能有效治理土司及土司地区，维护土司地区的和谐稳定与经济发展。 第二，通过田赋治理土司及土司地区。 田赋是明清中央王朝对包括土司地区在内的乡村社会拥有土地的人所课征的土地税。 明朝初年和中期的田赋被称为 “税粮”，明朝后期实施“一条鞭法”和清朝推行“摊丁入亩”后成为“田赋”。 清初，土司地区仍然要缴纳田赋，如《大清会典》有“土司贡赋”的规定：“国家威德远播，各省土司向化归诚，悉入版图，输纳租赋，岁有征收，以示羁縻之义云。 顺治十八年覆准：贵州水西宣慰司，岁纳米二千石……四川石柱土司，新征谷种五十八石四斗，租折银三十八两二钱。 又，随印田种九石七斗，租折银六两三钱，解交重庆府。 六年覆准：石柱土司有山坡草粮地，应纳粮十八石三斗，折银十八两三钱，按旧例三年一征。 ”［14］清初土司地区是有缴纳田赋的任务， 只是不同地方土司，其贡赋名称、数量、交付地方、交谷或交银等不尽相同。 清代雍正年间在全国大规模改土归流之后，清政府乘势在全国大部分土司地区清查田土，造册定赋，始行起科。 在南方尚未改土归流的土司地区，缴纳田赋的现象十分普遍。 明代和清前期，中央政府从经济层面治理全国各地土司，逐渐削弱了各地土司的经济基础； 特别是改土归流后，对原土司地区的经济治理，不仅彻底打破了原有的王朝国家——地方土司——各地土民的三元政治结构，更重要的是为清政府增加了巨额的财税收入。 第三，通过经济制度促进土司地区贸易市场有序进行而发展经济。 明清中央政府在土司地区通过规范贸易秩序， 制定系列的禁令规定，促进贸易市场的有序进行。 如茶马互市，不仅促进了各少数民族的友好交往，而且促进土司地区经济发展。 洪武十八年（1385年），“秦州、河州茶马司及叙南、贵州乌撒、宁川、毕节等卫市马六千七百二十九匹”［15］。 明清中央政府还规范茶马互市的秩序和茶马互易的价格，如“定永宁茶马司以茶易马之价，宜如河州茶马司例：凡上马每匹给茶四十斤，中马三十斤，下马二十斤”。［16］这既促进贸易的有序进行，也为国家治理土司地区贸易提供制度保障。 中央王朝禁止贩卖私茶，“减差行人、禁约私茶”，为土司地区经济发展奠定坚实的基础。

（三）社会治理

土司制度下的社会治理实际是指国家运用土司制度治理土司地区基层社会。 换言之，就是王朝国家通过土司制度对土司地区基层社会治理。其主要举措有三个方面：第一，在土司地区实施“多轨制”行政制度。如元明清中央政府管理土司的制度多种多样，“藏族的政教合一制， 白族、彝族、傣族、壮族、土家族、苗族、水族、布依族等族是土官土司制，景颇族则是山官制等”。［17］这因地制宜的土司制度，有利于中央政府对土司地区基层社会的治理，也有利于当地土司与土民在自我管理的同时，参与国家管理，共同促进社会发展。 第二，加大土司地区治理力度。 如明代在西南、 中南少数民族地区分别设置 “文职土司”和“武职土司”［18］，加强对土司地区治理。 清代在中央设置了理藩院徕远清吏司，主管土司事务；雍正年间大规模改土归流后， 地方土司均受府州县流官节制，权力逐渐缩小。 这一系列土司制度的不断变化与调整， 主要目的在于加大对土司地区的社会治理力度。 第三， 建立不同类型的社会基层组织。 明代和清前期土司地区官吏设置形式多样： 一是土流并治， 其官吏设置就有两套系统； 二是土司统治， 则完全按照土司的管理设置； 三是府卫同城， 其官吏设置也有两套系统； 四是卫所管理地方事务， 则按照卫所设置。 明清时期西南土司地区在改土归流前后， 其基层组织的设置也不尽一致。 如武陵山土司地区，里和甲是行政区划，峒和寨则是地域与家族相结合的区划。峒、寨首领由大姓族长担任，成为土目，主管峒、寨的生产、军事等。 明清时期凡县级以下基层组织承担着王朝国家的赋税和徭役征派、 维持地方治安和实施封建教化的职责，也是国家与地方社会的重要纽带，是社会治理系统中的重要组织， 它规范和协调地方社会人们的行为，从而有效地治理基层社会。

（四）法律治理

土司制度作为一种治理、管控土司及土司地区的管理制度，并内蕴职官、承袭、征调、贡赋等具体制度，由此形成了一套系统、严密的“制度集合”。 土司制度的法律治理包括两个方面：一是王朝国家立足管控全国各地土司与土司地区的成文法，也可以称为“上位法”；二是各地府州县及土司根据辖区实际而形成的民间法，可称为“下位法”。 法律效力最大的是上位法，上位法之下产生法律效力的就是下位法。 一般而言，王朝国家制订的与土司相关的所有法律都是上位法，而各土司地区府州县颁布的公告、条例和章程以及与土司、土司地区民众签订的契约、碑文等，均属于下位法。 其中，土司地区府州县颁布所有法律性质的文书统称为“地方政府成文法”，土司机构颁布的成文法称为“土司地区民间法”。 土司地区民间法，不仅要遵守王朝国家的上位法以确保其合法性，并且不能与国家法相抵触，也需要借助土司地区民间法的实施来有效治理辖区、 管控民众。 因为土司及土司地区法律治理具有“国家在场”属性，并且是一种国家上位法和土司民间法并存状态，因此，土司制度下的法律治理是“上下并行”治理。 第一，王朝国家上位法。 王朝国家治理土司及土司地区最核心、 最基础的法律文件，属于王朝国家上位法，如《大明会典》《大清会典》《大明律》《大清律例》以及相关“体例”“则例”等文献中，涉及土司职衔、职级、承袭、征调、朝贡、纳赋、分袭、安插等法规，这是王朝国家制度治理的根本保障。第二，地方政府成文法。土司地区府州县或土司形成了一套具有土司地区民族特色的法律体系和成文制度，如流官政府文告、土司发布文告等，这些对于维护土司地区的社会稳定产生了重大而深远的影响。 第三，土司地区民间法。 明清时期土司地区具备一定法律标记和功能，规范土司辖区内各族民众的行为，因此称为民间法，诸如土司家族谱牒的规定、乡规民约、习惯法等，这些都有助于维护土司地区的社会稳定和王朝国家治理。

（五）文教治理

元明清中央政府为实现国家“大一统”，渐次在土司地区加强文教治理，其主要举措有以下方面。第一，发展学校教育。元代统治者开始在云南土司地区建立官学、书院。 明朝则将儒学教育与土司承袭相结合，加强对应袭土司的管控和土司地区的治理，促进了土司地区的社会发展和文明进步。 明代西南土司地区创办了播州宣慰司学、九姓长官司学、酉阳司学、贵州宣慰司学等儒学，并将儒家文化从土司阶层传播扩散至土司辖区各族民众。 清代重视土司地区文教发展，使各地土司成为王朝国家“大一统”思想的宣传者和土司地区社会稳定的维护者。 第二，实施科举考试。明清中央政府在土司地区实施开科取士政策主要是用以激发土司及土司地区各族民众子弟登第，从而推动土司地区学校教育从发展缓慢到快速发展。 明清时期有的土司家族自觉创办学校，培养科举人才， 如贵州瓮水犹氏土司家族认为，一个家族的发展壮大、兴旺昌盛在于教育和人才培养。 犹氏家族把教育作为传播文明、布道王化、开疆拓域的主要措施和有效方法， 使化外入大统、蒙昧变聪慧、落后变先进、丑陋变美好。 犹氏土司家族在耕读立家、教育兴族的历史长河中创办江界河犹氏家族学校和犹氏茅达寺学堂，在科举制度下培养科贡43 人， 廪生15 人， 增生22人，文庠123 人，武庠37 人，有的成为明清中央王朝的官员。［19］土司地区培养的各类科举人才，他们是“大一统”思想的宣传者、中华文化的传播者和土司地区社会稳定的维护者。 第三，土司子弟入国子监读书。 明王朝将土官土司及其子弟入学与国家稳定、边疆治理有机结合起来，上升为王朝国家长期战略的高度。 于是各地土司纷纷行动：“洪武二十一年，云南罗罗土官遣其二子入监读书。 二十二年，西南诸夷乌蒙、芒部各土官皆遣子入监。二十三年五月，西南夷土官皆遣子入学。二十五年，云南等处土官时遣子弟、民生入监者甚众，给赐亦每与外夷同，监前别造房百余间居之。 永乐二年，云南土官张文礼等入监者二十八人，是后，滇、蜀土夷官民生入监多或至六七十人。”［20］清代对土司应袭子弟入学也有明确规定：“顺治十八年题准：云南省土司应袭子弟，令各该学立课教训，俾知礼义。 俟父兄谢事之日，回籍袭职。 其余子弟，并令课读。 该地方官，择文理通者，开送提学考取。 ”［21］又“康熙二十五年议准：各土司官子弟，有愿读书者，准送附近府、州、县学，令教官训课。 学业有成者，该府查明，具题奖励。”［22］乾隆二十九年规定：“土司未经袭职之先，原许其读书应试。 既有生员袭职，如能不废课读，亦可造就成材……嗣后，土司由生员袭职者，如事务繁多，自揣不能应试，准其告退……其边省凡有土司地方，均行一体遵照。”［23］同时，清朝对土司子弟应试规定：“康熙二十二年题准：贵州、云南各土官族属子弟及土人应试，贵州附于贵阳等府，云南附于云南等府。各三年一次，定额取进。”［24］明清政府强令土司子弟及应袭土司入学读书，要求土司子弟不仅是让封建伦理规范、忠孝观念逐渐深入人心，而且增强各地土司及土司子弟的“中华一统”的认同感，夯实王朝国家建立统一的多民族国家的思想基础。 由于土司及土司子弟自觉接受汉文化教育，能审时度势，到清朝实施改土归流时，土司地区多以和平方式进行，且无改而复设、设而又改的现象出现。 这种和平且彻底的改土归流方式， 使大多数土司地区避免了重大的战争破坏，维护中央王朝对土司地区的治理成果，对土司地区持续发展产生了积极作用。

元明清时期土司制度治理能力实质上是一个关涉“制度治理”的问题。 要使土司制度在元明清王朝国家治理过程中发挥实质性、决定性的作用，这既是王朝国家治理各地土司及土司地区民众的现实诉求，也是王朝国家治理能力是否符合历史发展规律的诠释。 在“制度治理”语境下，土司制度要发挥其应有的治理能力，就必须遵循制度建构、制度改革、制度运行和制度效益等一整套制度逻辑。 只有这样，才能为王朝国家土司制度治理能力的逐步提升奠定坚实基础。

三、元明清时期土司制度治理体系及治理能力的效能

按照基本的名词解释，所谓效能就是达到系统目标的程度，或系统期望达到具体任务要求的程度。 针对元明清时期土司制度治理效能，它包括土司制度治理体系及治理能力的两方面在效能。 也就是中央政府、地方流官、各地土司及土司地区各族民众等期望实现土司制度具体要求的程度。 元明清三代虽然在不断丰富完善、充实优化土司制度，应该说对土司及土司地区的治理起到了一定的作用，但是否达到土司制度治理的预期效果，还是一个值得深思的问题。

（一）土司制度治理效能的认知

土司制度与国家治理，二者之间既有联系也有区别。 土司制度侧重于规范，而国家治理侧重于管理；土司制度侧重于文本载明的具体约束和规范准则， 而国家治理侧重于人的主体活动、具体操作；土司制度是王朝国家治理土司及土司地区的基础，而王朝国家治理必然会依赖土司制度去执行和操作，当然，在这个过程中也不乏不按土司制度办事而靠执行者的主观意志行事；土司制度的优势要转化为国家治理的效能，而王朝国家治理的科学性和有效性就必须建立在科学、合理的土司制度顶层设计上； 土司制度是否科学、合理，要由王朝国家治理的效能来检验，而王朝国家治理土司及土司地区的效能，关键看是否实现王朝国家预期的目标。

土司制度作为一种治理土司及土司地区的规则，不仅是土司地区经济发展的保障，也是王朝国家治理的重要手段。 王朝国家治理土司及土司地区主要任务就是对发生在土司地区的各种事务进行有效管控， 这种有效管控的关键是土司制度供给。 所谓土司制度供给，就是制定规则、规章、规矩，使中央政府的吏部、兵部和礼部，有土司的行省督抚、布政使、按察使等官员，府州县的朝廷命官以及土司、 土司地区民众等各层级机构或个人的行动都受土司制度的约束和限制。

土司制度在实施过程中之所以始终伴随着改土归流，最后彻底终结土司制度，是因为土司制度从诞生之日起就存在着自身的不足， 所以后来全国各地土司均被改土归流， 取而代之的是行省之下的府州县。 可见，土司制度治理的关键在于行省及之下的府州县各层级组织运用土司制度是否能够具有强有力的执行能力。 土司制度执行能力的强弱、执行效果的高低，直接影响土司制度治理效能。 土司制度执行越有力，国家治理能力越有效， 土司制度治理的效能才越充分。

（二）土司制度治理的积极效能

元明清中央政府在“因俗而治”的民族政策指导下， 对土司及土司地区实施土司制度治理，实现了使土司地区由“化外”到“化内”的转变，也就是由元代以前羁縻制度时期的 “荒而不治”到元明清时期土司制度的“间接治理”，促进了土司地区与中央政府及内地之间的联系，增进土司地区社会、经济和文化发展，促进多民族国家的统一。［25］土司制度治理的积极效能主要表现在几个方面：

1.王朝国家运用“以夷治夷”［26］策略，加强对土司地区的治理

元明清中央政府对土司地区治理策略是“以夷治夷”，这里的“以夷治夷”与元代以前的“以夷治夷”有实质性的区别。 土司制度治理的本质就是中原王朝千方百计利用土司与土司的利益争夺、土司家族内部职位承袭的内部矛盾，以达到使各地土司相互牵制而中央王朝权力不断深入、下沉到基层社会的目的。 元明清中央王朝在土司地区内部为争夺土司职位继承权、 土地财产等资源的占有权的争斗过程中， 往往坐观成败、 渔翁得利， 适当之时起到一个调停者的作用。 元明清中央王朝在土司地区实施 “以夷治夷”的策略，由原来公开为某些政治势力撑腰改为以官职授予、土司合法承继为诱饵，驱使各地土司为王朝国家尽忠； 各地土司在土司与土司的利益争夺、土司家族内部职位承袭的争斗中，有期盼获得中央王朝的强力支持。 土司制度治理在一定意义上的成功施行， 终于实现元明清三代梦寐以求“以夷治夷”的设想。 土司制度在治理过程中之所以获得成功， 是因为王朝国家实现了对土司地区“蛮夷”首领的有效管控，却未在根本上触动和改变土司地区的社会结构与运行机制， 这就避免了可能招致的土司地区的强烈反抗。 因此，土司制度促进了王朝国家对土司地区治理的加强。

2.土司制度治理过程中“因地制宜”，提高制度治理水平

土司制度的成功经验在于中央政府实施了“因地制宜”的治理方式。 如明政府对土司承袭采取了因地制宜、灵活处理的策略。 除部分土司的诰敕文书上规定“世袭”其职外，大部分土司都规定“不世袭”。 这正如《土官底簿》“提要”所言：“其官虽世及，而请袭之时，必以并无世袭之文上请；所奉进止，亦必以姑准任事，仍不以世袭为词。”［27］其主要原因在于“明自中叶而后，抚绥失宜，威柄日弛，诸土司叛服不常，仅能羁縻勿绝”［28］，中央政府对此采取“不世袭”的处理策略，以彰显中央政府的“驾驭之威”和“驾驭之权”。［29］明朝对原来没有开设“世袭”字样的土司是不准世袭的，如云南宁州知州禄永成化二年十二月奉圣旨：“禄永准做知州，还不世袭。 ”以及庶次男禄俸弘治十一年十一月奉圣旨：“禄俸还著他做知州，不世袭。 ”［30］明代中央政府在必要时往往以“不守法度”、“有虚诈”或“不系世袭官员”等为借口，即行改土归流。 又如，明清中央政府在元朝“宜从本俗”的土司袭替基础上逐渐完善，发展成为一整套程序严密的土司承袭制度。 元代土司承袭，遵从“宜从本俗，权职以行”［31］的原则。明政府对土司承袭除“从俗”之外，制定了土司承袭制度，并明确了先嫡后庶、先亲后疏的承袭次序。 清代的土司承袭制度在延续基础上，进一步强化土司职位的承袭对象与秩序，在坚持“嫡庶不得越序”原则的同时，又规定：“各处土司嫡长子孙承袭， 其支庶子弟中，有驯谨能办事者， 俱许本土官申请督抚题给职衔，令其分管地方事务， 其所授职衔， 视本土官降二等。 ”［32］这些明确、严格、具体的土司承袭次序，在“因俗而治”的同时又发生诸多变化，这使得清代的土司争袭纠纷明显少于明代， 有效防止了土司争袭事件的发生， 从而提高王朝国家运用制度治理土司和土司地区的水平。

3.从“剿抚并施”到“剿伐”为主，再到改土归流，将土司制度治理提高到最高水平

明清统治者在剿抚并施之时，也有令最高统治者担忧的一面。 正如明太祖所言：“抚之而过在太宽，剿之而过在太严”［33］。 佘贻泽先生认为：“明代土司当有叛变，明廷对付方策，为抚剿并施。 而或抚或剿，殊无一定之主张。 每一变乱发生，各大臣主抚主剿，争议不一。 但有明一代，主抚者究占多数。 ”［34］清王朝对付各地土司之策略与明代有所不同。 清初的水西安氏之役，完全是兴师讨伐；雍正年间的乌蒙之役、 田州之乱以及乾隆年间两次大小金川之役，都是彻底剿灭。 可见，清代对各地土司的变乱，已无妥协、商量和招抚的余地，剿伐之后都是改土归流，并多为主动改流。 清王朝的剿伐和改土归流，甚至分建土司，这是清王朝治理土司的策略。 概而言之：“土司若有乱，则剿伐之，平定后，治以流官，为最彻底之方法。 无乱，则逐渐分土而众建之，使其势散力弱；作为设流之准备。 清末土司之存在者，仅西南沿边（云南徼外，川康，川甘，川滇）极鄙野之地；比之清初之满布西南各省者相去甚远；此皆上三策所奏之功效也。”［35］明清中央政府从“剿抚并施”到以“剿伐”为主，再到改土归流，将土司制度治理提高到最高水平。

4.保存云南沿边土司是国家边疆治理的需要

清王朝在雍正年间大规模改土归流之后，还保留了很多土司，魏源在《雍正西南夷改流记下》之附录有载：云南宣慰使一，宣抚使四，副宣抚使二，安抚使三，副长官司三，土府四，土州四。［36］云南徼外留存土司，是以此“为中国之藩篱，自系传统政治之上策”。［37］可见清代保留云南沿边土司，王朝国家有其长远的考量。至于清王朝“而割让孟密、木邦、孟养、蛮暮、孟艮等土司与英，猛梭、猛赖、猛乌、乌得等土司与法，是清廷自毁其藩篱耳。 欲保存边地土司以安边，而终于不保者，盖因土司固非安边缴保藩篱之人也”。［38］这是清廷实力不如外国列强所造成的，这是另一个让国人痛心的问题，不再本课题讨论之列。

（三）土司制度治理的消极效能

元明清中央政府通过土司制度治理土司及土司地区，有一定成效，这毋庸置疑，否则，土司制度就不会存在五六百年。 但是，中央政府通过土司制度治理土司及土司地区的过程中，国家意志与相关法令并未贯彻到基层社会，朝廷与土司之间、地方流官与土司之间、土司与土司之间、土司与辖区民众之间的矛盾逐渐凸现，激烈的纷争与强烈的变革难以避免。 方铁先生认为：“土司制度注定是历史舞台上的过客，条件成熟时必将被其他制度代替。 ”［39］土司制度治理必然被改土归流后的府州县地方流官所代替，这是历史发展的必然规律。 从土司制度治理过程来看，其消极影响也十分突出。［40］

1.土司政治制度设计导致封建割据

土司制度实质上就是先秦时期世袭分封制的延续，各地土司不由选举担任职务，世代相袭土司， 这就使各地土司游离于中央王朝的有效管控的体制之外。 加之各地土司控制着辖区的土地和人民， 掌控着军政大权， 随着势力的膨胀，他们就擅土自雄，尾大不掉，甚至反叛中央政府，思州思南土司，麓川土司、武定土司、思恩土司、田州土司、播州土司、水西土司、金川土司等土司就是这方面的典型。 这些都是由于土司制度顶层制度设计导致国家治理的难度以及付出的巨大代价。

2.土司经济制度造成对辖区民众的残酷剥削

广西各地土司通过政治特权占有辖区内的土地，辖区内凡领种土司役田的民众，都要服与役田名目相当的劳役，诸如有挑水、抬轿、割马草、喂马、看祖坟、赶鸟、洗衣服、劈柴、包粽子、煮粽子，土司祭祖时要帮土司看守祭品、扫楼、扛旗牌、杀猪、杀鸡、采买、供香烛、替土官斟酒、当奶妈、煮茶等数十种。 凡领种土司的役田，要给土司定租、活租两种实物地租。 定租实行固定租额，到收割时按原来定好的数额收租； 活租是根据当年的实际收成实行分租制。 一般上等田实行三七分成，中等田实行四六分制，下等田实行五五分成。 民众需要在土司那里贷款，就有谷物贷、钱贷、猪牛贷、种贷等多种高利贷，期利率高有50%、100%、150%等多种。 辖区民众要继承财产、年节赶圩、修建房屋、婚嫁丧葬、渡河过桥、砍柴割草、生养子女等要给土司交苛捐杂税。 土司经济制度使辖区内民众不得不承担名目繁多的强制性剥削。［41］

3.土司司法权导致各地土司草菅人命

由于各地土司掌握着辖区内刑事、 民事等最高审判权，土司审案时凭其意旨，任其所为，生杀予夺，草菅人命的现象十分突出。 如川西土司“猓变习性，强者为王，既无国家思想，牢守部落习惯。其所以判强弱者，不以权利，而徒以暴力。 为土司者，苟有枭雄之姿，地广奴众，牛马满山，各支夷势力不及，则举其生命财产，一供其宰割。 当此之时，土司苟惮汉威，帖然不叛，诚足弹压夷众而有余，然而世袭之官，子孙数传，恒以骄淫积弱。 ”［42］土司对辖区民众在日常生活方面尚有诸多戒律：“不准穿白色的服饰，不准穿绸缎洋布，不准穿长衫，不许打伞，不准骑马坐轿，结婚时不准扛旗、吹唢呐、打锣、坐轿，不准住砖房，不能与土官及官族对面讲话或同桌吃饭，不准在官族、商人面前坐凳，不准戴竹笠和提着烟筒上街，不准读书，更不准报考功名等等”。［43］广西土司草菅人命可见一斑。

由上可见，土司制度的顶层设计时就存在诸多天生缺陷，由此导致土司制度治理不能从根本上弥补这些缺陷。 因此，土司制度并非先进制度，最终不得不改土归流，由中央政府派遣流官治理土司地区。

四、结语

元明清时期土司制度治理体系及治理能力实质上是一个关涉“制度治理”的问题。 任何制度（包括土司制度）都需要人来执行，这就涉及到一个治理的问题，如何用制度管人？ 要使土司制度在元明清王朝国家治理各地土司及土司地区民众的过程中发挥实质性、决定性的作用，这既是王朝国家治理各地土司及土司地区民众的现实诉求，也是王朝国家治理体系和治理能力是否符合历史发展规律的诠释。 在“制度治理”语境下，要使土司制度发挥其实质性、 决定性的作用，必须遵循制度建构、制度改革、制度运行和制度效益等一整套制度逻辑，并始终遵循这个制度逻辑和理路渐次展开，只有这样，才能为王朝国家治理体系的丰富完善和治理能力的逐步提升奠定坚实基础。

国家制度建设是加强国家治理的根本。 元明清中央王朝为维护其统治政权及土司地区的长治久安，设计出一套土司制度治理体系。 这套土司制度体系经过不断补充、丰富与完善，已经是十分完备的治理体系。 但随着时间的推移，土司制度逐渐背离了中央王朝设计的初衷，不仅在土司地区难以为继，而且也没有实现土司制度治理的目标，最后不得不用改土改流的举措来推动制度治理的历史进程。 历史告诉人们：无论何时，国家制度建设是带有根本性和规范性的制度建设。这种国家制度建设是一种制度的顶层设计，它着眼的是全局，把握的是规律，发挥的是镇慑力量。只有把中国特色社会主义的根本制度、 基本制度、重要制度三个层面的制度建设好，切实加强国家治理体系和治理能力的现代化，才能从根本上保障国家的长治久安。

依法治国是加强民族区国家治理的必由之路。 元明清王朝国家治理土司及土司地区是从元代和明代前中期的“因俗而治”逐渐向明代后期及清代“依法而治”的转变，这不仅是历史发展的趋势，而且是王朝国家制度治理的必然。 无论是《明会典》《大明律》，还是《钦定大清会典》《大清律例》等各种法典文书，体现的都是明清中央王朝对土司及土司地区的“依法而治”，彰显了王朝国家的土司制度和法律治理。 但在实施过程中，始终未能实现中央政府对土司制度的顶层设计，最终不得不实施大规模改土归流，实行与内地相同的郡县制。 在中国特色社会主义新时代，根据我国民族地区的实际，作为国家层面必须坚持和完善民族区域自治制度，确保民族区域自治地区在国家制度和国家治理体系框架内行使自治权，这是我国加强民族地区国家治理的必由之路。

注释：

①参见李良品：《土司承袭制度中国家治理的影响》，《青海民族研究》，2018年第2期；李良品，翟文：《明清时期土司承袭制度中国家治理的举措及特点》，《青海民族研究》，2019年第1期；李良品，韦丽芳：《中国土司制度与国家治理研究的三个问题》，《长江师范学院学报》，2019年第6期； 贾霄锋：《明清时期土司奖惩制度研究: 基于国家治理的制度逻辑》，《青海民族研究》，2019年第1期；咸成海：《“大一统”国家治理视阈下的元朝土司制度》，《青海民族研究》，2022年第4期；王琨，李良品：《国家治理视阈下元明清土官土司承袭制度的文书与信物》，《贵州社会科学》，2020年第9期；袁娅琴，李良品：《明清时期土司制度与国家治理的进路》，《民族学刊》，2023年第3期。