论党内法规对行政法法典化的启示

张晟炜 陈 芹 （澳门 999078）

［内容提要］

党内法规不仅是管党治党的利器，还对行政法典的编纂产生深远影响。党内法规为行政法法典化提供了明确的指引，明确了行政法法典化的根本方向和根本任务，这为行政法典的编纂提供了充分的法理依据。

党内法规 行政法 法典化

党内法规作为党建设社会主义法治国家的有力保障，在当代中国法治治理体系中具有无可替代的地位。党内法规体系的影响范围得到进一步扩张，并逐步显现“溢出效力”，已成为当下法治建设中不可忽视的影响因素。

因此，在行政法法典化过程中需正视党内法规对当代行政法治的作用，实现与党内法规的衔接和协调，这既是重大的理论问题，也是重大的实践问题。鉴于此，探寻分析党内法规对当代行政法的影响，梳理行政法法典化的历史发展与当代机遇，能够让行政法典在社会主义法治建设中发挥应有的价值。

一、党内法规对当代行政法治的影响

当前，党内法规的调整对象不限于党内，而是涵盖相当数量的党外组织和党外个体。其拥有的强制力和约束力，远远超出了党内法规本身设定范围。因此，针对党内法规的扩张对当代行政法治的影响，将从行政个体、行政制度两个方面展开分析。

（一）党内法规对行政个体的影响

行政个体是指在行政法治中能独立从事行政管理活动的人或集体，其基础是行政人员。尤其是在行政机关拥有一定决策权力的公务行政人员，不仅需要履行行政职责，更需依据党章要求标准要求自己。具体到基层行政工作落实环节，很多机关基层党组织更是实行行政负责人与党组织书记“一肩挑”。现阶段政府内许多行政人员的行为不仅是单一的行政属性，而具有高度的党政混合性。

目前，以党内法规和党内规范性文件为主干的党内法规体系，由于前期党内法规的建设缺乏顶层设计与整体规划，导致党内法规体系涣散，法规间相互重复和行政适用机制不健全等情况。党内法规政策中不可触碰的原则性底线要求或近期亟需落实的党内大政方针，行政个体则会将上述“党内红头文件”转化为法律行为，进而表达政府行政职能，发布行政活动。在面对与行政主体利益相冲突时，党内法规对该事务存在规定不够精细条款内容时，行政个体往往会将这些事务搁置或被敷衍处理。现阶段在党内法规中关于法规运用的程序条款普遍存在规定模糊化的情况。这也导致行政个体在行政治理中不能合理的将党内法规政策同行政法治衔接应用，造成部分党员干部利用现行行政法律体系不健全、党内法规与行政法衔接机制缺失在行政活动中大搞“一言堂”、“一霸手”，对行政个体在履行行政职责时产生极大困扰。就现阶段而言，我国有关党政部门关系衔接的基本研究十分缺失，这对于一个党政关系在社会生活的方方面面都处于中心地位的国家而言，将会产生巨大的影响。

（二）党内法规对行政制度的影响

在现行的法治体系中，党内法规和行政法呈现出“你中有我、我中有你”的复杂样态。党内法规的建设重点在于恢复党内监督制度，加强党内自身组织建设，实现党内工作制度化、高效化。然则，随着党内法规的适用范围日益扩大，已逐步触及甚至覆盖政府行政法治的领域，使得党内规范与国家法律的关系变得愈发重要与复杂。以行政机构改革为例，现阶段党政合署办公趋势愈发明显，其中广受学界关注的莫过于监察委员会与纪律检查委员会合署办公，即通称的纪委监委“一套人马，两块牌子”。诚然，党政合署办公在反腐倡廉、正风肃纪等领域发挥了十分显著的作用，但对于当下的行政行为理论、行政法治监督理论以及行政救济理论等行政法基本理论形成了巨大冲击。在现行党内文件中有党内法规和党内规范性文件，其中党内法规多由专门的党委机关制定，主体层级相对较高，而党内规范性文件的制定主体相对广泛，各级各类党组织都有权制定党内规范性文件。由于从中央到地方都有权制定相应的党内法规，导致党内规范性文件繁多杂乱。党内法规中“不适应、不协调、不衔接、不一致”的“四不”问题，仍有较大空间需要完善。这使得当下党内法规向国家法律转化程序仍然存在缺失，甚至部分党内法规和国家法律之间存在冲突。

二、行政法法典化的根本方向：坚持和加强党的全面领导

行政法典的发展相较于党内法规而言具有悠久的历史和更丰富的法律渊源。现代行政法主要围绕“国家政治——社会监督——政府行政”三个核心概念构建。到本世纪初期，有学者开始提出要将行政程序法典化。全面依法治国、依规治党的推行，也为行政法法典化的编纂提供了更加充分必要的现实机遇。

（一）确立行政法政治领导原则

党章总纲中“党是最高政治领导力量”，行政法典的编纂应作为根本原则予以明确。因此在行政法典编纂中，必须明确党的最高政治领导地位，并以行政根本原则的形式贯彻到行政法典各章节中。公务员的聘用考核、选人用人，应进一步突出政治标准，强化政治教育，构建完善“政治不过关”的“一票否决”筛选机制。将党的意志通过行政法对各级行政组织的行政行为产生约束，改变地方行政中个别领导利用组织权力形成对公务员个体的支配，致使某个公务员变成领导“家臣”的现象。只有通过在行政法典编纂过程中贯彻党的最高政治领导，才能真正增强法治建设，进而培养一批敬畏法律、独立判断和依法办事的公务员。

（二）加强行政法与党内法规的衔接

保障党的政策落实，需要在行政法典中予以体现。针对党内组织体系建设，行政法典编纂中应在行政组织法领域内予以回应与衔接。行政组织法作为明晰治理主体的行政职能与权责划分的规范依据，一方面要通过行政组织法确立党内法规在行政领域的适用范围，将党内组织体系建设优秀成果纳入行政组织法中，解决当前将党组织等同于国家机关，把党组织的行为等同于行政行为的行政乱象。另一方面，在行政法法典化过程中，应根据现行党内法规在行政组织法中对政府行政职能作出相应调适，实现行政法典与党内法规的衔接。随着党和国家机构改革的日益深化，“党政机构合署办公”、“党政一肩挑”都加强了党的全面领导，提高了政府的执行力。政府部门都能够积极担负起贯彻党中央精神，落实“两个维护”的重大政治责任。随着行政治理结构的转型，也需要行政法法典化过程中对行政法治、治理诉求、治理功能等党政衔接处加以完善，弥补行政法立法的滞后性，巩固改革成果。

（三）构建党政协同治理体系

行政法典化需要充分结合党的执政经验，这为处理党政关系指明了方向。党内法规不是行政法等现行法律的附庸，应在不与宪法冲突的前提下，构建互为一体的党法协同体系，这是中国行政法典化路径优化与党内法律衔接的重要着力点。因此在行政法法典化过程中，首先，应为党内法规在行政领域设立具体的适用机制，为党内法规发挥与时俱进、灵活立法的政治优势提供制度衔接，同时通过行政法典的确认使党的法规在一定时期内保持其稳定性，既增强党内法规的适用性与科学性，也防止出现行政个体以党委名义行“一言堂”“一霸手”之实，干扰控制地方行政治理的乱象，更好的构建与行政法典相互补充的有机整体；另一方面，在行政法法典化过程中要加强行政理论建设，针对行政法治中出现的矛盾争议，要着重在立法层面予以解决。目前在党政机构合署办公做出的行为，相对人或者利害关系人对是否能采取行政复议、行政诉讼的方式予以纠正的问题上存在理论争议。首先在面对行政法尚未对此项内容做出明确规定时，可需求党内法规维护自身的合法权益，为民众在采取行政复议和行政诉讼方式解决无果后提供新的制度救济途径。

值得强调的是，构建党法协同治理体系，不等同于要将党内法规和行政法典融为一体。党内法规与行政法在法理属性、产生方式上存在明显不同，如若将党法协同演变为党法混同，既会损害党的威信，扰乱了行政机关正常的行政行为，也不利于发挥党内法规“及时迅速”的特有优势。针对行政法法典化过程中涉及需要党内法规衔接的事项时，可要求上级或同级党委指明政府行政需依据的党内法规或制度，并对适用方式等实施细则进行适当说明。此种方式不仅为党内法规或制度的适用提供了借鉴途径，也在一定程度上遏制了党内法规的滥用情况，为构建相互补充、互为一体的党法协同法治体系提供改革方向。

三、行政法法典化坚持以人民为中心

（一）树立人民至上的行政理念

在构建行政法典时，应树立人民至上的行政理念。改善当前行政法实现行政权与公民权之间平衡的传统价值理念，主动调整行政法治各主体间的关系。具体而言，在传统的行政法观念中，行政权力由行政机关独自履行。随着中央简政放权、精简机构，地方行政权限扩大，行政机关在行政治理中将一些公共治理或应急公共任务转由社会主体承担。这类行政法责任的最新形态既是时代发展的产物，也是未来行政法法典化过程中需要着重贯彻人民至上行政理念的重点领域。目前行政实践中，政府的表现显然不尽如人意，社会影响较大的恶性事件，暴露出地方单位干部自身存在应急处置能力不强、工作僵化刻板等问题；究其本质在于基层行政机关和工作人员“人民至上”的行政理念淡薄。综上，在行政法典化过程中树立人民至上的行政理念，对于建设人民满意的服务型政府具有重要的前瞻性意义，这为后期应用行政法典开展行政执法、行政追责时提供了原则性法律依据。

（二）加强行政法典民主协商制度

行政法法典化趋势是适应新形势下我国国家治理向现代化转型的必由之路。在未来的行政法典中，也需进一步推进行政民主协商制度建设。首先在行政法典编纂中针对党政治理难题做出及时有效回应，因时制宜，制定符合实际、行之有效的法律，通过法典本身的稳定性特征巩固治理成果；其次，各级党组织也应依据党章，积极推进党内民主协商制度建设。具体而言，在党内法规立法过程中，需要设置更为科学合理的前置立法程序，让更多党员和党外专业人士参与党内法规的制定工作中，进一步让党内立法工作更加科学化、透明化，确保执政党的法规和规范性文件具有足够的适应性以有效应对外部环境的变化；最后，在行政法法典化过程中务必要保持权责的一致性，针对地方某些决定或规范缺乏透明度的情况，应当在行政法典中设立相应法律机制。针对民众关切的行政法治问题，通过新闻电视等向社会公布行政法规制定依据，保障党员群众参与行政法治的治理，从而在党内外共同形成对行政治理法治化的有效监督。

（三）推进用权为民的党政协同治理

一部法典的落脚点必须体现在具体的治理方式中。因此，在日后行政法典中，应当将党政协同治理融入法典之中，从而推进党政协同治理方式。具体到实践中，推进党政协同治理，关键要捋顺党和行政机关的关系。行政法典只有在坚持党全面领导的前提下，协调党政治理关系，才能真正在行政治理中体现权为民所用、利为民所谋的治理方式。因此，在新型党政协同治理方式中，应当构建以“人民性”为根本的“顶层设计”治理策略。首先，行政法典要进一步赋予规范党委监督权，强化党委对党政合署办公机构执规情况的监督，从而对党政合署机构行政权力过度扩张的问题予以遏制。其次，地方党委在开展党内立法时，确保不与宪法和法律法规相违背的前提下，要敢于根据地方实际针对民众所需出台相应文件，弥补行政立法不足。展现坚持人民至上、忧民之所忧的行政担当，发挥党委在面对困难时敢于攻坚克难，率先垂范的模范作用，体现了党委行政法治中主动性，为用权为民的党政协同治理方式树立良好典范。

（四）注入优秀传统行政法治文化元素

自改革开放以来，我国大量借鉴汲取西方行政法治文化，为中国行政法理论及制度发展奠定了坚实的基础。长期以来，行政学界都过度注重于对国外行政文化的形式引进，缺乏对自身传统行政文化和党内文化的传承。行政法法典化需要注入传承中华传统文化基因，否则看似完美的法典也可能成为无法实施的“花瓶”。因此在行政法典编纂中，必须将中华优秀传统行政文化融入行政法典。自先秦至清末，无论是立法者对法律的解释还是司法官吏对法律适用的裁判解释，都追求将国法与天理、人情结合为一体；新中国成立以后，“枫桥经验”的出现再次创新了中国行政法治文化，为行政法治提供了实践典范。上述优秀传统行政文化都应在新时代背景下进行创新转化，融入行政法典之中，为行政法治文化注入中国元素、提供法治文化创新的原动力，也为行政主体进一步提高行政法治能力提供更为可靠的本土借鉴，打造新时代下高质量行政法治。