网络平台治理的立法研究

代文丽 （重庆 401120）

［内容提要］

当前我国网络平台治理领域的立法还存在诸多问题：立法的被动性、碎片化现象明显；管理上重义务轻权利，放松监管为网络平台设定了繁重义务。本文立足于探究我国网络平台运行及立法治理中存在的问题，试图探寻网络平台治理的立法优化路径，推动我国平台治理规范化、法治化。

网络平台 立法治理 规范化

中国互联网发展至今三十余年，国家为互联网的发展营造了宽松的市场环境。互联网的虚拟性、隐蔽性使网上违法犯罪行为难以遏制。网络环境不断恶化，开始威胁社会稳定。落实互联网平台主体责任，建构科学完备的网络平台治理法律制度成为必需。近年来我国加速了互联网领域的立法步伐，初步形成了互联网治理的法律规范体系。然而，平台乱象仍然存在，经济领域的平台垄断、民事领域的平台侵权、新兴领域的数据泄露、网络算法的科学治理等具体问题，迫切需要立法回应和系统研究。

一、网络平台的运行现状

网络平台的私有属性和公共属性促使其不断进行自我管理、自我规制以吸引更多用户，然而其天然的逐利性导致平台在保护用户权益、维护平台秩序、促进经济发展等方面逐渐偏离原有轨道。因此需要国家力量进行监督和调控，以减少负面影响。

（一）网络平台自我规制不足

平台企业的发展壮大，需要有一套行之有效的管理方法。因为平台被寄予着自主自治、自我完善、自我调节的希冀。随着网络平台影响力和控制力的增强，其逐渐开始行使规则制定权、行为管制权和资源配置权。然而平台权力可能维护公共利益，也可能侵犯公民权益。在规则制定权方面，网络平台制定的规则，有些与法律相悖，通过技术手段隐蔽的收集用户数据、侵犯用户隐私等合法权益。在行为管制权方面，网络平台既当运动员又当裁判员，对用户不合理的处罚，且很多时候没有申诉渠道。平台企业的自治行为，增加了暗箱操作的风险。在资源配置方面，平台的逐利本质促使其对任何行为都要进行成本收益衡量，为了利益消极执法，对部分违法违规行为持放任态度，也可能为了利益实施垄断、开展不正当竞争等行为。在平台自治失灵的情况下政府应当采取措施、进行适度的规制。政府介入的必要性主要取决于网络平台的负面影响、对用户权益的损害等因素。面对网络平台自我规制的不足需要公权力进行纠偏，通过立法限制网络平台的不当行为，抑制其逐利动机。当前网络平台的诸多问题，亟需完善互联网法律法规。

（二）网络平台的社会公共性

如今，网络平台渗透到人们生活的方方面面，逐渐成为社会的公共基础设施。随着我国互联网及其产业的发展，网络平台的公共性也已经得到立法的明确确认。网络平台的公共性特征有别于一般的私主体，不能完全凭借自身的主观意思，还要考虑社会大众，关注用户权益和社会公共利益。目前已有多部法律规范给平台设定了大量公共义务，要求其承担起维护平台公共秩序和社会利益的责任。

当然，网络平台的公共性也带来了网络安全风险。围绕着我们的日常生活，刷脸甚至点击广告链接都会存在数据隐私泄露的危险，轻则危及个人财产和安全，重则损害行业乃至社会与国家的利益。互联网的匿名性增加了犯罪几率，容易滋生网络犯罪。平台的系统漏洞或者其他因素也会为网络攻击提供缝隙，让网络安全暴露在外。其次就是技术风险。随着人们对技术的依赖程度不断加深，技术已经成为资源配置的“主体”。例如算法决策就是算法根据海量数据作出决定，进而影响相对人。算法偏见、算法合谋等使得技术不再中立，然而平台企业却以技术中立为名规避或减轻自身责任，谋取私利。通过收集用户的个人数据越来越了解用户，个性化推荐逐渐影响用户的价值观、进而干涉用户的选择。当个人成为算法预测和计算的客体时，算法由此控制人的生活，进而形成国家权力的替代性权力。最后，平台的公共性也会给企业自身带来商业风险。阿里巴巴曾因网络上商品交易问题导致股价下跌，股票市值极速蒸发。平台企业如果不能及时处理负面问题，会影响整个市场的有序发展。平台的公共性及其产生的公共风险决定了公权力必须进行干预和宏观调控，通过立法为网络平台治理提供制度供给。

二、网络平台治理的立法现状及其困境

作为法治的龙头环节，必须要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。然而，我国目前关于平台治理方面的法律却存在诸多不足，有待进一步完善。

（一）被动式立法、立法碎片化

互联网技术的迅猛发展，在促进发展创新的同时也给国家治理能力提出了极大挑战。对于网络平台出现的问题只能先观望，然后“对症下药”。《电子商务法》就是在网络欺诈、电商价格战、虚假促销、售后服务不当，以及电子商务合同、信息安全问题等愈加突出的背景下出台的。随着数据、算法的危害越来越大，在相关法律正式实施以前，似乎只能“法无禁止即自由”。关于网络平台治理的法律规范多着眼于当下的现实问题，缺乏前瞻性和超前意识。原有的《反垄断法》和《反不正当竞争法》已经难以有效应对平台经济模式下网络平台的垄断和不正当竞争行为，2022年新修订的《反垄断法》主要就是针对一些大型平台经营者滥用数据、技术、资本等优势实施垄断、进行无序扩张，导致妨碍公平竞争、抑制创业创新、扰乱经济秩序、损害消费者权益等问题的有力回应。

同时，我国网络立法碎片化现象明显，不同部门内容交叉重叠有的甚至互相矛盾，缺乏整体性和协同性，最终导致立法资源的浪费、行政执法的混乱。如针对网络著作权，国家知识产权局发布了《互联网著作权行政保护办法》；针对网络运营服务公安部颁布了《互联网安全保护技术措施规定》，工信部发布了《通信网络安全防护管理办法》；针对网络信息管理，国家食品药品管理局、工业和信息产业部、广电总局和新闻出版总署等部门都出台了相互重合和交叉的暂行规定和办法，这也导致网络平台的治理往往横跨多个部门的职能范围。不统一导致多头执法问题。如关于网约车营运安全问题涉及包括应急管理、交通运输、市场监管、互联网安全等多个部门的执法领域，职权的交叉重叠使得各执法单位的执法成本与协调成本大幅上升。在执法过程中，对网约车的安全监管沦为了对平台企业分支机构设置、车辆类型、司机户籍、营运区域等与安全无关因素的审查。日常的“联合执法”难以避免“过度执法”和“运动式执法”的诟病。

（二）侧重立法管理，以行政监管为主

网络平台治理是为了约束平台企业的恣意行为、维护广大用户的合法权益以及社会过高利益。然而当前关于平台治理的立法大多是调整行政性法律关系，以行政监管为主，侧重赋予政府职能部门以职权，强调网络服务提供者等平台企业的义务和责任。缺乏授权性和激励性规则，给予平台的自治空间略显不足。平台治理强调政府、企业和公众等多方主体的共同参与，共同促进互联网的繁荣健康发展。而我国当前的平台治理整体上是属于管理模式，政府对平台的管理仍然是传统的自上而下的监管、命令，平台处于被动地位。此种模式的监管效率较高，方便贯彻落实，但是可能会抑制网络平台的创新发展。在互联网发展初期，各国对于网络平台的监管都相对宽松，处于观望状态。但后来随着网络平台上负面事件的增多各国开始采取措施加强对平台的管理。如当前学者讨论较多的平台责任，义务越来越多，但最后的效果可能会物极必反。网络平台的技术性、匿名性以及跨地域性使得平台自治成为顺应时代特征的选择。网络平台尤其是大型平台企业具有先进的网络技术，能够通过技术手段审查、过滤网上内容，协助国家打击违法犯罪行为，营造良好的网络环境。而且不同平台之间存在较大差别，由更了解平台业务的平台自身进行管理可能比政府统一监管产生更好的效果。

（三）立法结构不平衡，平台义务过重

当前我国网络平台立法重义务轻权利，权利义务不对等，出现了强化平台责任的趋势。互联网技术的发展在促进生产生活的同时也方便了违法犯罪行为的实施。网络的匿名性、跨区域性极大地增加了执法难度，在此背景下国家机关不得不借助平台的力量筛查违法信息、调查违法行为，课以网络平台监管义务，落实其主体责任。最初在Web1.0 时代，各国都只是将网络平台视为单纯的“通道”，认为其没有主动审查平台内用户行为的义务、也无需为用户的不法行为负责。到了Web2.0、Web3.0 时代，随着平台的影响力越来越大，网络平台介入人们生产生活的程度逐渐加深，其角色也开始转变，于是国家逐渐加重平台义务，平台责任出现泛化趋势。各部门通过制定行政规章和规范性文件为网络平台设定了大量的、繁杂的行政法义务。但是不适当的强调平台义务一方面会打击网络平台创新的积极性、增加平台企业运营成本；另一方面会使政府逃脱其应当承担的监管责任。此外，网络平台为了免于承担责任会严格执行法律规定，层层加码，不断压缩用户权利空间，侵犯用户合法权益甚至公共利益。

三、网络平台治理的立法优化路径

面对日渐突出的平台问题，国家应以前瞻性立法纾解法律滞后问题；改善平台治理模式，推进双方协同共治；平衡权责结构，优化法律内容，促进公私协力、合作治理网络。

（一）转变立法理念，加强中央立法

立法理念是对法律的一种宏观的、整体的认知和把握，能够指导法律的制定和实施。然而当前我国针对网络平台的立法缺乏系统性规划，往往针对现实中产生的具体问题“头痛医头、脚痛医脚”。虽然短期效果明显，但长此以往会导致立法活动无序、内容交叉重叠、执法行为混乱等问题。回应性立法加剧了立法实践滞后，因此亟待转变为以前瞻性立法理念为指导，增强立法的预见性，防止无法可依。不能一味地坚持问题导向，仅仅立足于对当下问题的简单、被动回应，认为某种现象只是当前法律规范体系的空白，从而通过立法加以填充。立法者须破解网络监管“部门林立、执法壁垒”与简单蛮管蛮控治网方式等难题，根治网络乱象环生问题，保护个人网络空间合法权益。在系统论的理论指引下，围绕平台的规范与监督建构具有预防功能的平台治理立法子系统。需要注意的是，网络平台的发展不仅是科技的创新、传统经济模式的变革，更是对社会治理的挑战。因此，针对网络平台的立法治理在充分把握科技发展规律、平台经济运行模式，以动态的视角审视其对经济结构、社会生产力等积极效应与负面效应。如此，方能找到互联网时代下网络平台的法治理论体系与实践解决方案。

当前，以互联网和数字经济为代表的领域是发展最快、创新最活跃、辐射最广的领域，传统法律难以适应快速发展的数字化、智能化、网络化的新兴领域，亟需法律明确规范。目前许多地方出台了数据条例以促进数据流通、抢占数字经济发展先机。但是中央关于个人数据权利保护方面的立法目前仍然空缺。因此，对于网络平台的立法治理要前瞻预防与约束引导，保护用户隐私和数据安全。同时促进数据开放共享，发挥数据的社会价值和商业价值。同时为了避免地方立法带来的内容重复、冲突等问题，建议由中央机关统一立法，增强法律的权威性和实效性。

（二）改善治理模式，推进合作规制

当前的管理型平台治理模式已经不再适应时代发展，互联网涉及范围的广泛性、复杂性使得政府与平台的合作规制成为最佳选择，一方面要优化平台的自我规制体系，缓解双重角色冲突；另一方面要发挥政府监督作用，必要时进行干预。双方协同治理、互相合作，寻找价值平衡点，实现双赢和共赢。

1、优化平台自我规制

网络平台自我规制作为一种内生性的治理机制，不仅体现了平台内在的“自立性”，还体现为其参与社会共治进行自我管理、自我约束的方面。平台的自我规制在平台治理实践中发挥着重要作用，需要从平台规则的价值理念、权利义务等实体内容以及程序机制出发，不断完善平台的自我规制体系，形成良好的自律秩序，促进网络空间治理法治化。

第一，调适平台价值取向，践行“共享”理念。网络平台需要调适自身价值追求，矫正平台的私利性，践行新发展理念。平台规则作为网络平台自治的依据，在一定程度上能够调节不同价值之间的张力。通过平台规则确定平台价值理念，矫正当下网络平台价值观的偏差。第二，实现平台规则的“科学立法、民主立法、依法立法”。平台要公布规则制定过程、执行标准等具体细节。引入多方参与机制，吸收普通用户和专家学者的意见，增加规则制定的规范性。其次，合理设定双方权利义务，不得免除自身责任或者加重用户责任等。实践中大多平台都会借助用户协议制定不公平条款，进而以此为依据“合法”的侵犯用户权益。最后，平台规则的第三方评估制度。做到事前参与、事中“控制”，事后监督。通过第三方专业机构的事后评估既能够尊重平台自治、优化规则内容，又能够增强平台规则的专业性和说服力。第三，程序正义是实体正义的保障。平台往往为了追求效率而忽略程序性的约束，一般不会对用户进行充分的告知并说明救济措施及救济渠道，体现出网络平台的肆意性。因此有必要在平台规则中加入程序性条款以充分保障用户的合法权益。按照有效透明的程序公正及时处理用户纠纷和用户投诉、申诉行为，限制恣意性，约束平台，确保程序运行结果的稳定实现。

2、完善政府后设规制

后设规制是一种社会治理模式，即政府对网络平台的自我规制行为进行再规制。政府的后设规制主要是为了克服、限制平台自我规制所引发的负效应，在必要时通过政府的及时干预，规范平台行为。其目的在于监督与管理网络平台所构建的自我规制体系，从而促使网络平台作出内部式、针对性的回应。政府的后设规制一方面尊重网络平台的自我治理，另一方面为平台的自我规制提供兜底性的制度框架以维护社会公共利益，形成一个整体性的保障机制。

第一，平衡价值冲突。政府作为后设规制力量，要防止网络平台“走弯路”。通过立法引导平台树立正确的价值理念，同时也要防止过度限制网络平台，抑制平台创新活力、影响平台创新发展。第二，平台规则备案审查制度。一方面，网络平台通过引入第三方专业机构的评估加强自我规制，确保平台规则的合法性、合理性；另一方面市场监督管理部门需要通过平台规则的备案进行兜底性审查。当然，市场监督管理部门可以和行业组织或者第三方评估机构合作，通过其评估报告重点审查部分问题平台。第三，确立定期报告制度。信息不透明是网络平台一直为人诟病。通过确立定期报告制度要求网络平台定期公开其纠纷处理数量、判断标准以及处理程序等情况，既能够使公众了解其行为的依据又能够对其进行监督。第四，嵌入必要的程序性规则。避免平台规则的泛化、规则修改的任意性、行为处置的随意性等。同时防止给平台带来不必要的成本负担，不宜进行太过繁琐的程序性设置，确立基本的程序标准即可。不论是在规则制定还是纠纷处理的过程中都要保障用户的知情权、参与权，尤其是在做出对用户权益有重大影响的决定时要充分保障用户的救济权。

（三）建立权责平衡的治理体系

互联网时代政府的执法困境和平台的治理优势促使政府将部分监管职责转移给网络平台，而随着平台影响力的不断增大立法愈加强调落实平台主体责任。单就严格责任体系本身来说，其无法从根本上解决问题，又会加大平台运营成本，抑制其创新发展，一味地压实平台责任并不可行。

1、厘清判断标准，明晰责任边界

通过合理设定网络平台法定义务的边界和限度，建立完整的权利义务体系防止平台负担过重。网络平台责任应当与其拥有的能力一致，有多大能力就承担多大责任，否则就会使互联网平台因为承担过于沉重的责任而举步维艰。根据《网络交易监督管理办法》规定，网络平台提供者负有审核、登记、公示的义务，并保证审核登记的信息真实。只要网络平台尽到合理的注意义务，对平台内经营者提供的证照、地址等信息进行审查即可，无需对其欺骗、违法行为承担责任。按照一般理性人的标准网络平台只需尽到合理的注意义务即可。判断网络平台是否应当承担责任，需要在具体情境下考虑网络平台能否做出适当行为以避免违法犯罪行为的发生或扩大，给平台设定一个合理的责任边界。通过立法制定指导准则、判定标准等，根据技术现实将平台审核需要达到的标准合理化、具体化，确保满足标准即免除平台责任，实现法律责任的可预见性。

2、建立奖惩机制，优化平台责任承担方式

在当前监管模式下，平台责任以行政处罚为主，惩罚手段单一且有限，对此可以丰富平台责任承担方式，灵活运用各种激励措施，激发各个主体的积极性。首先，可以通过平台修改规则限制其规则制定权，从源头杜绝隐患。平台企业之间的竞争不仅仅是简单的资源竞争，更是用户数量的竞争。一方面，政府可以将其在执法过程中发现的各个平台企业存在的问题、平台企业是否履行监管义务以及履行程度等情况予以公布，进而发布白名单或者黑名单；另一方面可以通过用户评价、反馈约束平台行为、促进不同平台之间自由竞争，从而建立一个实时、动态的评价体系。此外，对于充分履行职责、切实落实法律要求、运行良好的网络平台授予荣誉称号，增强网络平台的荣誉感、责任感，营造良好的行业环境。从正反两方面着手设计一套完善的奖惩机制，优化平台承担责任的方式，促使行业自律，建立适应平台特征的规则体系。

如何推动网络平台发挥积极作用、抑制其消极影响成为一个重要的时代课题，而立法作为重要的治理手段，需要及时关注现实并改进完善。网络平台自治的不足以及当前平台治理方面存在的问题呼唤新的法律规范。目前，我国网络平台治理被动式立法、碎片化立法，以行政监管为主，平台过多义务和责任。亟需优化立法以弥补网络平台自我规制的不足和其潜在的公共风险，为平台运行提供制度依据。转变传统的立法理念，增强立法的前瞻性和预见性，加强新兴领域立法。改变治理模式，调适公私主体的价值追求，寻求平衡点，推进双方合作规制。厘清判断标准，明晰网络平台承担责任的边界，优化责任承担方式，落实平台主体责任。