民族地区生态环境损害补偿机制研究

宋才发

(1.广西民族大学,广西 南宁 5300062.中央民族大学法学院,北京 100081)

民族地区是我国物种资源最富集、生态环境最优美的区域,也是当下生态环境发展最敏感、最脆弱的区域,更是维系和保障整个国家生态安全的要害区域。建立和完善民族地区纵向和横向生态补偿机制,对于民族地区恢复和建设良好的生态环境状态,具有极为重要的促进作用和积极意义。2018年“宪法修正案”把“生态文明”“和谐美丽”“新发展理念”写进《宪法》序言;[1]22021年1月1日实施的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》),把“绿色原则”和生态保护的相关条款尽收囊中,从而为民族地区生态保护和环境法治建设搭建了一个适宜的框架。以《民法典》为起点的法律体系生态化,[2]标志着新时代新阶段民族地区生态文明建设达到了前所未有的新高度。

一、民族地区生态环境补偿问题的缘起

(一)人与自然是息息相关的生命共同体

人与自然和谐共生是民族地区实现现代化的前提。我国的少数民族地区多处于长江、黄河中上游地区,由于长期处于相对落后、封闭或半封闭的自然状态之下,人们多习惯于以传统陈旧的生产方式谋求生存发展,掠夺性开发往往超过生态系统的承载能力,破坏了生态系统的平衡状态和良性循环。尤其是生态补偿机制不健全,加剧了区域发展的严重失衡,导致民族地区生态环境治理不堪重负。保护民族地区“蓝天白云”“绿水青山”的任务,相较于其他地区显得更加艰巨和繁重。长江、黄河中上游地区是我国一道天然的生态屏障,良好的生态环境是长江、黄河中下游地区经济社会发展的重要保障,是民生福祉最基本、最普惠的必需品和公共品,人民群众对优美生态环境需要的满足,离不开人与自然的和谐共生。长江、黄河中上游地区的生态环境一旦遭到严重破坏,人民群众的生命安全、身体健康状况必将受到严峻的威胁,整个国家的经济社会发展也必将受到严峻的约束。

党的二十大报告提出,以中国式现代化推进人与自然之间和谐共生的关系,突出体现了新时代人与自然是相互依赖、共存共生的“生命共同体”关系。为了满足人民群众对美好幸福生活日益增长的需要和期盼,中国式现代化需要重视“金山银山”,更需要重视“绿水青山”,因为“绿水青山”在本质上就是“金山银山”。习近平总书记在党的二十大报告中还指出,新时代新阶段要“站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”[3]。过去相当长一段时期内那种片面追求GDP数字增长,放任水土流失、生态污染、土地荒漠化的老路不能再走了,事实上也走不通、走不下去了。建设人与自然和谐共生的现代化,是总结我国现代化历史经验教训后得出的科学认知。

生态环境问题,在本质上是一种发展方式和生活方式问题,环境就是民生、蓝天就是幸福、青山就是美丽,绝对不能用一时的“金山银山”,去牺牲长远利好的“绿水青山”。人与自然和谐共生关系的高度,要求每个人自觉地维护周边的清洁、美丽和宁静,不仅要满足自己生产生活的现实需要,而且要符合自然规律和生态规律,保持自然环境的完整、有序、稳定和美丽。即是说,必须在尊重自然规律、遵循生态环境发展差异性的基础上,积极倡导人们简约适度、绿色低碳的出行方式和生活习惯,以体现维护自然界的完整有序和获取自然资源满足生产生活需要的辩证统一[4]。

(二)站在人与自然和谐共生的高度谋划现代化发展路径

生态环境补偿是建立共同富裕长效机制的重要途径。建立健全民族地区横向生态环境补偿机制,是不断满足人民群众对优美生态环境日益增长需要的必然要求。它在维护国家生态安全基线中的地位和作用极为凸显,是民族地区建立共同富裕长效机制的一条重要途径。横向生态环境补偿机制的突出价值,在于能够促使民族地区不同区域、不同群体之间,通过协商方式达成彼此合作,为生态环境保护区的人们提供合理的收入来源,实现补偿资金从生态产品受益者向环境保护奉献者转移,发挥横向生态补偿机制保护环境和促进社会公平的作用。

人与自然和谐共生是中国式现代化和人类文明新形态的本质要求,生态文明是执政党带领人民创造的人类文明新形态的重要维度,是新形态文明的突出表现和重要标志。面对人类生存环境日趋严峻、生态环境损害日趋严重的现实状况,我国的社会主义现代化强国建设,必须遵循生态和谐的底线思维,把人与自然和谐共生作为底线原则和根本规范,时刻牢记发展底线不能突破的基本原则,寻求和谋划中国式现代化发展的新路径[4]。民族地区的地方政府拥有动员和调用社会资源的能力,是弥补生态环境保护不足、生态产品市场失灵的主导力量,要通过政府的权威作用推进横向生态补偿制度和机制建设,协调好生态保护者与受益者之间的利益关系,实现多渠道补偿、提高生态补偿的效率和效益。在“十四五”规划实施期间乃至更长的时间内,我国经济社会发展的底线已经不再只是“不破坏生态环境”,而是如何实现人与自然和谐共生,必须把发展的可持续性贯穿社会主义现代化建设的全过程。

面对如火如荼的乡村振兴和农村、农业现代化,需要站在人与自然和谐共生的战略高度,树立生态文明意识,用绿色发展理念推动乡村振兴和农村、农业现代化发展,在完善生态产业化和产业生态化的基础上,进一步提高生态产业化的质量和水平,严格产业生态化的标准和监督,形成农村、农业现代化发展的综合性指标体系,提高生态治理的效能和效益。当下构建农村、农业新发展理念和新格局的重点,是扎实推进“绿色低碳”发展,提高生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化水平[4],更好地满足人民群众对美好生活和优美环境的需要。习近平总书记强调,“生态环境保护就是造福人民的百年大计”[5],必须把人民的生态福祉作为经济社会发展的重要价值目标,创造优美的生态环境、提供尽可能多的生态产品,更好地满足人民对优美生态产品和生态环境的需要。

(三)全方位推进生态保护补偿制度及相关领域制度改革

全方位推进生态环境保护需要构建全方位推进生态保护补偿制度的大格局。构建以共同富裕为本质特征的生态保护补偿制度,必须遵循人本主义逻辑、以人民为中心,形成以“人的全面发展”为出发点和落脚点的逻辑框架。作为公共产品的生态环境,能够有效解决外部性所带来的“搭便车”问题,使人人都能够平等地享有和享受良好的生态环境。生态保护补偿制度是事关民生福祉的重大社会问题和重大政治问题,也是落实民族地区生态保护权责、推进生态文明建设的重要手段,必须全方位推进生态保护补偿制度及相关领域的制度改革,尤其要建立健全长江、黄河上游区域生态保护的横向补偿制度。

从民法的视角看,生态保护横向补偿应当由生态环境利益受益者承担补偿的义务主体,遵循“谁受益,谁补偿”的责任分担原则。由于地方政府是平衡生态环境利益等公共利益的主体,在制定横向生态保护补偿制度、订立生态保护补偿协议、统筹生态保护补偿金发放诸多方面,履行着政府职能和承担着义不容辞的责任。同时环境及生态产品的公共性特征决定了当地政府在生态环境保护补偿中的职能角色定位。横向生态保护补偿制度的补偿义务主体,应当以作为国家执行主体的地方政府为主,代表公众建立生态环境利益保护者得到合理补偿的生态保护补偿制度,引导多方利益主体将环境领域的“利益独享”转化为“利益共享”,把环境责任由“独立承担”转化为“共同承担”,将利益的“竞争”转化为利益的“竞合”[6]。

因此,《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》强调,要构建全方位推进横向生态保护补偿制度的大格局,“完善生态文明领域统筹协调机制,加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度”,“推动全社会形成尊重自然、顺应自然、保护自然的思想共识和行动自觉,促进经济社会发展全面绿色转型,建设人与自然和谐共生的现代化”[7]。作为法规性的指导意见,在其“工作原则”中强调,要“全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革,加强各项制度的衔接配套”“按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律,完善生态保护补偿机制”[7]。尤其要健全“以生态环境要素为实施对象的分类补偿制度”,综合考虑生态保护地区经济社会发展的实际状况,以及生态保护的实际成效等诸多因素,依法依规合理地确定补偿额度和区域性补偿水平,对不同区域、不同要素的生态保护成本予以适度补偿[7]。要发挥地方政府开展生态保护补偿、落实生态保护责任的主导作用,引导社会各方共同参与,运用法律手段规范生态保护补偿行为,逐步完善市场有效调节的生态保护补偿体制机制[7]。

二、构建和完善民族地区生态环境补偿制度体系

(一)构建以生态保护和环境治理为核心的生态补偿机制体系

生态损害补偿与生态损害赔偿存在区别。2017年8月中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》,把“生态环境损害”界定为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。”[8]为落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神,扎实做好长江、黄河流域生态补偿工作,财政部等四部门联合发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》,要求在黄河全流域“探索建立具有示范意义的全流域横向生态补偿模式”[9]。把全流域生态补偿的相关制度建设同具体补偿方式结合起来,以制度建设保障全流域横向生态补偿机制的顺利落地和实施,揭示出全流域内9个省(区)之间建起了补偿主体和受偿主体没有任何强制命令的、相互平等的生态补偿关系[10]。

生态补偿最初的含义仅仅是自然生态补偿,后来逐渐演变成为调整环境资源利用和保护的利益平衡关系的重要法律手段。在长江、黄河跨区域流域生态保护和治理视域下,横向生态补偿的对象是对上游地区丧失发展机会的补偿,补偿主体也仅限定于上下游政府及共同的上级政府。从法理上讲,横向生态补偿机制是关于生态补偿的法律法规规范的形成、落实实施指导产生社会关系效果的整个运行过程的综合原理[11]。民族地区横向生态补偿制度的制定和实施,既要凸显实现生态产品的价值,又要兼顾经济领域的效率与公平。促使横向生态补偿机制通过实现生态产品的价值,激发人们在提高改善生态环境效率的同时,实现人均可支配收入的增加。新时代新阶段横向生态补偿机制的建立和运作,以“人的全面发展”为根本目标,既包括人均收入的提升,也包括人的能力的提升,在调动人们积极性的同时,实现“人的发展”和“物的发展”双赢。为了调整民族地区生态环境保护与经济利益关系,原本发力于长江、黄河流域水质管理的生态补偿机制,获得了社会的广泛关注和应用。

体现生态环境保护内涵和发挥预防、恢复、惩治作用的损害补偿,分为“生态恢复补偿”和“生态恶化补偿”两种责任方式。“生态环境补偿”与人们通常所说的“环境污染赔偿”性质不同,“环境污染赔偿”是带有惩处、违法的侵权法上的法律责任方式。这种“惩罚性赔偿”同“生态恢复补偿”所强调的利益衡平机制也不同,把“环境污染赔偿”纳入“生态补偿”机制范畴,事实上混淆了两种制度的侧重点[12]。从功能上看,“惩罚性赔偿”是对损害主体环境负外部性的一种事后矫正内部化,属于惩罚性责任追究机制。而“生态补偿”则是由生态受益人主动地、有意识地承担生态补偿成本,它属于正当的、积极的激励性机制。相比较而言,生态环境损害赔偿则专注于损害者或污染者,赔偿主体是企事业单位和其他生产经营者[12],生态环境损害赔偿属于过错违法行为后的法律责任[13]。

(二)构建民族地区横向生态环境补偿机制体系

《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条规定了生态环境损害的救济机制。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第九条规定,国家保障自然资源的合理利用,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源;[1]4第二十六条又规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”[1]5《民法典》事实上规定了两种类型的侵权责任:一种是生态环境私益侵权责任,另一种是对生态环境公共利益损害予以救济的生态环境损害责任。2014年修订的《环境保护法》第三十一条规定:“国家建立、健全生态补偿制度。”[1]924生态环境保护补偿除了实行横向生态补偿外,还包括“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度”[1]924等。国家纵向补偿是指国家通过财政转移支付的方式,对地方、流域抑或区域实施的生态补偿。[14]这些通过国家财政转移支付方式实现的生态环境补偿,统统属于“纵向生态补偿”,它是我国实施生态环境补偿最早的、最主要的实践形式。[15]这也即是说,民族地区的生态环境补偿体系,实质上是涵盖“纵向补偿”和“横向补偿”两种不同补偿方式的完整补偿体系。

《民法典》规定“生态环境损害责任”以“生态环境修复责任”为中心,“生态环境修复责任”是优先适用的责任形式;“归责原则”是决定“侵权责任制度”的关键要素。[16]由于民族地区生态环境损害的缘由及损害状况,具有历史的复杂性、治理的艰巨性和恢复的长期性,因而从救济方式上看,对生态环境损害多通过公私法协同应对的综合处理途径予以解决,“生态补偿”一般采取行政程序解决抑或通过磋商方式处理。《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条,不仅规定了生态环境损害的认定方式及救济方式,而且规定了生态环境损害涉及侵害公益的责任追究方式,即在确定生态环境损害责任采用过错责任归责原则的同时,也限定了生态环境损害责任中“过错”认定的标准,即以“违反国家规定”为过错认定标准。[16]《民法典》以“违反国家规定”为过错认定标准的前提条件,在生态环境“私益侵权责任”中是没有的,因而必须依据对违反该“过错认定标准”的行为,施以《民法典》的损害救济请求权。[17]构成《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条基础的“规范要素”,是生态环境损害事实的客观存在。对《民法典》规定的生态环境损害及其修复的规定,需要从人类生存状况、生活空间、家庭影响以及地域的再生诸多方面予以考虑,生态环境修复在很大程度上体现了整体性思维。在通常情况下,这类责任追究多由公法规范予以调整。但由于公法对生态环境损害实施救济本身存在的缺陷性,从而为私法参与调整和实施救济提供了契机和条件,促使私法与公法协同完成这类生态环境损害救济问题。

有鉴于“特别私法规范”形式的大量存在,在公私法协同应对生态环境损害的综合处理过程中,“可以考虑通过设立特别私法来实现公私法规范的接轨”[18]。事实上“特别私法规范”的功能类型,已经包括了“补充型”“政策型”和“行政型”三种类型。这里仅就“补充型”功能参与生态环境损害救济展开论证。所谓“补充型”,说到底就是对《民法典》规定的内容,结合生态环境损害具体情况进行具体的补充和细化。“特别私法规范”的合理适用,有利于民族地区生态补偿法律机制的构建与完善。当“特别私法规范”在实施“政策型”和“行政型”救济方式难以达到理想目标的情况下,它不仅可以为《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条“补充”抑或“增加”更为细致的规则,而且可以在生态环境损害领域里,“续造”《民法典》难以容纳的社会性救济手段。实事求是地说,《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条规定,实际上具有生态环境损害救济“总则”功能,私法规范“续造”《民法典》的所有内容,只不过是对《民法典》“总则”的展开而已。

(三)构建民族地区跨区域横向生态补偿机制体系

生态补偿机制是通过调整保护或损害生态环境主体间利益关系实现的。横向生态补偿机制实施的惯例和习惯做法,是通过对破坏生态环境的行为予以收费,对保护生态环境的行为予以合理补偿,即是把生态环境的外部性转向内部化,以达到“保护生态环境”“恢复生态服务功能”。[18]当下构建民族地区跨区域横向生态补偿机制,面临着三个必须逾越和突破的瓶颈:一是如何界定生态环境的受益方和受损方?从立法上解决“由谁来补”和“补给谁”的问题。二是怎样确定生态补偿相关利益主体“受益”和“受损”的程度?从立法上明晰和确定“生态补偿标准”,解决“补多少”较为适宜的问题。三是如何规范生态补偿的途径和方式,从法律条文上规定好“如何补”的问题。[19]

本文所论及的生态补偿是狭义的“生态补偿”,具体表现为“生态环境服务受益方”(如长江、黄河中下游地区)向“生态环境服务受损方”抑或“生态环境服务保护方”(如长江、黄河上游地区)付费。[19]我国当下实施的生态环境补偿方式,一般都是由中央政府(纵向)和省级地方政府(横向),代表受益方把经济发达地区的“排污税费”,以财政转移支付的形式,划拨给流域上游的生态功能区(如水源保护区),用来补偿其保护生态环境的直接成本,抑或放弃经济发展的机会成本。其解决方式主要是通过谈判协商的途径,彼此达成环境保护(或污染)的补偿方案。[20]在“十四五”规划实施期间,需要构建民族地区跨区域横向生态补偿机制体系,形成“受益者付费”“保护者受惠”的横向生态补偿范式。这样做有利于民族地区走“生态优先,绿色发展”的道路,有利于形成长江、黄河跨流域生态环境的系统修复保护,有利于推动民族地区各区域之间的平衡协调发展。《民法典》第一千二百二十九条规定,“因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任。”[21]这条规定实质上是把原来《侵权责任法》规定的“侵权责任”主体,扩大到所有造成“生态环境损害”的主体。《民法典》规定的“生态环境修复责任”,有别于过去民法规定的“恢复原状”,它是指对生态环境系统功能的修复,即强调要恢复到损害前的基线水平。[13]《民法典》第一千二百三十五条对生态环境损害“赔偿损失责任”的规定,即第(四)项中的“修复生态环境费用”的规定,指的就是在不能抑或无法进行“生态环境修复”的情况下,才能按照虚拟治理成本评估生态环境修复费用。[16]

三、为民族地区生态环境补偿提供司法服务

(一)建立民族地区生态环境预防性机制和公益诉讼前置程序

环境行政公益诉讼前置程序是诉讼主体在提起环境行政公益诉讼之前的活动。我国过去的行政权规制,长期缺乏自我纠错机制的弊端是异常突出的。原来的《民事诉讼法》规定的检察机关提起环境公益诉讼适用诉前程序所具有的特殊规定,使检察机关提起公益诉讼案件的范围出现模糊与歧义。[22]因而按照2021年12月修正的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)的新规定,在检察机关提起“环境行政公益诉讼”之前,设置一道“前置程序”是非常必要的。这样做不仅可以最大限度地发挥行政机关自我纠错功能,而且可以省去许多不必要的司法资源浪费。[23]无论过去还是现在,我国的环境行政公益诉讼制度,并没有设置行政内部的救济程序。这是因为在涉及生态环境的公益案件中,在多数情况下,呈现出没有具体的“相对人”抑或“相对人”无法确定的情形。正像我国的“行政复议制度”一样,“环境行政公益诉讼前置程序”具有其独特的特色和优势,体现了执政党执政为民的本质属性。我国当下的“环境行政公益诉讼前置程序”,仅仅是作为行政执法的“补充机制”而已。在任何时候、任何情况下,都不能以诉讼前置程序取代抑或代替人民法院的公益诉讼制度。但是它可以根据不同诉讼主体的实际情况,结合现行行政诉讼机制形成一套诉前的程序体系,在诉前程序中做好与各诉讼主体之间的沟通和衔接。诉前程序构成公益诉讼起诉机制的重要内容,是完善检察机关公益职权体系、健全公益诉讼程序机制的首要前提。[22]

从一定意义上说,新时代新阶段人民法院已经不再只是单纯的审判裁决机关,事实上已经涵盖了维护社会公共利益的职能和功能。如果民族地区人民法院能够在诉前通过适当的程序安排,如设置纠正危害抑或侵害环境公益的行动,那么就没有必要再启动诉讼程序了。司法诉讼过程中的这种“优先程序”安排,彰显了政府行政行为的内部救济性,缓解了政府环境职责的优先性与环境公共利益行政救济手段缺失之间的矛盾。[24]在坚持公众参与、协作互动、公平与效益相统一的前提下,建立以环境保护组织和检察机关为主体的诉讼前置程序是非常必要的,有利于为所有的环境保护主体提供协商与协作机制,实现维持环境保护主体之间均衡、稳定的互动关系。[24]

当然建立“环境行政公益诉讼前置程序”,需要通过一定的立法程序予以明确,并且只能作为民族地区环境行政执法的必要补充机制。环境公益诉讼的目的是维护人民群众的环境公益,因而以往的司法实践习惯于“排除原告的利益”。[25]这种观点和做法在今天看来是值得探讨和商榷的,因为任何排斥原告利益的做法,都是与市场经济法则相背离的,在本质上会动摇人们对其自身权利的维护和正确认识。《民法典》确立的绿色法律原则,为环境资源保护提供了民法依据。未来需要在生态保护和环境治理的司法实践中,确立原告利益的客观存在原则,构建起对原告必要的和合理的支持制度。[26]

2015年7月全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在内蒙古、贵州、云南等13个省(区)开展公益诉讼试点工作,同时授权最高人民法院、最高人民检察院制定具体的实施办法。[27]

2016年最高人民法院颁布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,对检察机关提起的“环境民事公益诉讼”和“环境行政公益诉讼”试点工作做出具体规定,从而为“环境行政公益诉讼制度诉前程序”的构建提供了契机、积累了经验。[28]现行《环境保护法》“总则”的第六条、第八条、第九条、第十条、第十一条,分别明晰了各级政府的环境保护职能和职责[1]922-923;明确规定地方政府是民族地区生态环境治理和环境保护的“第一责任人”,担负着发动和倡导“公众参与”,鼓励和支持“环境民事公益诉讼”和“环境行政公益诉讼”的责任。各级地方政府作为名副其实的“国家”代表者,是维护好、实现好当地环境公共利益的“第一责任主体”。未来必须通过诉讼前置程序的安排和启动,督促地方政府积极履行职责、采取环境执法措施。

然而无论是“生态环境行政规制体系”,还是“环境行政公益诉讼前置程序”,事实上很难做到对行政相对人的环境行政权益予以前瞻式救济,更无法满足公众权益预防性保护的诉求,这直接威胁到生态环境行政规制体系的有效性。由此带来的潜在的、显现的生态环境风险,有些是源自于科学技术给生态环境创设的不确定性,而更多的是来自于人类不当活动给生态环境造成的危害。只有建立具备“预防性救济功能”的行政司法体系,才能实现对行政相对人合法权益的最大化保护。我国检察机关的职权属性,要求设立诉前程序控制滥诉的发生,在司法实践中“行政尊重”和“司法能动”的裁判标准,对民族地区“环境行政公益诉讼”的效果产生了极为重要的影响。[29]民族地区的绝大多数环境公益诉讼案件,通常会涉及不同部门、不同法律制度的交叉,当环境公益诉讼案件属于“环境行政公益诉讼”案件时,当下法律规定的“适格起诉主体”只有检察机关一家,法律并没有赋予社会组织和公众的诉权。因而支持起诉的履行方式,不适用于“环境行政公益诉讼”的诉前程序,只能通过督促政府机关履行职责并纠正违法行政行为,以消除不良影响等方式适用诉前程序。[22]

(二)建立民族地区环境民事公益诉讼和行政公益诉讼制度

人民检察院与人民政府系公益诉讼制度法定代理关系。新修正的《民事诉讼法》第五十八条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”[30]与此同时,这次《民事诉讼法》的修正,还在吸纳人民检察院开展“公益诉讼试点”经验的基础上,新增规定人民检察院在履行职责的过程中,发现破坏生态环境等损害社会公共利益的行为,“法律规定的机关和有关组织”不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。民族地区的生态环境民事公益诉讼工作作为新时代新阶段人民检察院履行法律监督职责的重要范畴,未来需要构建和完善以人民检察院支持起诉为主的环境民事公益诉讼“检察权”运行机制。2017年9月,习近平总书记就强调人民检察院是“公共利益代表”,从而使得人民检察院代表国家和社会公共利益的“检察权”定位空前凸显。[30]

民族地区的生态环境具有典型的公共资源属性,环境民事公益诉讼活动,具备吸纳生态环境损害赔偿诉讼的法理依据和实践基础。因而同步构建人民检察院对“环境刑事附带民事公益诉讼”的一体化审案、办案机制,尤其是建立一套相对统一的法律适用标准,既有利于实现对“环境刑事附带民事公益诉讼”的提起,也有利于对“环境民事公益诉讼”的风险进行甄别和防范。一旦地方人民政府出现因特定事由,不适宜做公益诉讼原告的时候,人民检察院即可依据相关规定,履行“代位权诉讼”职责自行提起公益诉讼。[31]在民族地区环境治理和生态保护的公益诉讼活动中,除了环境民事公益诉讼外,还有生态环境保护的行政公益诉讼。地方政府在环境治理和生态保护的行政执法活动中的违法性,是导致该类案件司法审查的直接原因和起点。归纳起来看,地方政府行政行为违法主要有四种形态:(1)行政机关直接环境致损行为;(2)非法许可且后期缺乏监管的环境损害行为;(3)行政机关行政不作为导致的环境损害行为;(4)不履行“先前行为”的义务导致环境损害行为的发生[29]。“依法行政”和“公正司法”,是当下和未来推动民族地区生态文明建设的两大重要任务,需要从生态环境行政规制体系和司法体系两个方面,通过更加自觉、更加积极的态度来保护生态环境,避免风险行政行为的扩张对合法行政权益的侵犯。为此,建议未来在生态环境行政诉讼立法和修法的过程中,把生态环境行政诉讼的具体对象,扩大到包括具体行政行为与内部行为、事实行为等诸多方面。与此同时在确立原告资格方面,应当通过立法途径确立符合条件的环境公益组织的起诉资格。在立法的顶层设计中,要注重司法权与行政权的平衡,通过约束预防性行政诉讼程序,有效平衡“司法权”与“行政权”两者关系并促使其良性发展。[32]

自2018年起,由我国检察机关提起的环境公益诉讼案件,都被正式纳入到行政诉讼法的调整范围。在相关法律和司法解释尚未出台之前,把“生态环境公益诉讼指导案例”作为司法经验指标,有利于细化法律条文的内容并堵塞某些法律漏洞,有益于推进环境公益诉讼理论的发展与完善。为解决生态环境公益诉讼“同案不同判”的问题,最高人民法院自2016年至今,共发布了14个环境公益诉讼指导案例。[33]为保证环境公益诉讼指导性案例发挥参照效力,未来需要因地制宜地建立指导性案例背离论证责任制度,明确规定和规范不参照指导性案例办案的说理论证,这样做既便于规范法官的自由裁量权,又有利于提高环境公益诉讼指导性案例的权威性。[34]为满足民族地区环境公益诉讼司法实践的需要并增强裁判的说服力,建议最高人民法院未来在选择指导性案例时,“有必要锁定法律关系与关键性事实,明确类案件判断内容”,以保障在司法实践中环境公益诉讼案例的统一适用。[33]最高人民法院和最高人民检察院,应当对现有环境法律规定中模糊的部分进行必要的阐释,以便在全国不同区域统一司法适用,以缓解民族地区环境公益诉讼案件因果关系认定困难的局面[33]。

(三)构建民族地区生态环境案件刑事民事责任统筹体系

构建生态环境案件责任统筹体系需要推行环境资源刑事、民事、行政“三合一”审理模式。破坏生态、污染环境犯罪的司法现状,暴露了当下社会存在的一些深层次问题,刑事司法机关在界定环境犯罪的范围和刑罚的具体适用方面,确实存在比较大的不确定性。[35]近年来民族地区司法系统审判机制改革,推行“刑民责任统筹适用”,就是为了针对同一类生态环境案件,在刑事和民事责任适用上实现“一致性”,达到“同案同责”“同案同判”“同案同罚”的司法审理效果,发挥刑事和民事两种责任“一加一大于二”的功能作用。

2021年1月最高人民法院在《环境资源案件类型与统计规范(试行)》中提出,要统一环境资源审判法律适用,对同一起环境污染、生态破坏以及资源不合理利用的案件,要统筹适用刑事、行政和民事责任,协同发挥刑事审判的惩治教育、行政审判的监督预防、民事审判的救济修复功能;[36]同年10月最高人民法院又强调要“完善不同诉讼程序和责任方式的衔接机制”[37]。可以说最高人民法院推行的“三大责任统筹适用”和“一判三赢”的审判机制改革,是对生态环境“恢复性司法”“修复责任优先”和“生态司法保护系统化”审执方式的创新,即通过建立刑事制裁、民事赔偿与生态补偿有机衔接的环境修复责任制度,实现惩治违法犯罪、修复生态环境和赔偿经济损失的“三赢”目标[36]。从法律规范的视角看,《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)事实上为解决民事赔偿问题预留了规范空间。譬如,《刑法》第三十六条就规定了“赔偿经济损失”与“民事优先”[1]1561-1562的司法原则。这条《刑法》规定,事实上是从刑事实体法上,规范刑事审判可以附带解决民事赔偿问题。但是在刑事审理的程序规定和处置实践中,刑事“罚金”并不是承担民事责任的方式,决不能把刑事“罚金”等同于“民事赔偿”。人们通常所说的“借助刑事罚金来解决民事赔偿和环境补偿”[36]问题,这在法理和司法实践上是一种误解,绝对不能把“刑事罚金”混同于“赔偿经济损失”的民事责任。事实上“刑事附带民事”程序,具有从属性和复合性的特点。在责任承担的实体法律上,适用《民法典》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷适用法律若干问题的解释》等民事法律;在环境侵权所应承担的责任方式上,主要体现为《民法典》规定的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任。

自党的十九大以来,生态环境民事责任追究和承担,更加呈现出“类型化”和“系统化”的特征与趋势。这里的“类型化”是指《民法典》在第七编第七章“环境污染和生态破坏责任”中划分的两种类型:第一种类型是《民法典》第一千二百二十九条规定的“因污染环境、破坏生态造成他人损害的”,侵权人应当承担侵权责任的直接利害关系主体[21]。第二种类型是《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条规定的“因生态破坏造成公益损害”,“国家规定的机关或者法律规定的组织”有权提起损害赔偿的公益诉讼的适格主体[21]。这里的“系统化”是指《民法典》在第七编“侵权责任”中采用“总则+分则”的结构模式。在民族地区未来审理生态环境民事责任的司法实践中,需要“系统化”地理解和适用《民法典》“总则”中的民事责任、侵权责任一般规定和具体的责任类型。

与此相适应,在民族地区审理生态环境民事案件的实践中,政策规定的“认罪认罚从宽”与“公益诉讼赔偿金适用”,事实上存在着一定的矛盾和冲突。尤其是《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》发布后,不仅环境私益诉讼案件和环境公益诉讼案件明显增多,而且“民事赔偿的惩罚性力度”也显著加大。现行法律体制规定污染生态环境的行为,统统归属于环境行政机关管辖和处理。只有在环境行政机关认为该具体的污染行为,构成刑事犯罪抑或超出其行政管辖范围的时候,才会考虑将其污染环境案件移送刑事司法机关处理,污染环境行为才有可能进入刑事司法程序并受到刑事责任追究,地方政府对其履职行为具有强势的话语权。那么,在倡导“少用刑罚”理念导致刑责追究范围过窄的情势下,地方政府是否会因之而存在对生态破坏者、环境污染者包庇与对司法的干涉?作为国家法律监督机关的检察机关,如果继续实施生态环境“惩罚性赔偿”措施,那么,它与刑法的“罚金刑”、行政处罚法的“处罚刑”之间,是否存在需要因同质而进行抵扣?这是一个亟待未来立法予以明确和回应的问题。