民主党派参与突发公共卫生事件治理的实践空间与路径研究

秦 浩 郭 硕

（中共辽宁省委党校，辽宁沈阳 110004）

以新型冠状病毒感染为代表的突发公共卫生事件具有极强的突发性、破坏性、扩散性和衍生性，严重威胁着人民群众的生命安全和经济社会健康发展。中国共产党是国家治理的核心力量，在突发公共卫生事件治理中发挥总揽全局、协调各方的作用。作为多元国家治理主体的一支重要力量，民主党派积极参与突发公共卫生事件治理，既是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要实现形式，也是其党派优势和责任担当的充分彰显。

一、突发公共卫生事件的治理需求

突发公共卫生事件不同于一般性危机，危机治理需求主要体现在科学的应急决策、有力的物资保障、坚强的人才支撑及有效的民主监督等方面。

（一）决策科学性需要可靠的智力支持

应急决策是突发公共卫生事件治理的首要关键，科学的应急决策能够有效控制并极大减轻突发公共卫生事件引起的社会危害。与常规决策不同，突发公共卫生事件应急处置决策的特点和难点在于：一是决策时间有限。事件的暴发往往比较突然，在事发后会以极快的速度传播蔓延，决策面临的时间压力较大。二是决策环境复杂。突发公共卫生事件的发生机理和扩散演化路径难以准确把握，事件发生后的应急决策不能基于以往的经验提前准备，需要随着事件发展态势和趋势的变化适时动态调整，决策风险性较高且效果难以预料。三是决策复杂性高。突发公共卫生事件涉及面广，很容易从卫生健康领域扩散到经济、社会等其他领域，由此引发的次生危机和连锁危机可能交织叠加，产生更大的破坏性影响。有鉴于此，突发公共卫生事件治理中的科学决策必须依赖专业、可靠的智力支持与严格论证，防止主观臆断与盲目决策。

（二）处置及时性需要有力的物资保障

应急物资是突发公共卫生事件治理的物资保障，应急物资的储备与调配能力直接关系到危机的预防和处置能力。突发公共卫生事件治理的物资保障需求主要有三个方面的特点：一是物资需求量大。突发公共卫生事件一般持续时间较长，危机治理全生命周期的各个阶段和环节都需要有序有力、高效快捷的应急物资供应，因此采用动用储备、直接征用、市场采购等常规筹措方式很难满足应急需求。二是物资需求种类多样。突发公共卫生事件防控形势的复杂性及治理任务的动态变化性，决定了不同情境、不同阶段物资需求的多样性和零散性，因此单一的物资供应体系在繁多庞大的物资需求面前相形见绌。三是物资需求急迫。在有限的时间限制内和有限的人力物力资源条件下，必须在最短时间内将应急物资调拨发放到各个需求单元，才能发挥物资的最大应急效用。

（三）应对专业性需要专业的人才支撑

专业人才是突发公共卫生事件治理的重要支撑，专业人才的专业知识和专业能力能够确保危机应对的专业性、权威性、有效性。突发公共卫生事件治理对人才和知识的需求主要体现在以下三个方面：一是突发公共卫生事件发生和疫情大规模蔓延的原因，往往是某一种新型病毒的传播肆虐，对其认识和研究需要一个过程，很难在短时间内判断病毒来源、致病因素、传播途径、传播能力等，预防和治疗难度大，必须由病毒学、病理学、流行病学和临床医学等方面的专家进行分析研判并提出防控建议。二是当前卫生健康知识普及不足，公众的公共卫生素养有待提升，对病毒感染的防护措施、症状表现、诊断治疗等缺乏正确的医学认知，容易产生恐惧、易怒、过度紧张等情绪，严重时可能会发展成抑郁症、躁狂症、焦虑症等情绪类疾病，因此需要专业的卫生健康知识科普教育和心理健康疏导。三是互联网和社交媒体成为突发公共卫生事件中谣言传播的“放大器”，散布的虚假消息混淆视听、歪曲事实、误导公众，加剧社会恐慌，也需要发挥专业人士的澄清辟谣和正向舆论引导作用。

（四）治理规范性需要有效的民主监督

民主监督是突发公共卫生事件治理的必要环节，对应急体系建设、应急处置能力、应急任务落实情况等精准开展各类专项监督，重点需要做好以下两方面的工作：一是反馈政策执行情况。突发公共卫生事件治理是一项系统性、综合性的工作，政策执行力关乎应急治理整体效果，通过将政策措施的执行和落实情况进行检视反馈，可以及时发现并纠正风险隐患和问题，适时调整有关应急预案，形成应急政策全链条闭环管理机制。二是监督权力规范行使。“文山会海”“过度留痕”“表格抗疫”等形式主义、官僚主义顽疾仍未根除，给部分基层干部带来了极大困扰。民主监督是一种问题导向式监督，所提出的批评建议虽然不具有法律约束力和纪律强制力，但形成的监督压力能够倒逼责任落实，避免出现履职不力和不作为乱作为等问题。

二、民主党派参与突发公共卫生事件治理的实际成效及改进空间

（一）民主党派参与突发公共卫生事件治理的实际成效

新冠疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考，也是对民主党派履职能力的一次大考。各民主党派以高度的政治责任感和使命感，积极响应中共中央号召，充分发挥参政议政、联系广泛、人才集聚、民主监督的独特优势，全力投身疫情防控工作，为疫情治理作出了重要贡献。

1.发挥界别特色优势，整合利益诉求，推动决策科学化民主化。民主党派有各自特定的联系对象，能够协助党和政府全面了解不同社会阶层的利益诉求，提升公共决策的民主化和科学化水平。同时，党派成员可以借助“直通车”的制度优势，把议案建议等通过合理、快速、通畅的渠道传递给相关决策部门，弥补了应急治理中信息不够畅通、反应不够迅速的问题。在新冠疫情防控中，各党派成员充分发挥自身智力资源优势，围绕疫情防控工作的新形势和新进展，从诊疗防控、经济运行、社会管理、法规完善等多个方面进行调研提案，切中了疫情治理的重点领域和关键环节，为党委政府科学决策提供了重要参考意见。据不完全统计，2020 年全国两会召开前，各民主党派中央直接向中共中央、国务院报送意见建议34 件，向全国政协和中共中央统战部、教育部等部门报送的社情民意信息共计2739 件，其中23 件得到中央领导同志批示[1]。例如，为缓解疫情给经济运行带来的冲击，防止财政与金融环境恶化，民建中央提案建议实行更为积极的财政政策，适度提高财政赤字率，进一步放宽市场准入，同时设立中小企业纾困基金；为安全处置医疗废物以及降低环卫系统员工感染病毒的风险，民进中央提出将环卫、供水污水、垃圾处理单位纳入疫区防疫物资统筹调配体系；为构建满足重大疫情防控与应急管理需求的现代化公共卫生治理体系，农工党中央提案将公共卫生治理和生物安全纳入国家安全战略，积极参与全球卫生治理。

2.发挥联系广泛优势，筹集经费物资，缓解应急物资供应掣肘。8 个民主党派的成员分别来自不同的社会阶层和群体，有着广泛的社会基础，具有密切联系社会各界人士的优势，在界别群众中有较大的社会影响力和凝聚力。在新冠疫情防控中，民主党派第一时间组织力量协同开展物资配备战、资源流转战，汇集分散的资金、物资、信息，快速叠加整合各类资源，让有限的资源发挥出最大效用。各民主党派中央及其各级组织号召全体成员、所属团体、基金会为疫情防控捐款捐物，调集采购医疗器械、消毒液、医用口罩、一次性防护手套等物资，形成各种资源融合联动、党派各界齐帮共促的良序互动局面。如民建发挥联系经济界别优势，积极动员会员企业家捐款捐物；致公党发挥“侨”“海”优势，广泛凝聚海外华侨华人和留学生力量筹集海外医疗防护物资；农工党各级组织和广大党员通过多种方式多种途径累计向社会捐款捐物金额达12.3亿元[2]，有效解决了医用物资和生活物资紧缺的问题。

3.发挥人才集聚优势，依托专业技能，提高危机应对专业水平。民主党派汇聚了医疗卫生、文化教育、经济、法律等各领域的专家学者，具有无可比拟的专业优势，党派成员的知识结构和智力密度能够为突发公共卫生事件治理提供专业化服务与指导。在新冠疫情防控中，医疗卫生领域的党派成员踊跃参与到救治患者的第一线，利用流行病学、病毒病原学等方面的专业知识，助力优化完善防控救治方案；科学技术领域的党派成员在研发病毒检测试剂、问诊机器人、医疗区块链技术等方面贡献突出，如民建会员清华大学医学院程京院士团队设计研发的“六项呼吸道病毒核酸检测试剂盒”获国家药监局应急医疗器械审批批准，为一线医务人员快速、精准判断患者病情提供了有力帮助；文艺界的民主党派成员通过歌曲、诗词等一系列优秀文艺作品，弘扬社会抗击疫情正能量。同时，各党派成员充分利用微博、微信公众号等新媒体渠道宣传解读疫情防控政策、科普病毒预防治疗知识、解答公众关注热点问题等，有效助力了社会正面舆论引导。

4.发挥民主监督优势，聚焦重点工作，确保治理规范有序运行。民主监督是民主党派的基本职能之一，是以作批评和提建议为主要形式的政治监督，其监督过程是通过发现问题、解决问题进而推动政策的调整、改进与落实。在新冠疫情防控中，各民主党派着力对防控工作的执行、医疗机构资源的分配、复工复产政策的落实、财政救助资金的拨付、生产经营补贴的发放等情况开展了专项监督调研，把突出的经济、社会和民生问题反馈给相关部门并协助其解决。如农工党北京市委围绕疫情下民营企业融资问题开展了专项调查，调研发现民营企业融资缺乏一体化运营的工作机构和统一协调布局的工作机制，对此，农工党北京市委提出要完善企业多层位融资机制，成立一体化运营的工作机构，该建议得到相关部门的高度重视和有效落实。

（二）民主党派参与突发公共卫生事件治理的改进空间

新冠疫情防控对民主党派履职能力提出了新的挑战，实践中反映出还存在参政议政专业化水平不够高、物资管理体系不完善、公共卫生人才数量不足、民主监督较为欠缺等问题。

1.党派特色体现不明显，建言献策质量有待提高。一是党派提案特色淡化。民主党派基于各自不同的发展历程和社会基础，在长期实践中形成了独特的成员结构和功能界别特色，但近年来，民主党派为满足“全方位”“多领域”的参政议政需要，逐步突破组织发展界别，“民主党派的主体特色成员在各党派中所占的比例逐渐下降，甚至出现交叉错位现象”[3]，党派成员结构渐趋相同，各党派的鲜明代表性在某种程度上被削弱了。比如，各党派提交的议案大多集中在物资供应调配、医疗咨询服务、企业财政补贴、互联网在线教学等问题领域，参政议政提案的相似度较高，建言献策缺乏界别特色。二是调研时间受限，社情民意掌握不足。党派成员主要由专职和兼职人员组成且以兼职为主，兼职成员大多数是高等院校、医疗机构、国有大中型企业、科研院所等单位的业务骨干，由于时间精力有限往往不能对有关问题进行深入细致的实地调研和研究分析，容易造成基本情况掌握不足和社情民意把握不够的问题。三是基层委员会专业化水平亟待提升。民主党派的组织系统是由中央组织、地方组织和基层组织构成，基层组织承担着大量具体工作，但基层组织运行的规范化程度相对较低，使得各基层委员会工作往往被动承担上级组织安排的任务，过于饱和的工作量难以保证实际效果，加之对基层参政议政骨干和信息员进行的培训学习相对较少，也在很大程度上制约了基层委员会参政议政专业化水平的提升。

2.物资管理体系不完善，物资调配不够科学合理。一是物资供需信息互通程度不够。一方面，疫情暴发初期医疗防疫物资紧缺，大量社会救助资源急速聚集到医疗机构，但党派成员捐赠物资时同医疗机构缺少信息交互共享，对医疗物资的实时供需信息掌握不足，对所需物资种类、规格和数量了解不够精细，导致医疗机构某些物资因重复储备而总量超载，物资积压量大且标准不统一。另一方面，由于“各党派成员分散在不同的单位和部门，相互之间没有明确的隶属关系”[4]，不同党派之间横向沟通不足，加之“党派内部制度规章尚未健全，党派所属基金会定向捐赠相关规章流程不完善、捐赠流向主观意向较大”[5]，导致出现物资重复捐赠、捐赠过剩等问题。二是物资调配使用不尽科学合理。疫情的瞬时暴发给公路、铁路、港口等运输能力造成了巨大冲击，极大增加了物资运输的难度和时间成本，但各民主党派在物资筹集、调拨和配送环节大多缺少合理的规划设计，对抗疫物资的需求种类、配备标准和优先级分类缺乏科学划分，使得相关紧缺物资难以借助有效运力进行高效输送，加剧了物资分配不平衡的矛盾。

3.公共卫生人才相对匮乏，人才效能发挥不充分。一是民主党派虽然有医疗卫生人才聚集的优势，但公共卫生与临床医学复合型人才数量不足，大部分从事临床工作的人才不熟悉公共卫生知识，而公共卫生人才往往又缺乏过硬的临床医学技能，两类人才知识和技能的缺失难以有效胜任疫情防控中的医疗救护工作。另外，党派公共卫生系统内人才评价的标准较为单一，应用型人才和科研型人才的评价导向区分不够明显，公共卫生服务的实践能力相对薄弱。二是各民主党派选派的医护人员基本都是临时抽调的，没有经过专业系统的培训与演练，在应对突发疫情时的快速反应能力、协作沟通能力和环境适应能力都略显欠缺。

4.民主监督机制不够完善，监督的力度和效果不足。一是民主监督制度有待健全。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度对民主党派民主监督的内容和形式做了相应的规定，但这些规定大多是方向性、原则性和纲领性的，缺少有针对性和可操作性的实施细则，使得疫情治理中民主监督的效能难以有效发挥。二是民主监督情况反馈不到位。民主监督是一种权利对权力的柔性监督，并不具有法律上的强制力，相关决策部门对民主党派的民主监督的重视程度不够，与民主党派主动交流和情况通报不够充分，对有关监督意见的处理和反馈也不够及时，导致民主党派在履行监督职责时知情渠道受限、知情时间滞后、知情范围较窄，极大影响了监督的力度和效果。三是监督意识和风险研判能力有待提升。在新冠疫情暴发初期，虽然有个别民主党派成员发现了问题苗头，但并没有及时将其转化为提案建议或政策建言，比如在湖北省与武汉市的“两会”上新冠疫情防控工作也没有被纳入议题，反映出民主党派在民主监督中的政治敏锐性和风险识别能力还有待提高。

三、民主党派参与突发公共卫生事件治理的完善路径

为更好发挥中国特色社会主义参政党的参政作用，民主党派参与突发公共卫生事件治理应从以下几个方面加以完善。

（一）突出党派特色培育优势领域，加强参政队伍建设，提高参政议政专业化水平

一是各民主党派在组织发展中要明确“界别”身份，保持“界别”特色，严格遵循30%可交叉发展的比例规定，注重发展成员质量，全方位考察成员的知识体系、专业水平、行业性质和社会影响力，打造具有代表性的高层次人才队伍。依托党派人才队伍和专业特长，在突发公共卫生事件治理中选择某一个或几个相近方向课题作为主攻方向并持续进行跟踪研究，提高提案建议的聚焦度和深透性，培育参政议政优势领域，在此基础上提出论点鲜明、论据充分、论述有力的意见建议，减少党派提案的盲目性和同质性，促进党派专业能力和参政能力的双向提升。二是聚焦危机治理重点工作，探索建立“纵向三级联动，横向多方互动”的党派联合调研机制，从依赖单个人或少数职能部门的“单兵作战”转向依靠党派整体功能作用的发挥，全方位、多渠道整合多元化的利益诉求，使调研报告和意见建议更具针对性和可操作性。还可借助互联网、自媒体等多种平台，通过网上问卷调查、邮箱征集意见、微博问政等方式拓宽信息来源渠道，广泛收集社会各界关心的重点、难点和痛点问题，分类整理各种社情民意信息，集成重点提案，从而“使参政议政工作更加贴近中心、贴近实际、贴近民生，将参政议政精确到问题所在，以达到参政议政最优的效果”[6]。三是加强各党派基层组织建设，提高基层委员会专业化水平。强化上级组织对基层组织的领导与业务指导，定期检查基层工作并对领导班子成员进行述职考评，保证班子成员政治素养高、履职能力强。完善基层组织学习制度、工作制度、会议制度、成员联系制度、调研制度、重大事项报告制度及人财物管理制度等，切实提高基层工作的制度化水平。加强基层参政议政骨干培训工作，对参政议政工作的计划制订、课题选择、调研开展、成果论证和提案修改与审定进行专项培训，提高基层委员会参政议政的专业化水平。

（二）规范党派应急物资管理体系，科学统筹调配物资，提高物资分配公平性与效率性

一是加强物资供需信息互通交流，完善党派物资统一管理体系。一方面，积极推进民主党派与医疗机构的沟通联系与合作交流，掌握医疗物资在实际使用中的消耗数量和速度，适时调整应急物资储备目录，并依据疫区感染数据、人口基数等信息预测应急医疗物资需求，及时更新党派物资供需数据库，建立针对性的应急物资清单，优化应急物资储备数量、种类和规格。另一方面，制定党派应急物资管理方案，建立物资储备动态管理台账。专库集中存放医疗用品和基本生活用品，统一核验捐赠物资的规格、标准与质量，准确掌握物资库存和轮换情况，确保物资存储规范符合使用要求。同时，建立完善物资信息披露监督机制，定期向党派成员提供财务管理信息、物资使用信息和能源消耗信息，做到信息及时准确、公开透明，确保党派成员能够全过程监督物资的存储、调拨与配送情况，避免因监督不力造成违规操作和物资随意流动，以发挥应急物资的最大效用。二是科学统筹调配应急物资，提高物资分配的精准度和高效性。应急物资调配要坚持顶层设计原则，立足疫区人口结构、医院规模、轻重症患者人数等具体情况，可将不同地区分为轻度、中度和重度三个级别，以此确定应急物资的需求种类和同一类别应急物资的重要程度，使应急物资能够精准、适度、均衡分配。在实际救援过程中，还要依据不同阶段医疗救治需求，动态调整医药物资保供重点，有效保障防治药品、救治设备、医用氧气等重点品种供应。另外，加强民主党派同政府部门和地方物流公司的联系，充分发挥铁路、公路、航空、邮政快递、仓储配送的比较优势，建立覆盖广泛的物资配送体系，最大程度减少物流的中间环节，同时借助互联网、物联网、大数据等信息技术，创新运用人工智能、无人机物流等科技手段在有条件的地区实现“无接触配送”，提高物资运输的效率。

（三）加大公共卫生人才培养力度，完善人才评价体系，提高应急协同治理能力

一是加大多层次多类型公共卫生人才培养力度。制定完善党派医学人才发展规划，加强党派公共卫生人才和临床专业人才的交叉培训，以临床需求为导向，推动基础、临床、预防的深度融合，加快培养一支兼具公共卫生视野、临床技能和应急管理能力的应用型复合型公共卫生人才，为应对未来可能出现的突发公共卫生事件做好人才准备。二是完善医疗卫生人才评价体系。以职业属性和岗位特点为依据，分类确定人才评价标准，重点考察临床专业人才的医疗水平和实践操作能力、科研专业人才的创新成果转化应用能力、公共卫生人才的病原学鉴定与流行病学调查能力，改变唯学历、唯资历、唯论文的单一评价指标，同时加强对科学精神、职业道德和从业操守品德的评价考核。三是加强党派成员应急培训指导。在日常培训中强化突发公共卫生事件应急治理相关知识的学习演练，着重通过情景模式和案例讨论等形式提升在疫情监测预警、风险评估、医疗救治等方面的专业能力。同时加强各党派之间的交流互动，协商制定参与突发公共卫生事件应急治理的制度规范，细化明确任务分工和责任分配，提升党派整体协作水平和组织效率。

（四）健全民主监督制度，完善信息交流沟通机制，提高风险研判与即时响应能力

一是加快完善有效的民主监督制度体系。在制度规定上进一步明确民主党派民主监督的范围、内容、方式和程序，明确党派成员监督的权利、义务和责任，提高民主党派参与突发公共卫生事件治理的制度化、规范化和程序化水平。对忽视、阻截、抵制民主党派提出的提案建议和批评意见的相关部门，对拒绝、干扰和妨碍监督等侵犯民主党派成员民主监督权利者，应依规依纪依法追究相应责任。二是畅通信息交流沟通机制。相关部门应定期召开征求意见座谈会、民主协商会、情况通报会等具有民主协商性质的会议，主动向民主党派公开应急治理的相关进展情况，尊重各民主党派的知情权，保障各党派在会议上以本党派名义发表意见建议的权利。同时，完善民主党派意见落实反馈和“议政直通车”建议双向评价机制，按照“党派提出意见建议、统战部汇总转报、党委领导批示交办、政府部门落实反馈、统战部跟踪考核督办”的流程，形成系统完整、行之有效的闭环交办环节。三是提高风险研判与即时响应能力。民主党派应充分利用党派成员力量，从科研机构、医疗单位、医学高校等抽调专家，组建涵盖公共卫生、法学、公共管理、应急管理等领域的专家小组，发挥其团队专业优势和决策咨询作用，为相关部门的精准决策与科学施策提供风险预警和决策参考，力争在最小范围和最短时间内控制住疫情蔓延。