加强公安机关政工领导干部队伍建设的思考

肖绍芳

我国公安机关是政府部门的重要组成部分，是国家的行政机关，同时又是人民民主专政的重要工具，是具有武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。我国公安机关区别于一般的国家政府机关，也有别于其他国家的警察机构，特别是各级公安机关中相应设置政治工作机关（以下简称政工机关），配备相应政治工作领导干部（习惯简称政工领导干部），负责体制内的政治工作，具有鲜明的政治属性，在公安工作中起着十分重要的作用。因此，在当前我国公安机关坚持政治建警的大环境下，加强公安机关政工领导干部队伍建设意义重大，任重道远。

一、我国公安机关政治工作的定义和主要内容

我国公安机关政治工作是我党在公安机关中的思想工作和组织工作，是我党在公安机关进行的理论武装、思想引导和教育管理工作，是实现我党对公安工作绝对领导的重要保证，是公安队伍战斗力的重要构成要素，是公安机关充分履行职责的重要保证，是公安工作和公安队伍建设的生命线。

我国公安机关政治工作的主要任务是，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，始终保持忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色，培育忠诚警魂，铸就忠诚品格，激励队伍士气，构建和谐警营，保持清正廉洁，为建设政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的公安队伍提供强有力的思想基础、组织保障和精神动力。

公安机关政治工作主要包括如下15 个方面的内容：

政治理论学习，思想政治教育，纪律作风教育，思想状况调查，开展谈心谈话，开展走访慰问，关爱民警身体健康，保护心理健康，实施暖警工程，举行职业仪式，培树先进典型，实施表彰奖励，加强公安文化建设，开展战时思想政治工作，加强载体创新。

二、我国公安机关政工领导干部的配置

当前，我国公安机关政工领导干部根据机构设置相应配置，主要依据机构编制“三定”（即定机构、定职能、定编制）方案确定。分为两大类：

一是部门（及其下设机构）政工领导干部

目前，此类政工领导干部主要沿袭传统做法或参照部队模式配置，其中：公安部，各省、自治区公安厅，直辖市公安局以及副省级市公安局设立政治部；地级市公安局设立政治处；副省级市公安局所辖公安分局、其他设区的市公安局所辖公安分局、县级公安局设政治工作办公室（以下简称政工办），相应配备正、副职领导，政工部门下设机构相应配置局、处、科、股等政工领导干部。另外，地级以上市公安局内设机构、直属单位，根据工作需要设立政治工作部门，一般为政工办（或政工秘书职能合二为一的政秘科），相应配置正、副职领导。

二是单位（或下设、内设机构）政工领导干部

长期以来，各地公安机关从公安工作特点出发，设置了具有公安特色的政治委员、政治教导员、政治指导员（以下简称政委、教导员、指导员）等政工领导职务。这些政工领导干部的配置，对于加强公安工作和公安队伍建设、强化内部监督制约等，发挥了重要作用。但同时，由于历史和现实等诸多因素的制约，此类政工领导干部的配置在很长一个时期并无制度规范，一定程度上制约了公安工作和公安队伍建设的持续健康发展。直到2006 年11 月13 日，历经3 年多的调研、沟通协调、提请国务院审议通过，公安部印发了《公安机关组织管理条例》（以下简称《组织管理条例》；2007 年1 月1 日起实行），第一次以国家立法形式对此类政工领导干部的配置予以规范，明确“县级以上地方人民政府公安机关派出机构、内设执法勤务机构和不设区的市、县、自治县公安局根据工作需要，可以设置主管政治工作的政治委员、教导员、指导员等警官职务”。从“可以设置”的表述来看，此类政工领导的配置仍然具有“弹性”和不确定性。

三、我国公安机关政工领导干部的职责和基本素质要求

（一）政工领导干部的职责

政工领导干部是党的工作队伍的一员，组织开展政治工作是其共性职责要求。但同时，两类不同的政工领导干部所履行的职责又有所不同。

一是关于部门政工领导干部的职责。目前尚无国家和公安部层面的文件对此类政工领导干部的职责予以规定，综合来讲，归纳如下：

公安部政治部和地方各级公安机关、城市公安分局政工部门是全国和本地区公安政治工作的领导机关，在同级公安机关党委（组）和上级公安机关政工部门领导下开展政治工作；地级以上市公安机关内设机构、直属单位政工部门在同级公安机关政工部门和本单位党组织的领导下开展政治工作。

各级公安机关政治部、政治处、政工办主任，根据所在机构的职能，履行相应的职责；其中地市级及以上公安机关、副省级城市设区的公安机关政治部（处）、政工办主任为单位副职。

二是关于单位政工领导干部的职责。根据公安部政治部2011 年1 月31 日印发的《基层公安机关思想政治工作规范》，“市级公安机关内设机构、县级公安机关及所属所队的政委、政治教导员（指导员）是本单位思想政治工作的直接责任人”，在思想政治工作方面的主要职责如下：

政委：贯彻落实党委、政府和上级公安机关关于公安队伍建设的决定、决议和指示，研究制定本单位思想政治工作方案和措施，检查监督落实；组织开展政治理论学习；组织开展各类日常性思想政治教育活动；组织开展立功创模活动，做好先进典型选树工作；开展警营文化建设和警察公共关系建设；做好党建工作，负责和指导工会、共青团、妇委会工作；负责政工干部队伍建设，定期开展政工干部的培训、考核工作；落实从优待警措施，切实维护民警合法权益。

教导员、指导员：具体负责民警理论学习、形势政策教育和社会主义法治理念教育；掌握民警个人情况和思想状况，注重与民警思想的沟通，积极帮助民警解决实际困难；组织开展党团建设；开展警营文化建设和警察公共关系建设；做好基层政工信息的收集、整理、报送工作。

现行机制下，政委、教导员、指导员多数担任所在党组织的副职。

（二）基本素质要求

根据公安部政治部《基层公安机关思想政治工作规范》，公安机关政工干部“应当具有较高的政治素质、理论水平和丰富的业务知识，较强的组织协调、调查研究和开拓创新能力。能够坚持原则，公道正派；以身作则，率先垂范；平等相待，乐于助人”。除此之外，尚无其它文件对公安机关政工领导干部的素质要求予以明确。

四、有关历史沿革

（一）我国公安机关的建立

早在中国共产党建党初期，中共中央就在中央军委下设了“特务工作处”、“中央特科”，负责安全保卫工作，这是我党最早建立的公安机构；土地革命战争时期，我党为巩固红色政权，发展革命根据地，在红色政权创建过程中，即普遍建立了人民公安保卫机关；抗日战争时期，我党在各抗日根据地组成抗日民主政府的同时，相应建立了公安局系统；解放战争时间，各解放区加强了公安组织机构建设；1949 年北平和平解放后，中央军委于当年7 月合并华北局社会部和华北军区补训兵团的司、政、后机关，组建中央军委公安部；新中国成立后，根据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，成立了中央人民政府公安部，原中央军委公安部改名为中央人民政府公安部；11 月5 日，公安部在天安门广场西侧的原北平市银行工会楼顶召开成立大会，首任部长为开国大将罗瑞卿，各厅、局领导均为军队抽调的高级别政工干部，各地公安机关及之后新收复城市公安机关为军管会下设机构，所属公安人员主要由解放军调来的公安干部以及就地从野战军转变成公安部队的官兵组成，同时吸收当地部分积极分子、进步青年，留用部分经政治历史干净、警务素质过硬的旧警察。

（二）我国公安机关政治工作和政工干部队伍的建立

新中国成立初期，我国省以上公安机关设有人事局、处，地区公安处、县公安局设有专管人事工作的干部。这些机构和人员，既负责干部管理工作，又负责公安机关党的工作和政治思想教育工作。1951 年6 月，公安部召开第一次全国公安人事工作会议，“强调公安部门人事工作的主要任务是加强公安部门的思想领导和政治领导，其经常的、主要的工作是管理干部的工作，管理公安机关党的工作，管理政治宣传教育工作；人事部门是首长在这方面的有力助手和进行政治的、思想的工作机关，而不是事务性质或技术性质的机关”。

随着公安工作的发展和公安队伍的不断壮大，为保证党对公安保卫工作的绝对领导，加强公安机关和公安人员的党性原则和政治素质，1952 年10 月召开的第五次全国公安会议通过了《关于建设公安部门政治工作的决议》，确立了公安政治工作的指导思想、性质地位、基本方针、责任任务和工作方法，为公安政治工作的健康发展奠定了基础。决议下达后，从中央到各级地方公安机关，在原人事部门的基础上，建立健全了公安政治工作机构，公安部、大区公安部和省、自治区、直辖市公安厅（局）以及大城市公安局设政治部，地区（市）公安处（局）设政治处，县（市）公安局、城市公安分局设政治协理员或政治协理员办公室，派出所由副所长兼管政治工作。1956 年1 月，公安部召开第一次全国公安政治工作会议，就健全公安政治工作机构，加强思想政治教育，加强组织工作，提出相关措施。

五、现阶段我国公安机关政工领导干部队伍中存在的一些问题

（一）政工领导干部配备缺乏顶层刚性设计

新中国成立以来，公安机关和公安队伍历经七十多年的发展变革，性质、任务已区别于人民军队，但仍然传承了人民军队的红色血脉，特别是在机构设置和领导配置方面，直今仍然设置了专门的政工机构，相应配置政工领导干部，体现了类似于人民军队、区别于一般的国家公务员队伍的特性。但截止目前，全国公安机关尚无统一适用的《公安机关政治工作条例》，且由于各地工作侧重点有所不同，队伍情况存在差异，对机构编制的需求也不尽相同，因而导致全国范围内各地公安机关政工领导干部配置不尽相同，没有统一的配置标准；有些地方因人设职、因事设岗，存在一定的随意性和盲目性。

（二）政工领导干部选拔任用没有硬性条件

我党历来重视干部选拔任用工作，毛泽东同志曾深刻指出，“政治路线确定之后，干部就是决定因素”，因此，在不同的时期我党对干部选拔任用均设定了相应的条件和程序，特别是进入新时期以来，随着一系列法规颁布实施，党政领导干部的选拔任用更加规范。公安机关领导干部作为党政领导干部的重要组成部分，其选拔任用不仅要符合《中华人民共和国公务员法》《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中华人民共和国人民警察法》的要求，同时，中组部、公安部还在《地方公安机关领导干部任职条件》文件中，明确规定了所应具备的公安业务等方面条件。但截止目前，对于公安机关政工领导干部的选拔任用，全国公安机关尚未做出政工业务方面的要求，没有涉及政工业务的专业标准，各地公安机关在选拔任用政工领导干部时，不管是个别提拔任职、进一步使用（任职），还是竞争上岗，也很少对参加选拔人选附加政工专业或政工经历方面的条件要求，导致很多时候选拔任用的政工领导干部是政治工作的“门外汉”。

（三）政工领导干部队伍专业化程度较低

经过几十年发展，公安机关人民警察队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设水平不断提升，汇聚了不同专业的人才，但队伍中毕业于政工及相关专业的不多。因此，各地公安机关提拔任用的政工领导干部中，纯粹意义上政工科班出身的少，“半路出家”的多；另外，无政工经历的也不在少数，特别是有的单位在政工领导干部配备方面，政委、教导员往往成了解决下一层级领导职务晋升、落实待遇的一种做法，成了照顾老同志、照顾公安业务能力较差领导以及从行政主要领导岗位上退下来人员的“边缘化”安排。加之提拔任用或岗位交流后，绝大多数单位都未组织或安排政工领导干部参加必要的政工专业培训，部分同志也忽视自我政工业务学习，因此公安政工领导干部队伍专业化程度较低，部分政工领导干部缺乏必要的专业素养，不懂政工业务、不会做政治工作的情况比较常见。

（四）部分政工领导干部作用发挥不好

存在两类情况，一类是单位政工领导干部作用发挥不好。虽然政委、教导员、指导员与单位行政主要领导同属公安机关领导职务，履行警务指挥职责，但在现行机制下，单位政工领导干部在本单位多处于“从属”地位，不仅在公安业务工作方面说不上话，而且在单位全面建设和干部队伍建设等方面的话语份量也比较轻，有些地方、有些单位，单位政工领导干部的地位和作用甚至还不如单位副职领导，导致单位内思想政治工作和队伍管理的力度大打折扣。一类是部门政工领导干部作用发挥不好。公安机关政工部门工作涉及方方面面，有的业务（比如人事工作）政策性强，延续性要求高，有些同志担任部门政工领导干部后，由于原来未接触政工业务，对政工“两眼一抺黑”，工作中因为不懂政工业务、不熟悉政策规定等客观原因，不能很好履行职责，“参谋助手”作用发挥不好，个别情况下甚至出现畏手畏脚“不作为”，或对政策规定不知敬畏、搞变通“乱作为”的倾向性问题。这种政工领导干部在公安机关中虽然是少数情况，但对整个公安工作和队伍建设的负面影响很大。

（五）政工领导干部 “跳槽”的想法比较普遍

特别是单位政工领导干部中，这种问题比较突出。在公安机关中，大家普遍感觉单位政工领导干部“有职无权”，没有什么作为，因此部分同志担任政委、教导员、指导员后，工作积极性不高，安于现状，工作平平；有的感到政治工作杂七杂八啰嗦事多，没有做公安业务“爽快”“带劲”；有的感觉政工领导干部既清贫又辛苦，个人进步没有其他行政领导快。因此，一些单位政工领导干部，在其位不谋其政，没有把心思放在政治工作上，特别是有些“半路出家”的政工领导干部，不是静下心来认真学习政工业务，补齐自己在政工方面的短板，而是盘算着如何熬年头，如何想方设法转岗任单位主要行政领导。在公安队伍中，有这种“跳槽”想法的政工领导干部不在少数。

六、有关设想和对策

结合当前我国公安机关政工领导干部队伍的实际情况，提出如下设想和对策：

（一）规范全国各级公安机关政工领导干部配置

在现有政策文件和习惯做法的基础上，建议由公安部政治部牵头组织力量，尽快制定《中华人民共和国公安机关政治工作条例》，并在全国公安机关范围内颁布实施，以制度和法规的形式，规范全国各级公安机关中政工机构设置和政工领导干部配备，明确各级公安政工部门、政工人员的职责地位，使公安机关政治工作有法可依，有章可循，解决不同地区在政工领导干部配置方面的随意性和盲目性问题。条例制定时，对政工领导干部的配置可考虑三种思路：

第一种思路是根据所对应公安机关的等级，确定政工机构设置和政工领导干部配置。该思路可以参照部队模式（师或相当于师以上单位设政治部，团或相当于团的单位设政治处，相应配置正、副职领导；连或相当于连的单位配指导员，营或相当于营的单位配教导员，团或相当于团以上的单位配政委），让人一目了然。比如：

省（自治区）公安厅，直辖市公安局，副省级市公安局设置政治部，相应配置正、副职领导（一正二副）；地级市公安局设置政治处，县级公安局设置政工办，相应配置正、副职领导（一正一副）。

县级公安局，地级以上市设置的区公安分局，公安部、省（自治区）公安厅/直辖市公安局下属的正处级及以上执法勤务、警务技术、综合管理机构，配置政委（政工部门及下设机构除外）。

副处级基层执法勤务、警务技术机构（即该级别的各类业务大队、公安派出所、监管场所等）配置教导员；正科级基层执法勤务、警务技术机构（即该级别的各类业务大队、中队、公安派出所、监管场所等）配置指导员。

第二种思路是根据机构编制人员的数量，对应确定政工领导干部配置。比如：

编制人数（政法专项，下同）在50 人以上基层执法勤务、警务技术机构配置教导员；少于50人的，配置指导员。

第三种思路是综合第一、二种思路，进行公安机关政工机构设置和政工领导配置。

上述三种思路，无论采取何种思路，都需要公安部政治部组织专门力量，在认真调研和广泛征求意见的基础上，研究制定一个全国公安机关范围内都能适用的统一规定。

（二）适当调整政工领导干部角色定位

政工领导干部角色定位的改变，可以带来政工领导干部作用的改变，促进所在单位的思想政治工作和全面建设。在这个方面，义乌市公安局已经进行了积极探索，该局安排部分教导员担任所在单位党支部书记的做法，有效地激发了政工领导干部队伍活力，取得良好效果。政工领导干部角色定位的调整，可以考虑从三个方面着手：

一是统一将部门政工领导干部纳入单位副职管理。目前，公安部和部分地方公安机关的政治部、政治处主任已纳入单位副职管理，建议继续保持；内设机构的政工办主任，建议予以调整，统一纳入副职管理；政工秘书职能合一的政秘科，维持现有模式。

二是确立单位政工领导干部的主官地位。明确各单位政工领导干部与行政主要领导为“双主官”（分别称谓为行政主官、政工主官），实行分工负责制，其中政工领导干部负责所在单位的思想政治和队伍管理教育等方面工作。除此之外，也可以根据班子分工，适当分管一些公安业务。

三是规范政工领导干部党内任职制度。根据党章规定的程序，明确公安机关政工领导干部担任相应的党内职务，其中：部门政工领导干部担任所在单位党组织成员；单位政工领导在党内任职方面，借鉴军队中省军区（警备区）系统军政主官在地方党委任职的有关做法（即司令员、政委按照在该机构中任职的先后顺序，交替担任同级地方党委常委），按照政工领导干部在所在单位的任职资历，与行政主官交替担任所在单位党委（党总支）书记、党支部书记、党小组长。

（三）加强基础性政工教育培训工作

一个称职的政工领导干部，应当具备相应的政策理论水平和政工业务能力。但目前情况下，由于提升水平和能力的渠道和途径并不多，公安政工领导干部水平和能力有所欠缺的问题较为普遍。因此，加强公安机关基础性政工教育培训工作势在必行。具体建议如下：

1.尽快分类分级编写政工业务教材。由公安部政治部牵头组织力量，按照公安机关政工领导干部分类和工作职责，编写《公安机关政治工作读本（电子版本，可分为政治部/政治处主任读本、政委读本、教导员读本、指导员读本）》。其中全国公安机关适用的内容由公安部政治部统一编写，涉及各地出台的人事工作政策规定等内容的，由属地公安机关的政工部门补充完成；相关政策规定发生调整变动的，由对应公安机关政工部门及时完成相关内容的修改。教材编写完成后，可通过公安网相关网页，实现全网可查可读可打印，方便广大公安民警便捷学习。这种开放式的形式，不限定学习者的身份，现任政工领导干部可以对应学习本职业务，也可以提升一个职务层次学习；志愿从事公安政治工作的民警，可结合自身情况和职业发展规划，瞄准目标进行学习。如果此基础性工作得以推进，将有利于营造学习政工业务的氛围，提升政工领导干部履职能力，提高选拔任用政工领导干部的适配比例。

2.尽快建立政工干部教育培训机制。机制性的教育培训是公安机关政工领导干部提升水平和能力的最有效途径和最根本保证，可以从两个方面着手，一是借鉴军队干部继续教育的做法，选送优秀民警到院校脱产学习政工专业。脱产学习的院校一般为公安部部属院校和各省（自治区）公安院校，也可以是目前已经设置有政工专业的军队院校或其他院校；学制、专业、招生条件以及每年的招生数量等由公安部协调教育部门和有关院校确定。选送民警完成学业后，纳入所在省（自治区、直辖市）公安机关政工干部人才库管理。二是借鉴党政领导干部党校学习培训的模式，每年定期举办不同层级的政工干部专业培训。培训工作由各级公安机关政工部门制定计划，相应依托公安部部属院校、各省（自治区）公安院校以及各级公安机关所属的教育训练机构进行，培训的时间一般不少于2 个月，开训时间相对错开，其中，县、区公安机关的初级培训可安排在第一季度，地级市公安机关的中级（B）、厅（局）级公安机关的中级（A）培训可分别安排在第二、三季度，公安部的高级培训可安排在第四季度。参加培训民警通过培训考试后，颁发相应培训结业证书，并按培训层级纳入政工干部人才库。

上述参加学习培训并被纳入政工干部人才库的民警，在参加政工领导干部选拔任用时，将不受下述第（四）款中关于准入条件限制〔其中，持中级（B）培训证的，适用于地市级公安机关和所属县、区级公安机关的政工领导干部选拔，但不适用于厅（局）级公安机关的政工领导选拔，其余以此类推〕，并在同等条件下予以优先考虑。

（四）加强政工领导干部选拔任用机制建设

政工领导干部不同于普通政工干部，普通政工干部“半路出家”后，可以对政工业务从头学习，可以通过老同志的传帮带和领导把关，逐步熟悉政工业务，乃至成为政工业务的多面手。但作为政工领导干部，由于所处地位和所履行的职责不同，任职伊始，则担当大任，如果不懂政工业务或完全没有政工及相关经历，将面临诸多困境和难题。因此建议，在严格落实《党政领导干部选拔任用条例》的基础上，建立健全公安机关政工领导干部考核考试准入制度。可考虑从两个方面入手：一方面，建立后备政工领导干部制度（即前置准入方式）。以干部管理权限为区分，对有志从事政工或者在政工方面有一定优势的人员进行考试选拔，考试内容为上述建议由公安部政治部编写的《公安机关政治工作读本（电子版本），按照“任什么（职务）就考什么（读本内容）”的原则进行（比如，个人有意或准备参加指导员竞争性选拔，就申请参加指导员任职资格的考试，其余以此类推），考试合格者分别纳入不同职务层次政工领导干部后备人选，并进行登记备案，设定一定有效期（比如5 年内有效；逾期需要重新参加考试并合格）。当政工领导干部职位出现空缺并拟选拔任用时，原则上优先考虑后备人选。另一方面，畅通政工领导干部任用渠道（即后置准入方式）。对于工作特别需要，个人特别优秀且有志于从事政工的干部，可采取先试任后转正的方式进行，即在试任职政工领导职务的一年试用期内，由任免机构按照“任什么就考什么”的原则，组织届满试用期的政工领导干部进行相应政工业务基础考试，考试合格的，按规定程序正式任职；不合格的，免去试任的政工领导职务并作其它安排。

同级别干部交流任政工领导干部的，参照上述机制进行。