基层治安治理中社会矛盾纠纷防范化解研究

安 契

引言：纠纷类警情在派出所接处警中占比较大，以2021 年西安市**分局110 接处警警情第一季度为例，分局12 个派出所，共接警30516 起，其中纠纷5180 起，占所有警情17%。面对矛盾纠纷类警情，警察履行警察权力遵循“法无授权不可为”的基本原则，但也面临两难境地：或调处矛盾纠纷或陷入当事人报警再报警的无限死循环中。针对公民主动要求公安机关调解的矛盾纠纷，警察应当进行实质性调解还是非实质性调解，法律并没有明确规定。但矛盾纠纷与治安案件、刑事案件之间只差一个拳头的距离。

矛盾纠纷防范化解是公安机关平安建设的组成部分，也是社会治安治理的重要组成部分。社会矛盾中最突出的矛盾和问题在基层，决定了社会治安治理工作最坚实的力量支撑也在基层。习近平总书记在基层代表座谈会上的重要讲话中指出：“‘十四五’时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。”公安派出所作为基层治安力量，提升矛盾纠纷的合理防范化解能力，切实维护国家政治安全和社会稳定，提升群众的获得感幸福感，发挥着不可替代的作用。按照习近平总书记关于坚持和发展新时代“枫桥经验”重要指示精神、全国公安工作会议精神以及上级公安机关决策部署要求，公安机关探索基层治安治理中的矛盾纠纷预防及化解意义重大。

一、基层治安治理中中西方警察预防化解矛盾纠纷的现状

（一）国外典型国家警察预防化解矛盾纠纷的现状

1.美国警方以“中立调解，定期回访”为主，替代性纠纷调解为辅。美国警察在日常巡逻过程中，经常参与到婚姻或家庭纠纷的接处警中。一般采用“调解”“回访”的方式进行处理，并以ADR（Alternative Dispute Resolution ）调解制度为补充。美国警务实践中多见的是普通的口角、撕扯、轻微伤的家庭矛盾，对此美国警方采取“中立调解，定期回访”的方法进行处理，以确定矛盾双方真正实现了和睦相处，对于警察无法调解的纠纷，警察会建议或引导当事人寻求社会公共组织的帮助。ADR 又称替代性纠纷调解，指民事诉讼制度以外通过非诉讼方法解决纠纷的方法。ADR 制度程序上具有非正式、灵活和简易性。使用实体法上也有很大的灵活性，调解合意的达成并非一定要合乎法律规定，只要不侵犯国家和集体的利益即可。调解过程中的主持人可以是非法律职业人士，当事人也不必本人亲自参与调解现场，委派律师即可。具有极浓厚的当事人主义色彩，凸显当事人意思自治。

2.英国警方不调处民间纠纷，但设置“警察咨询服务电话（PAT）”为纠纷者提供服务。英国相关立法没有警察处理民间纠纷的程序与措施，但是，在英国除了传统的报警电话，还设有“警察咨询服务电话（PAT）”，PAT 由经验丰富的警察值守，为民众提供服务型沟通与民事纠纷处理建议。同时，英国通过建立邻里守望实现社会治安，实施专业团队入住社区专职处理社区纠纷，将社区警务落实到实处。

3.新加坡警方设“邻里岗亭”主动调处矛盾纠纷。新加坡设立邻里警局和邻里警岗（相当于我国的派出所和治安岗亭），警员驻邻里警岗24小时为社区提供调解纠纷、处理轻微犯罪案件等服务。采用“主动服务”、“上门服务”的方式熄灭纠纷火苗的同时，邻里警局警员同社区基层组织（如居民委员会 、邻里委员会）处理社区在治安方面的问题。

（二）我国警察预防化解矛盾纠纷的现状

1.法律话语体系下，大量涌入公安机关的矛盾纠纷无法得到解决。漳州110“四有四必”的宣传深入人心，“有困难找警察”成为人人信奉的格言，大量矛盾纠纷融入公安机关，且矛盾纠纷细小琐碎，比如婆媳矛盾、夫妻矛盾、邻里矛盾等；群众传统的厌诉心理导致群众认为司法诉讼解决纠纷是耗时耗力耗财的无奈之举，偏好寄希望于公安机关或政府部门或党政领导来讨回公道。矛盾纠纷的相关法律规定界限非常模糊，比如矛盾纠纷与治安案件、刑事案件间只有一个拳头的距离，但是矛盾纠纷未升级的前期处置部门却并未明确。矛盾纠纷往往与人情共生，依靠单纯的法律法规起作用不能起到事半功倍的效果。《人民警察法》第21 条规定“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助”，“帮助”指调解、移交、告知途径、固定证据几种途径。针对公民主动要求公安机关调解的民间纠纷，进行实质性调解还是非实质性调解，各个民警做法不一。

2.政治话语权体系下，警察履行“全心全意为人民服务”的根本宗旨化解矛盾纠纷。政治话语权体系下，政—民关系是根本，市级以上公安部门强调“人民是国家的主人”“为群众办实事”，在政策上是利于群众的，所以政—民关系较好，但部门本身和群众进行实质性接触的是比较少的，而区县级以下公安部门是需要落实上级方针政策，切切实实和基层形形色色的群众打交道的部门，是解决矛盾纠纷的前沿阵地，欲构建和谐的政—民关系就没有那么容易了。纠纷与治安报警、刑事报警之间只差一个拳头的距离。处理矛盾纠纷时，警察要履行好法律话语体系下的“法无授权不可为”的基本原则，也要贯彻政治话语体系下的“全心全意为人民服务”的根本宗旨。至于中间的度如何把握，除《公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》《公安部关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》《公安部关于严禁越权干预经济纠纷的通知》要求公安机关不得借刑事执法介入经济纠纷、接处警过程中必须做到“三个当场”“四个必须”外，警察介入调处矛盾纠纷是在践行“枫桥经验”通过“说理—心服”的模式达到调停的效果。但在调处的过程中，往往出现通过“压制—屈从”的模式或是“协商—合意”的模式达到调停效果的两种极端情形。

二、基层治安治理中我国警察参与矛盾纠纷化解的现实问题

（一）我国警察矛盾纠纷化解的价值分析

1.畅通民意表达，全时空方便群众。对于百姓而言，当出现纠纷难以解决时，无论在何时何地，第一时间会想到警察，会想到拨打110 求助，公安机关的高效反映，为民众提供了巨大的便利。首先公安机关全年无休24 小时受理公安紧急电话报警，其次处警迅速一般五到十五分钟即可到达纠纷现场。及时出警被纠纷当事人认为是一种上门式、随叫随到式的服务，既节约了金钱、时间、精力又是具有公信力的公权力在解决纠纷，比人民调解组织时间灵活且有威慑力有公信力，比向人民法院诉讼省时省力。而美国的矛盾纠纷多以诉讼的形式来解决，警察只处理紧急的婚姻或家庭矛盾的先期调处；其他矛盾纠纷调解由民间组织介入采取双方都接受的方式解决矛盾的同时真正实现公平自愿与自治。

2.避免矛盾升级，降低后续执法成本。民间纠纷很多会在短时间急速升级为治安纠纷，《治安管理处罚法》第九条规定“因民间纠纷引起的......情节较轻的,可以治安调解”，“情节较轻”如何认定，《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关治安调解工作规范》均未明确标准，现实中需要公安民警发挥自由裁量权根据经验去评估判断，一般民警会从行为人主观动机、客观行为方式、行为后果、手段恶劣程度等方面把握衡量。公安机关针对纠纷一般以“调解优先”作为处理方式，如此可以将社会中的矛盾化解在萌芽状态，避免因矛盾激化导致违法犯罪案件发生，无形中预防了违法犯罪的发生、降低了公安机关后续的执法成本。

3.及时介入矛盾，利于社会稳定和谐。从社会角度而言，无论是哪个部门解决矛盾，只要矛盾被尽早妥善解决，有利于社会的和谐稳定发展，也利于社群稳定良性发展就是很好的一种结果。能做到“尽早”这一点，公安机关有其天然的优势，相比较人民调解组织和人民法院，警察全年无休、5+2、白加黑的随时待命。从社会和谐角度出发，除了法律明文规定的《关于严禁越权干预经济纠纷的通知》所涉及的纠纷公安机关不能介入外，民间纠纷当事人要求公安机关民警调解的公安民警一般是会给与调解处理的，但是调解过程、调解程度是否真的合乎法律的标准就很难言说了，只要本着以人为本、以和为贵的理念，双方当事人各自退一步海阔天空，达成和解。整个过程公安机关更关注结果的稳定性，而并不关注矛盾纠纷处理的公平性。而美国面对矛盾纠纷更关注当事人的自愿度、矛盾处理结果的公平性。

（二）我国警察矛盾纠纷化解的劣势分析

1.我国警察是否应当化解矛盾纠纷，法律规定并不明晰。公安机关警察对因民间纠纷引起的打架斗殴，情节较轻的，可以调解处理。对公民提出的纠纷应当给予帮助，而法律并没有明确指出对公民提出的纠纷应当调解处理。公安机关人民警察面对纠纷首先要清楚是否属于职责范围内可调解的案件，然后才能针对性的提供帮助。公安机关人民警察面对的是突发的、可能升级成为治安纠纷、刑事案件或群体性事件的纠纷，但是法律只规定了治安调解、刑事和解，并未规定针对民间纠纷应当如何处理。警察只是暂时的解决危害公共秩序的现象，起到缓冲阀的作用，是暂时的“街头裁判者”不是“判决者”。但当面临错综复杂的矛盾纠纷时，常常涉及多方利益主体，公安机关被依法赋予的职权又不足以解决该矛盾时，常常处于“被上访”的不利地位。

2.我国警察法律水平参差不齐，“自愿”原则难以保障。我国公安机关招录人民警察是高中及以上文化程度，学历背景是公安专业及其他专业，招录渠道是招警考试和公务员考试两种，虽然入警后有6 个月的新警培训，但是能熟练运用民商法解决各种矛盾纠纷的并不多且显得力不从心。调解过程难免出现脱离法律范畴、被精于法律的当事人牵着鼻子走等现象，或者因无法做出影响结果的干预而被公众留下“无能”印象的现象影响公安机关权威甚至出现警民矛盾并上升为妨碍执行公务或袭警罪。再者，警察权作为一种公权力，应当始终作用于公共领域，服务于公共事务，但介入民间纠纷则是警察对个人报警的服务性工作。警察介入民间纠纷实际上是公权力与私权利之间的交涉，难免出现对公权力的“害怕”从而被迫的“自愿”达成的“和解”。

3.公安机关民警工作任务更加繁重，警察风格影响调处民间纠纷效果。控制犯罪是源源不断的，成为警察无法完成的职责。将大量的警力放在民间纠纷调解上，就意味着每一起纠纷都要收集证据制作案卷归档，大量的工作将蜂拥而至，使本已忙碌的警察职业变得更加繁忙。同时，公安机关在调解民间纠纷上的“强势”势必导致人民调解的“弱化”，甚至从此人民调解将走向消亡；警察再次变成“无所不能”“无所不管”的“大包大揽”的职业形象。实践中，不同性格、特长、阅历、年龄的民警对纠纷的调解会出现以下几种反映：专业型反映，互惠式反映，执法式反映，回避型反映。[1]专业型反应是面对纠纷很快可以透过现象看到本质，并通过对法条的检索迅速判断出纠纷。通过良好的沟通能力进行教育谈话，让当事人快速达成谅解并感受警察权威。互惠式反映是通过个人魅力散发出来的权威去帮助公民，公民对警察产生好感并为警察今后的工作提供便利的互动。互惠可能会导致对非法行为网开一面的情况。执法式反映是指强势、缺乏耐心，不愿和公民有过多的沟通和互动，严苛依照法条办事，立竿见影的获得效果。这种类型的民警更善于运用警察威慑力及当场告知当事人纠纷所面临的法律后果、社会影响来达到处理纠纷的目的。回避型反映指消极被动、拙于说服，缺少震慑力。公权力在私权利面前有其天然的优越性，警察在调处过程中不同的反应会不同程度的履行自由裁量权，造成纠纷调处效果不一。

三、基层治安治理中警察参与矛盾纠纷预防化解的现实路径

（一）基层治安治理中运用“四前工作法”，预防矛盾纠纷发生

1.组织建设走在工作前。组织建设方面将“法治”“德治”“自治”三者有机结合，发挥“一室两队”的法治作用，将综合指挥室，巡逻防控队和打击办案队以“事实”为依据以“法律”为准绳的“法治”力量发挥出来；充分发挥公安群众工作“三懂四会”中“宣传群众”的工作技能，采用群众喜闻乐见的形式进行宣传，形成良好的社区或社会氛围，争取将宣传做到群众的心里，达到使群众内化于心的效果，发挥“德治”的作用；发挥红色治安力量，发动群众进行群防群治，组建“调解室”“义警队”，充分发挥“自治”作用。

2.预测工作走在预防前。“群众事务无小事”，为防止矛盾纠纷发生，预测工作必须要走在预防前。社区警务中的“破窗理论”“零容忍政策”都证明当无序的状态出现时，及时采取措施将制止更大违法犯罪发生的可行性，针对矛盾纠纷问题也同样适用。社区民警在“警民恳谈会”上、“走访入户”过程中，结合群众反映比较强烈的问题，群众关心的与群众切身利益相关的问题，根据社情警情具体情况，调整社区警务工作重点，调整预防与打击的重点，精准预测工作，做到防范于未然。

3.预防工作走在调解前。新时期枫桥经验指“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。在矛盾纠纷领域，如何做到矛盾不上交呢？就是将矛盾纠纷化解在基层，根据矛盾纠纷缓急、人员背景、社情民意等具体情况，在“懂群众语言”“懂群众心理”“懂沟通技巧”的基础上，发挥“会化解矛盾”的工作技能，做好研判预测，本着教育感化的目的，将重点对象思想尽早转化，进而预防矛盾升级，做实预防工作。

4.调解工作走在激化前。“矛盾纠纷与治安案件、刑事案件之间只有一个拳头的距离”，比如2021 年10 月8 日福建省浦城县民警调处矛盾纠纷遇刺身亡。所以对矛盾纠纷，应该注意结合“自由”“秩序”“公正”“效率”“安全”等价值，充分运用“三级联动联调”即县级公安机关与县级调处中心对接、派出所与乡镇（街道）调处中心对接，警务室与村（居）调解对接，发挥“会调处纠纷”的工作技能，辅助人民调解、司法调解、行政调解等力量，将矛盾纠纷的调解工作做在激化前。

（二）基层治安治理中技术投入，革新矛盾纠纷救济渠道

1.智安小区促进基层治安治理的科技化，实现矛盾纠纷信息精细化。为贯彻落实党的十九届四中全会精神，加强社会治安防控网建设，建设更高水平的平安中国，智慧安防小区成了各地探索社会治理的新模式。智安小区是平安城市的重要“管理单元，是社会治理延伸到城市生活的“末梢神经”。通过结合时下热门的人工职能、大数据、物联网等技术，实现辖区内实有人口、实有房屋、实有单位等基础数据采集和汇聚，整合社区内视频监控、人脸抓拍、卡口过车、门禁刷卡等多类动态感知数据，围绕“人”“车”“房”“警情事件”等要素，有效提升特殊人群、重点关注、涉案等人员的管理能力，提高公安机关预测预警和研判能力、精准打击能力和动态管理能力，提升社区安全防控智能化水平。针对群众间的矛盾纠纷，当矛盾纠纷发生前，通过平台的预警，公安机关可以提前分析预警情况，将工作做在矛盾纠纷激化前；当矛盾纠纷发生时，公安机关可以通过平台精准获得矛盾双方的基础信息，搜集矛盾纠纷相关佐证材料，迅速查证矛盾症结点，及时化解矛盾纠纷于萌芽状态；当矛盾纠纷发生后，公安机关可以通过平台及时发现违法犯罪行为，及时进行精准打击。不得不说，公安机关督促下“智慧小区”“安防小区”的建设是疫情后基层治安精细化治理的典型。公安机关创设公众号、微平台向群众宣传国家大政方针政策，通过微视频“以案说法”宣传身边违规违法现象普及法律知识，通过小程序实现清晰的办事流程便利预约服务等。既普及了法律法规、节约了群众的时间、提高了公安机关工作满意度，又能实现“为民办实事”的初衷，使群众感受到获得感、幸福感。

2.雪亮工程助力基层治安治理现代化，为矛盾纠纷调处提供数据支撑。2017 年全国“雪亮工程”建设推进会上中央综治办强调通过深化“雪亮工程”研究打造“雪亮社区”“雪亮网格”“雪亮门栋”提升基层治理精细化水平；2019 年12月中央政法委研究制定了《全国市域社会治理现代化试点工作指引》明确提到“在老旧小区改造和新建小区过程中，推进智安小区建设，提升群众安全感”。通过平台感知发现、大数据分析与预警技术，实现联动报警、预警处置，加强社区治安风险预测预警预防能力，全面提升社区安全防范水平；提升社区警力专职化水平，让社区民警扎根社区、融入群众，厚植社区警务根基。社区民警由警务活动的执行者变为平安建设的组织者，统筹使用基层治安力量，深入开展警治联勤、联户联防、联村联防、邻里守望等多种形式的“平安守护”行动；最后排查化解社区存在的矛盾纠纷、治安隐患。

3.信息共享平台促进基层治安治理高效化，为矛盾纠纷畅通发声渠道。智慧平安小区建设中存在“多方参与、多方不作为”的情况，各部门间的协调作战能力较差，主管部门不清晰，没有统一的数据平台，各部门对数据的掌握呈现碎片化。针对这些不利于警务工作。各地公安机关的大数据综合作战平台正在紧罗密布的建设，虽然没有实现警务与小区间的有效联动，所以公安机关需要设置“掌上App网络纠纷化解平台”借助“邻里帮助”高效处置矛盾，建立综合“法律服务中心”，畅通矛盾纠纷的民众诉求渠道。各地公安机关根据疫情防控大数据平台、治安防控“雪亮工程”“一手通”办事等建设经验，全面整合各条块数据资源，打通各方面数据壁垒，逐步实现数据融通、一网汇聚，横向联通相关部门单位，为基层业务办理、数据比对、矛盾化解等提供技术支持。通过多源数据的关联分析，提高打击犯罪嫌疑人的精确度，一旦发现警情，可实现“报警—推送—接警—处置—反馈——统计”管理闭环。积极推动现代信息技术融入基层治理，建设融社情、警情、案情、舆情等于一体的基层治理信息共享平台，促进技术融合、业务融合、服务融合，提高治理实效。

（三）基层治安治理中着力提升警察矛盾纠纷预防化解能力

1.树立群众观念，实现社会矛盾化解中的警民情感认同。坚持群众路线不仅是中国共产党执政兴国的一项重要法宝，也是指导公安机关开展工作的重要原则。它体现在思想观念方面，就是要树立群众观念，秉持群众至上理念，感情上贴近群众，工作上支持群众，高度重视群众意愿，切实维护群众利益。树立群众观点，是真正转变观念作风、转变思想 理念的前提和关键，只有牢固树立群众观念，才能切实落实从管理行政到服务行政的转变，才能获得民众思想上的认同和感情上的亲近。公安机关在化解社会矛盾纠纷时，牢记“群众利益无小事”，端正工作态度，认真倾听群众的诉求、仔细了解矛盾纠纷的事实原因，站在群众的立场上思考解决的办法，对群众讲事实摆道理，而不是动不动就以盛气凌人的态度、压制性的手段对付群众，就一定能够使群众的满意度上升，实现警民情感的认同。

2.树立化解社会矛盾纠纷的法治思维，强化公安机关社会矛盾纠纷化解的合法性权威。法治是一种规则之治，是一种理性之治，是一种将权力关在笼子里的谦抑之治，其确保了社会治理的正当性，强化了政府的政治权威。因此，公安机关以法治思维和法治方式化解社会矛盾纠纷不仅是顺应时代潮流的选择，也是增强公安机关社会治理权威性的必然选择。以法治的方式解决社会矛盾纠纷是公安机关的首选，并不是说法律是万能的，而是指法律是“达成共识的规范基础”；绝大部分争端当事人认可法律的权威性，愿意以法律作为其说理的正当性依据，同时法律保证了同类社会矛盾纠纷解决结果的大体一致性，不会引发当事人不恰当的预期，这都强化了矛盾纠纷化解的公正性和权威性。

3.引入“师徒制”提升矛盾纠纷预防化解能力。基层派出所民警普遍年轻化，尤其是新入职民警百分之八十都将面临基层派出所工作，如何迅速适应矛盾纠纷预防化解工作并成为基层的中坚力量，应贯彻警察职业以老带新的“师徒制”优良传统。经验丰富的老民警带领年轻民警接处警，处理矛盾纠纷，新警转变身份转变思维利用法律专业知识，学习、辨别、感悟、提升。“师徒制”中的师傅应是业务娴熟法律基础扎实的民警，应是可以迅速助力年轻民警矛盾纠纷预防化解能力提升的优秀民警，通过言传身教等潜移默化的影响使年轻民警快速成长起来，能把问题解决在基层、把风险化解在萌芽状态。“预防”应坚持底线思维、不断增强忧患意识，聚焦矛盾纠纷的易发多发领域，完善风险评估预警等机制，下好先手棋、打好主动仗。努力把风险隐患消解于未然、化解于无形，切实维护社会大局和谐稳定。

（四）基层治安治理中推进网格化管理及精准服务

1.基层治安治理中推进网格化管理。网格化巡逻、网格员变被动应对问题为主动发现、解决问题，建立健全日常巡查和重点走访、网格事项流转处置等工作机制，最大程度发挥基层网格作用，实现“大事全网联动、小事一格解决”。出台网格管理事项清单，明确纳入网格管理事项、标准及退出程序，实现“清单式管理、网格化服务”。例如：矛盾纠纷化解是基层治安治理的核心，“一村一警”“民调进所”“治安岗亭”“社区工作者”“志愿者服务”在预防和化解中都起着重要的作用。在农村地区，实施“一村一警”，联合村委会做好村民矛盾纠纷调处工作；同时配合公安机关对本村案件展开快速有效的调查工作。可有效杜绝民间纠纷上升为治安案件甚至刑事案件，做到“小事不出村”“将矛盾化解在基层”，践行“枫桥式”基层治安治理。在城市地区，借鉴浙江诸暨市枫桥镇派出所“增加政府购买社会服务及人民调解驻派出所”的做法，有效解决矛盾纠纷耗费大量警力的问题。学习新加坡“邻里警岗”制度（相当于我国的治安岗亭），通过警员驻邻里警岗24 小时柜台式服务, 预防调处矛盾纠纷、接受犯罪的报案、开展失物招领工作等，拉近警民间的心理距离，做好基层治理“最后一公里”的贴心服务。同时，提升人民调解委员会民知度，提升志愿者服务参与度，强调“用手”“用脑”“用心”为群众服务，由此树立一张网格管全域理念，将分散的治理力量、系统力量、管理网格等进行优化整合，把综合治理、重点人员管控、应急管理、社会保障等工作统筹纳入基础网格体系。以此形成“以真心换真心，用真情换真情”的网格化精细化治安治理之风，助推基层治安治理良性发展。

2.构建多元调纠机制，提供精准服务。十九大报告中明确要求“推动社会治理重心向基层下移”“打造共建共治共享的社会治理格局”。党委领导、政府统筹，积极推动成立涵盖司法机关、行政主管机关、人民调解组织、行业调解组织、仲裁机构在内的综合性纠纷调处中心，最大限度整合资源、合理分工、提高效能，使矛盾纠纷及时有效地化解在基层。针对矛盾的多元化，形成多元调纠机制。发挥出人民调解、司法调解等诸多调解方式的作用，加之多元解纷机制具有对话性、协商性、灵活性等特质，更能实现“情、理、法”的兼顾，有利于引导人们理性表达诉求、化解各类矛盾纠纷、促进社会和谐稳定。

四、结语

综上所述，本着保护人民生命财产安全、提高群众生活质量、让群众有安全感、获得感、幸福感，实现和谐社会的目的，公安机关、人民调解组织、法院各司其职做好衔接贯彻落实“全心全意为人民服务”的宗旨，在政府主导下，通过“技术”“情感”“法律服务”三个方面畅通民众诉求渠道构建“枫桥式”矛盾纠纷调处机制，达到“平安不出事、社会和谐、人人参与治理”的良好局面仍是任重道远的现实任务。公安机关公安干警提升矛盾纠纷化解能力，认真严格规范文明理性执法，心中时刻装有群众，在多元调纠机制中发挥重要作用，必将为基层治安治理添砖加瓦。