东西方行政史的比较与启示

蓝志勇

“行政”管理的意思是行使政治权力进行管理，强调用威权推动组织执行、方法、过程的运行[1]，与“政治”——通过政党引领的社会各阶层之间利益的博弈来“治”理国家——的意思正好相对。按西方学者古德诺对政治与行政两个概念的分析，政治重在意愿的甄别和表达（articulation of the will），行政重在执行和实现（execution of the will）。[2]在我国的历史文献中，政治与行政的概念并没有严格的区分，一部政治史，也常常就是政府部门的行政史。但仔细甄别，我们会发现，中国的政治史包括皇权和相权的博弈，也包括皇家宫廷内自我博弈和皇亲国戚加入的外部官僚集团之间的政治博弈。但政治博弈得出的意图，需要通过国家组织机构以及一系列相关的政策来实施。前者为政治，后者为行政。政治讲究利益的分配和权威的归属，而行政就是实施政治意愿的手段。随着现代社会的复杂化，行政体系也越来越复杂和庞大，如何施政，有效地贯彻政治意图，防止政治意图被侵蚀和腐败，本身也成了一门学问，是一个值得高度关注的国家治理的视角。[3]

在现代西方，现代行政管理又称“公共行政”。改革开放后，我国将其翻译和理解为“公共（经营）管理”。①这一认知使得我国主持行政管理的中央机构是国务院机关事务管理局，而不直接是国务院办公厅。

西方公共行政被认为至少有三大知识渊源：一是提倡“效率”的经济和管理渊源，二是提倡“政治遵从”的政治渊源，三是提倡“行为规范标准”的法律渊源，是建立在现代社会的科学认知基础上的新学科，并不完全是传统认为的只是从政治学里面发展出来的学问。[4]比如说，泰勒的科学管理思想，是从提高工场作坊工作效率的角度出发，推动组织管理变革，进而影响到政府组织机构改革的。组织行为研究中的人际关系学和工作激励，是科学管理研究的副产品。在我国，行政学早期依托的学科有政治学、国际关系学，也有法学和马克思主义哲学，近年来才从西方引进行政学，加强了管理效率的思考。本文从现代行政体系的视角来审视国家治理，关注行政价值、国家组织、政策意图、实施策略、官员选拔、税赋财政和文化认同等重要的政府功能及其对国家兴衰的影响，讨论行政体制机制的渊源、演变，并结合构建现代治理体系、走向第二个百年奋斗目标，探讨我国行政改革未来可能的进路。希望回答的问题是，我们如何走到了今天？有哪些历史的力量在影响我们的选择和路径？有哪些方法，可以让我们更有效和充满信心地走向未来？

一、我国的历史经验和知识遗产

中华文明源远流长，给我们留下了悠久的行政史和丰富的文化遗产。②据有记载的考证，我国从夏商部落始，到周朝的道德天下，中华文明进入成熟的“王国”文明阶段，也出现了百家争鸣的新局面。周朝以道德和礼制为统治基础，建立起了诸侯分封、组织松散的封建文明。统治者重视国家管理中礼治的重要性，认为礼仪有助于维持社会体制、社会秩序，带来社会的和谐安定。孔子生于乱世，推崇克己复礼。孟子则倡导民本主义，提出“民为贵，君为轻”，呼吁关注民生，是中国早期的“准民主思想”。老子则主张“治大国若烹小鲜”，不要过多干预，让社会自我调节，和谐共处。战国时期的齐国宰相管仲创造了“利出一孔”的国家政治经济体制，实行了我国历史上最早的国家对政治经济生活全面集权管理的方式，建立了强大的齐国。秦奖励耕战，立法规，兼并疆土，废井田，设郡县，筑驰道，同文字，建立了统一多民族封建国家。汉朝则继承秦制，予以改造，把军事力量与文明教化结合起来，独尊儒术，增强统治阶级的软实力，实现了国家繁荣。秦汉的传承形成了长期稳定的国家治理格局。隋唐开科取士，为统治者选拔官吏。唐朝吸取隋朝经验，提出了民本、法治、平衡的治国之道，创造了太平盛世。[5]宋朝出现了中国历史上第一次真正的商业繁荣。其后经历了元、明、清几大朝代。清朝创造了康乾盛世，但闭关锁国政策导致中国与世界隔绝，逐渐处于落后状态。

这些朝代兴衰的原因，与当时统治集团的政治选择和行政体制机制有密不可分的关系。中国史学大师钱穆在《中国历代政治得失》中回顾了汉唐宋明清几个典型朝代的国家组织和行政史，有十分详细入微的描述。[6]他对汉唐宋明清行政史的描述，让我们从政治和统治的角度审视中国历史，可以归纳出下面的思考。

第一，中华数千年的文明史有丰富的思想，是行政研究的丰富宝藏，如周礼、管治、孔孟仁政、老庄的治大国若烹小鲜、秦法与郡县制、汉的软实力建设、唐的开放和民生、宋的新儒学等，都是治国史上耀眼的智慧之光。第二，中国的国家行政体系成熟早，在秦汉就已经成型，显示了中华民族智慧的力量，也影响了后续的历史，丰富的传承十分厚重。第三，中国很早就知晓了软实力的重要性，并努力将其融入行政体制。周礼、儒释道都是这方面的努力。但强大的传统意识形态，也往往是守旧的根源和继续前行的掣肘。第四，从郡县制开始，中国就注重使用法制、科层结构、分工和独立的监察机制来管理国家，但制衡力与和平政权转换的方法终是不足。除了少数政变夺权，绝大多数朝代更替都是依靠暴力和胁迫。第五，中国历代税赋体系的问题很多。一般是中央税轻，地方税重，即政治集权和财政分权。第六，17—18世纪，世界进入现代，帝国主义殖民力量开始相互制衡，17世纪的《威斯特伐利亚公约》提出了现代国际关系中的国家主权和领土概念，这是晚清王朝虽然懦弱，但西方列强进入中国后并没有大量吞并中国领土的一个重要原因（沙俄除外）。第七，明代的海禁、清王朝的闭关锁国和民族不平等，是中国在近代落后的重要原因。第八，中华文明的兴衰显示，历史上真正好的值得称颂的盛世要大大少于不好的朝代。好的朝代，都有励精图治的君王或者官僚群体。而不好的朝代，都有统治者和官僚群体的贪婪、腐败、无能和欺诈在作祟。北宋政治史学家司马光主编的《资治通鉴》，涵盖1362年的历史，涉及政治、军事、经济、文化等诸多方面，描述政治运作和权力博弈。其中最重要的国家治理经验总结是“重英才、礼下士、轻徭赋、抚民静、安边陲、慎用兵、天下治”[7]，这也是中国行政思想的智慧之光。第九，历史的经验和传承不一定会被后来的统治者学习，既定的文化传承也并不一定是国家治理的保障，会受到无德无良的君王、权臣的干扰。跌宕起伏的历史也并不总是朝更好的方向发展，需要有优秀的领导者、励精图治的管理精英的精心呵护。

历史显示，在中华文明史与国家治理的智慧中，有丰富的哲学理论，有维护国家统一的思想，有分工协调的行政体系和文化软实力，有开放商贸、交往四邻的豁达。但与此同时，古代的统治思想是以维护封建君主的统治为核心目标的，很难自我纠错，总是要靠暴力造反或外来力量的颠覆，周而复始。所以，新文化运动以来的不少知识分子和学人在学习西方的过程中开始对中国传统文化持批评的态度，恨铁不成钢。但史学家钱穆认为，如果全部传统被推翻，就没有了民族信仰。而政权的巩固，需要全社会大众共同遵守的文化信仰。[8]从这一意义上来说，中国的现代化，既要继承传统中的优秀，又要有批判的精神，需要用现代的思想对历史进行去粗取精、去伪存真、去糟粕留精华的理性审视。

二、西方行政思想和实践的发展及其与同代中国的联系

如果我们将历史的镜头拉宽，眼前就会出现一幅更加宏伟的人类文明的画卷。中华文明的历史，也是世界文明画卷中的一部分。按照西方世界的编年史，世界文明史可以大致划分为：远古时代，公元前3000—前800年；古典时代，公元前800—公元476年；中世纪到文艺复兴时代，476—1453年；大航海时代，1453—1763年；帝国主义时代，1763—1914年；世界大战时代，1914—1945年；冷战时代，1947—1991年；全球化时代，1991—2015年；当代世界，2016年至今。[9]

公元前3000—前800年属于远古时代，文明的记载不多。值得骄傲的是中原农耕文化条件下的大禹治水，以集体的力量和因势利导的智慧，巧妙征服大自然，留下组织管理、领导艺术的美谈。同期，也有始于公元前3500—前2000年的米诺斯文明，那里也曾一度出现复杂的城邦。

公元前800—公元476年，是古典时代，特别是公元前800—前200年这一段被德国哲学家雅斯贝尔斯命名为轴心时代，在相近的地球维度上，涌现出中国的黄河文明、印度的恒河文明、中东的两河文明和古希腊城邦文明。被誉为西方思想之圣的古希腊三杰——苏格拉底、柏拉图和亚里士多德，从政体擅变、城邦治理、民主政治、道德准则、公共利益、幸福追求、人性本质、领导精英、人才培养、逻辑思维、未来愿景、公众对话、哲学思辨等各个方面提出了理想型城邦治理的要素，构建了西方哲学、逻辑学、政治学、管理学、心理学、方法论、沟通理论等奠基性思想基础。他们提出，政府要由受过良好教育，有高尚道德标准的哲学王级别的政治家，用公益、理性、正义的方法来进行管理，教育社会，让人们做正义的人、幸福的人，仅仅追求知识、荣誉、财富和权力不能给人类带来幸福。罗马帝国崛起在中国的战国时代，先有贵族民主，逐渐建立专制的帝制。它的贵族议事、军团制、耕战奖励，也是他们发展国家文明，迅速崛起的重要原因。罗马人大量吸纳了希腊文化，启用战败国希腊的大批知识分子，创造了罗马帝国的文明，与东方的秦汉文明同期。

中世纪（476—1453年）被西方称为黑暗世纪，教权登峰造极，宗教战争普遍。长时间政教一体的专制、压迫、剥削、欺骗，压制不住人文精神的崛起和文艺复兴的曙光。以三大诗圣但丁、薄伽丘、彼特拉克，艺术三杰达·芬奇、拉斐尔、米开朗基罗为先驱的文艺复兴，追求美、个性解放、自由精神、世俗幸福，冲破黑暗，带来了新时代的曙光。人文主义者主张以“人”为本，而不是神。他们反对禁欲主义和来世思想；肯定追求财富和个人幸福的权利；歌颂爱情，多方面发展个人才智；反对蒙昧，提倡理性，追求知识，研究科学和唯物哲学；提倡仁慈、博爱；反对等级制度，歌颂友谊和品德，提倡平等，展现出蓬勃的朝气、乐观的精神、强大的自信和巨大的创造性。许多艺术家、科学家、思想家，如布鲁诺、哥白尼、伽利略、培根、孔德、涂尔干、西美尔、特洛尔奇、舍勒、松巴特、华勒斯坦、波德莱尔、贝克、卢曼、马克思、托克维尔、尼采等先后涌现。科学革命推动了生产力的发展，孕育了近代资本主义，带来了工业化[10]，西方从此走向现代。中国的明朝在这一时期开始集权废相，进入皇权和相权博弈的新阶段。

1453—1763年的大航海时代，文艺复兴后的西方国家，开始走上殖民道路，哥伦布发现美洲新大陆，麦哲伦开启环球旅行，英法开拓殖民地。明朝永乐三年（1405年），以强盛的综合国力为后盾，明成祖派遣郑和下西洋。郑和统率一支规模庞大的船队开启了伟大的航海活动。这支当时世界上最强大的海上力量七下西洋，航程十万余里，航迹遍及30多个国家和地区，体现了中国古代航海技术的高超成就，标志着中国古代航海外交的巅峰，促进了中国与亚非诸国的交流往来，具有重要的政治、经济与文化影响，在中国古代外交关系史乃至世界文明史上写下了光辉灿烂的一页。1640年的英国革命，1688年的光荣革命，带来了现代议会政治，改变了欧洲的国家治理格局；欧洲国家的争端，也迫使其开始进行国际协作，1648年的《威斯特伐利亚公约》，被认为是第一个国际合约。这个时代，欧洲进入了路易十四法兰西黄金时代。此时的中国正处于历史上最后一个封建王朝——清朝的统治之下。

1763—1914年被史学界称为“帝国主义时代”。这是拥有工业、海洋技术的国家开始掠夺世界财富，推动全球贸易和殖民的时代。所有国家的内政外交在这个争夺和竞争的过程中都有巨大的变革。国内的政治博弈和国家机器的设置，成为他们各自兴衰的基础。英国完成了工业革命。德国的俾斯麦政权以理性、铁血闻名，德意志第二帝国兴起并成为欧洲现代史上第一个行政立国的现代国家。拿破仑拓展现代税赋法令，组建法国行政学院，强调会计财务在军事征战和国家治理中的核心作用。日本通过学习西方，得到了长足的发展，成为亚洲强国，在甲午海战中消灭了北洋水师，令大清王朝雪上加霜。[11]美国进步时代的科学管理运动更是直接提出，运行一部宪法已经比制定一部宪法更难了，要将行政方法从过去杂乱无章拍脑袋决策的混乱中解救出来，建立在科学的管理原则基础之上。[12]美国第一所独立的行政学院——麦克斯威尔行政学院建立，开始编写行政学教科书。

孙中山先生在领导辛亥革命过程中进行了系统性的理论创造，他高扬反对封建专制统治的斗争旗帜，提出了“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”的革命纲领，同封建专制主义思想及改良派思想等进行了激烈交锋和论战，系统阐述了民族、民权、民生的三民主义，成为指导辛亥革命的思想旗帜。三民主义的提出为辛亥革命提供了理论指导，推动了革命思想的广泛传播，在中华民族伟大复兴征程中具有重要的思想创新意义。

1914—1945年发生的两次世界大战，是帝国主义国家争夺殖民地的冲突登峰造极的体现，也催生了新的世界秩序。轴心国在战争中的惨败和美国在战争中的崛起，与各自的内政和管理机制的变化有重大的相关性。德国的崛起是19世纪下半叶俾斯麦改革的结果；法国的繁荣与拿破仑的文治武功密切相关；日本的现代化离不开明治维新。[13]美国南北战争后的国家重建，则带来全面行政改革的进步运动，加强了政府组织，提高了国家凝聚力、管理能力和政策能力，其农业政策、高教政策、移民政策、外交政策、工业反垄断政策、社会保障体系政策、银行法规和金融政策、科技政策等一系列国家行为，是美国崛起的原因。[14]

美国通过1776年的独立战争获得了独立，按照欧洲的政治理想，结合本地移民的实际，设计了一个全新的国家：三权分立，两党博弈，通过民选轮换总统。[15]在1865年南北战争结束后，美国迅速工业化，开始了以科学、进步和良好生活为口号的大规模社会改革。行政改革首当其冲，追求政治与行政的分工负责，其后进行了人事行政改革、预算改革、科学管理改革、教育改革、农业政策改革、社会福利保障政策改革，并建立了公共行政学院，被称为美国公共行政的正统时代。在行政体系完善以后，人力资源管理改革、决策改革、公务员平权改革、伟大社会改革、积极公共行政改革和本土化反思改革等持续发展，美国逐步成为世界公共管理的中心。[16]美国在农业、工业、科技、商贸、军事、外交等领域的全球影响力与政府的改革密不可分。当然，20世纪末里根、布什推行私有化、分权化改革，带来了更大的贫富悬殊，强势发动海湾战争、操纵虚假信息和滥用武力，以典型的经济胁迫和彻头彻尾的政治操弄，严重破坏国际惯例与规则，动摇了美国的公信力，也把自身拖入了公共危机的深渊。美国公共行政与国家治理成败的历史十分独特[17-18]，将党派利益凌驾于公共利益之上，违背协商精神，使立法过程成为党派利益的角斗场和意识形态的秀场，其经验和教训可以另行撰文讨论。

一战期间沙皇俄国与德国侵略者两败俱伤，在这样的背景下，俄国知识精英将科学社会主义与工人运动相结合，发动了十月革命并取得成功，建立了世界上第一个社会主义国家。苏联在战后获得德国的工业技术和科技人员，迅速崛起为工业大国，在二战艰苦的反法西斯德国侵略过程中殊死战斗，成为世界领袖。在西方列强火拼的世界大战时代，中国在夹缝里生存。当时北洋政府派遣数十万劳工作为战争服务部队赴欧洲参与一战，成为战胜国的一员，但并没有成功索回青岛、大连、上海等地的租界。青年学生、工人、农民及各界群众发起了声势浩大的五四运动，形成了伟大的五四精神。经过五四运动的洗礼，越来越多的中国先进知识分子集合在马克思主义旗帜下，1921年中国共产党宣告正式成立。二战中，日本侵华，中国作为亚洲的主战场，付出了巨大的民族牺牲，为赢得第二次世界大战最终胜利、挽救人类危亡作出了不可磨灭的贡献。

通过东西方国家治理历史的回顾与比较，我们发现，西方发达国家在18世纪60年代就开始工业化，早于我国现代化觉醒的时间。他们也有过血火的历练、痛苦的挣扎和积累的经验，一些早期现代化和工业化带来社会和思想意识变化的经验值得我们高度关注。同时，政治、行政与文化是互相形塑的，文化的研究离不开政治与行政的环境。文化史的发展与政治、经济和行政史密切相关。另外，各国政治、行政、文化的发展并不平衡，在不同阶段表现出不同的特点和诉求。还有，各国的变化与发展，不完全是内生性的，常常不以统治阶层的意志为转移，会受到不同环境和外部力量的干扰。国家的发展与外部环境和国际世界是息息相关的。从这个意义上来说，好的行政史研究需要放在大的国际环境之中，进行多维度和全方位的比较研究。

三、新时代的中华叙事与全球化的未来

按照世界历史的划分，1947—1991年被称为冷战时代。二战后形成以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营，两大势力进行了半个世纪的角力和竞争。中华人民共和国正是在这样的国际环境下展开了建国和发展的事业。

中国的全面现代化和工业化的进程比西方要晚几百年，是在外力推动下从农耕文明跨越式进入现代文明的。清末的东西方文化简单比较，其实缺失了发展阶段和政治经济行政体系方面的全面思考，难以说明问题。现代的中国，离不开“两个一百年”的历史。辛亥革命为后来的中国社会变革准备了物质、思想和人才基础。五四运动以彻底反帝反封建的革命性追求富国强国真理，以现代的进步性、各族各界群众积极参与的广泛性，推动了中国社会的进步，促进了马克思主义在中国的传播，推动了马克思主义同中国工人运动的结合，为中国共产党的成立做了思想上干部上的准备。中国共产党的诞生，开启了中国共产党领导的第一个百年奋斗史。百年以来，我们党始终践行初心使命，团结和带领全国各族人民克服战乱，走向和平建设，发展致富，从根本上改变了中国人民的命运，绘就了人类发展史上的壮美画卷，并鼓舞着中国人民向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。[19]这一漫长的奋斗历程，筚路蓝缕，艰苦卓绝，有流血牺牲，有高歌猛进，有彷徨，有错误，有曲折，有胜利。值得关注的成功经验包括：坚持党的领导、坚持人民至上、坚持理论创新、坚持独立自主、坚持中国道路、坚持胸怀天下、坚持开拓创新、坚持敢于斗争、坚持统一战线、坚持自我革命。

中国在对外学习过程中也有不少经验教训，除了早期“中学为体、西学为用”还是全盘西化的辩论，近现代的对外学习也有巨大的摇摆，比如，机械化地学习苏联，学习西方理论时的教条化思维，一律排斥西方和外部世界的东西等。但这些前进过程中的小插曲并不能影响中国在改革和变化征途上的奋进。在对外学习、自身革命与社会主义建设的长期实践中，中国也有很多成功的经验，铸就了今天的伟大成就。特别是改革开放以来，国家的工作重心转移到了社会主义建设方面，全民动员、万众一心，用持续的政府机构改革，如简政放权、机构瘦身、税务体制改革、入市改革、绩效政府改革、服务性政府改革、放管服改革等，推动了政府体制机制与时俱进的变革，人民安居乐业、社会安定有序，续写了社会长期稳定的奇迹。

事实上，早在两千多年前，古代思想家孔子就提出了“大道之行也，天下为公”的理想。[20]古老的社会理想在新时代的新技术条件下重新焕发生机，与社会主义思想相结合，促成旧梦成真。

2016年以后，全球出现了一股逆全球化的浪潮，由时任美国总统特朗普推动，建立贸易壁垒，控制技术转让，筑高墙，反移民，形成了充满猜忌和不确定性的新国际环境。物联网、生命科学技术、人工智能、量子计算等颠覆性新技术的出现，给我们的时代带来了远远超出两次世界大战和冷战时代的不确定性和高风险性。新的世界格局，在中华崛起的过程中形成，而世界也开始经历20世纪高速全球化但制度和理念准备不足引起的阵痛。如何在对历史的纵深和现实理解的基础上创造未来，是当前大国领袖们必须思考和解决的问题。

传统与现代、落后与先进、制度与制度、民族与国家、国家与国家之间的价值和利益博弈依然激烈，冷战热战思维依然暗流涌动，修昔底德陷阱、葛兰西陷阱、灰犀牛、黑天鹅事件等现象的威胁，并没有远去。[21]今天的世界比历史上的任何时代都更加发达，更加富足，更加互联互通，更加相互了解，也比历史上任何时代都更加危险。一战二战的历史，离我们并不久远。而今天人类的工业化和军事能力，能够轻而易举地将赖以生存的地球毁灭多次。在这样的时代，人们需要在对历史和现实把握的基础上，思考和创造自己的未来。运用公共治理来平衡理性与感性、传统与现代、内政与外交、国家与社会、国内人民与全人类的福祉，应对人类历史上从未有过的挑战。曾经为世界文明作出过重大贡献的中华民族，需要在新的时代作出新的贡献。

注释

①20世纪90年代开始确定教育部专业目录时，为与“搞行政”就是做后勤工作（Logistics）概念相区分，刻意将英文中的Public Administration（公共行政）翻译为公共管理，以示区别，并不是后来出现的公共经营管理的概念（Public Management）。

② 本文重点关注“文明”，是有政权的文化实体。参见：易中天：《中华史》，杭州：浙江文艺出版社，2016年。与一般情况下认为的“文明”即是文字和文化有所区别。