平台经济反垄断的理论困境、实践偏差与创新路径

焦 勇，韦 倩

(山东科技大学经济管理学院，山东 青岛 266590；山东大学经济研究院，山东 济南 250100)

平台经济反垄断是推动平台监管由无到有、由乱到治、由治到兴的根本一招，是新时代推动中国平台经济健康规范平稳发展的关键。平台经济作为网络强国和数字中国的重要载体，如何加强反垄断和反不正当竞争，防止资本无序扩张，成为推动平台经济行稳致远的重要工作。目前，平台经济反垄断立法司法领域取得突破性进展。随着新修订的《反垄断法》以及《关于平台经济领域的反垄断指南》《数据安全法》等一系列法律法规的出台，并辅以《网络交易监督管理办法(征求意见稿)》《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》等行业内文件，平台经济反垄断法规条例框架的四梁八柱基本成型，在制度框架内对各项垄断行为作出了相应的限定、约束以及处罚、解释。与此同时，平台经济反垄断实践领域也取得了丰硕成果。根据《平台反垄断监管观察报告(2021)》，国家市场监督管理总局2021年共发起92起平台企业反垄断处罚案例，其中，阿里巴巴和美团两家平台企业因涉及“二选一”行为，分别被处以182.28亿元、34.45亿元的罚款，腾讯、百度、京东、字节跳动、滴滴等平台企业也均受到反垄断调查并处以不同程度的罚款。平台经济反垄断行动带来的强大威慑作用正在助推平台企业抑制其垄断行为，平台之间开始从相互屏蔽走向互联互通，进而带来平台竞争生态的持续好转。但是，平台经济反垄断工作在具体实践中与政策初衷存在一系列偏差，出现诸多问题亟待破解。鉴于此，本文重点分析平台经济反垄断的时代内涵，充分探讨平台经济反垄断的理论困境和实践偏差，进而提出平台经济反垄断的创新路径。

一、平台经济反垄断的时代内涵

平台经济反垄断是平台经济演化发展到一定阶段的产物，是平台经济从自由发展走向规范发展的必然过程。在中国经济步入高质量发展的当下，平台经济反垄断具有重要的时代意义，不仅是中国式现代化的必然要求，而且是维护国家安全的迫切需要，同时还是实现高质量发展的必要过程，更是平台企业健康发展的必经之路。平台经济反垄断的时代内涵主要体现在以下四个方面：

(一)平台经济反垄断是中国式现代化的必然要求

中国平台经济发展既有其他国家平台经济演化的共同特征，其中最典型的特征就是资本在推动平台经济发展壮大进程中具有重要的推动作用；同时也存在基于自己国情的个性特征，其中最典型的特征就是巨大的人口规模为平台经济发挥网络外部性提供了天然优势条件。中国式现代化要求平台经济发展要以人民为中心，不能被资本的无序扩张所裹挟。因为中国式现代化不仅是人口规模巨大的现代化，而且是全体人民共同富裕的现代化。这就对平台经济的健康规范平稳发展提出了更高要求，不仅要防止平台经济“大数据杀熟”“二选一”等损害人民利益行为的蔓延，而且还要求平台经济加快创新发展步伐，以技术创新驱动业态模式创新，通过引领时代创新潮流为人民群众提供高质量服务，在推动共同富裕的历史进程中发挥应有的积极作用。

(二)平台经济反垄断是维护国家安全的迫切需要

经济安全是不仅是国家安全体系的重要基础，而且是维护国家安全的重要战场。在数字经济时代，平台经济具有远大发展前景，创新要素、创新投入与创新产出极为密集，新业态新模式快速迭代出新。然而，由于平台经济全产业链条具有数据密集的特征，伴随而来的不仅是繁荣发展，更要警惕数据外泄的巨大风险和挑战。例如，对滴滴出行的时间、地点等多维大数据进行综合分析，能够获得诸多涉及公民信息安全、国家战略安全的机密信息。2021年7月，国家互联网信息办公室通知滴滴出行APP下架，很重要的原因就在于滴滴出行过度收集用户敏感信息。另外，平台企业凭借优势的市场地位，不断向上下游关联领域扩张，甚至向金融领域持续推进，逐步发展成为巨无霸型的超级企业，出现平台经济的金融化趋势。譬如，阿里巴巴2013年推出余额宝服务，与之合作的天弘基金资产管理规模仅用了4年时间就突破万亿元，如此规模下，一旦出现安全风险，势必会带来巨大的次生风险与风险蔓延。因此，平台经济反垄断是新形势下防范化解风险因素，推动平台企业健康发展与维护国家安全有机结合的重要手段。

(三)平台经济反垄断是推动高质量发展的必要过程

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，实现高质量发展离不开现代化产业体系的有力支撑，现代化产业体系内在地要求加快建设网络强国、数字中国。平台经济通过打造具有国际竞争力的平台企业以及营造互利共生的平台生态系统，有助于推动形成具有国际竞争力的现代化数字产业集群。就目前而言，平台经济正在告别野蛮扩张的高速发展时代，通过平台经济反垄断，能够切实消除平台之间互为鸿沟、各自为战的混乱熵增局面，推动内容维度、结构维度、治理维度的积极转变。与此同时，通过积极构建“平台、集聚、内容、连接”融合共生的产业生态，推动创新要素汇聚、创新技术涌现、创新思想迸发，带来平台经济新业态新模式的蓬勃发展，有利于提升平台经济国际竞争力、塑造全球竞争新优势，助力经济社会实现高质量发展。

(四)平台经济反垄断是平台企业健康发展的必经之路

进入21世纪以来，中国平台企业在全球最为宽松的规制环境中自由发展，众多行业发展都出现了平台化趋势(1)王世强：《平台化、平台反垄断与我国数字经济》，《经济学家》2022年第3期。。凭借超大规模市场的先天优势，我国平台企业数量、体量剧增，诞生了一批以阿里巴巴、腾讯、百度、京东、字节跳动为典型代表的大型以及超大型平台企业，创造了诸如数字商务、数字交往、数字娱乐、数字出行、数字教育、数字医疗等业态丰富且模式多样的消费互联网生态。伴随着平台经济的深入发展，积累的诸多潜在问题与风险开始显现，影响甚至危害到平台生态的健康可持续发展。例如，“大数据杀熟”行为、“二选一”行为、违规搜集与使用用户信息行为、恶意兼并收购行为等，都是以巨大社会效用损失换取个别企业效用增益，必然导致“公地的悲剧”，最终损害的将是平台企业的品牌信誉、发展潜力和平台经济的生态环境。国家依法对平台经济实施常态化反垄断监管，能够有效推动平台企业健康发展，进而为平台经济高质量发展创造广阔空间。微信支付和支付宝“双向奔赴”就是典型事例，在国家有效监管的约束下，两家平台企业逐步消除支付藩篱，互通各自的支付场景，共同推动移动支付领域实现合作共赢。

二、平台经济反垄断的理论困境

平台经济反垄断面临诸多挑战，背后的根本原因在于平台经济完全不同于工业经济。如果简单套用传统工业经济领域的反垄断理论，不仅不能实现有效规制，反而可能出现南辕北辙的情形。与实践需求相比，平台经济反垄断的理论困境集中体现在以下五个方面：

(一)平台经营面临网络外部性

网络外部性，指的是用户(企业、消费者)在平台经济生态中的价值取决于已经连接到该网络的参与者数量。因此，参与网络的用户数量越多、规模越大，用户效用也就越高。网络外部性在传统经济领域也存在，但是对用户产生的效用增益并不显著。对于平台经济而言，网络外部性是极为普遍的现象，这也给垄断分析带来挑战。由于网络外部性的存在，平台经济的竞争结构发生改变，传统的“合作、竞争”关系不复存在。平台经济出现了以“平台模式、生态系统”为主的新型竞争关系，同一平台生态系统内各企业之间处于互利共生的协作关系，为了实现用户价值而分工协作；可是不同平台生态系统之间却是“非此即彼”的生死竞争关系，竞争失败的代价有可能导致整个生态系统的全面没落乃至退出。因此，平台企业具有强烈的动机为了市场份额而竞争，通常为了获取市场份额和用户规模而进行大量补贴，甚至是长期持续性补贴，这对于平台企业的早期经营而言，具有理论上的合理性。当然，资本市场也默许这种行为，平台企业一般通过资本市场的多轮融资，对双边市场同时开展巨额补贴，从而获得市场占有率提升乃至市场领先甚至市场垄断地位。例如，滴滴就是将在资本市场获得的巨额融资几乎全部用来进行双边补贴，从而在殊死竞争中获得垄断地位。同时，由于网络外部性的存在，传统补偿标准在平台掠夺性定价判定中可能并非必要(2)于左、张二鹏：《对数字平台企业掠夺性定价判定规则的探讨》，《理论学刊》2022年第1期。，这也造成现有反垄断理论的不适用性。因此，网络外部性决定了平台经营行为区别于传统经济，传统反垄断理论并不完全契合平台经济发展的内在规律。

(二)平台成本出现独特结构

在传统工业经济时代，产品(服务)定价的依据具有理论支撑，例如，在完全竞争市场中所形成的边际成本定价原则以及在垄断市场所形成的成本加成定价原则。对于平台经济而言，或者说更为广泛的数字经济领域，企业成本结构出现较大改变，表现为巨大固定成本投入与零边际成本增加的特性。其中，零边际成本特性颠覆了传统工业经济的定价逻辑，引发梅特卡夫效应(3)兰江华：《平台权力的反垄断法规制》，《江西财经大学学报》2022年第5期。；巨大固定成本特性带来巨大沉没成本投入，在造成“高退出壁垒”的同时，也引发平台企业为了获取市场垄断地位的“殊死搏斗”。因此，如何对平台经济所提供的产品(服务)进行合理定价，面临着前所未有的现实挑战与理论困境。在现实实践中，平台企业一般实施免费策略或者非平衡定价策略，前者是对平台所有的使用者免费，后者则是对平台一端接入者(往往是消费者)免费的同时，对平台的另一端接入者(往往是利用平台进行销售的企业)收费。这些定价策略考虑到规模效应、网络外部性、交叉网络外部性，不断提高平台企业的内在价值，是平台经济发展壮大的一个必然过程，具有实践和理论双重意义的合理性，也是不能照搬传统反垄断思路的重要原因。总之，数字技术创新所带来的平台经济成本构成状态以及该状态下的数字要素、数字产品定价方法和原则，是理论探讨的重要命题。

(三)平台企业攫取消费者剩余

在传统工业经济时代，市场势力是决定企业获取消费者剩余多寡的重要因素，具有一定垄断地位的企业更加容易获取消费者剩余。但是企业很难实施一级价格歧视，主要是因为企业很难根据消费者效用差异制定差异化的产品价格。然而，对于平台企业而言，实现一级价格歧视成为可能，主要原因在于消费大数据以及智能算法的支撑，搜索、浏览、购买等消费者行为的大数据资源构成平台企业获得垄断地位的重要法宝，平台企业能够依据消费者行为大数据分析消费者的支付能力、消费偏好、使用习惯等关键因素，并结合算法对消费者进行精准画像，平台企业能够比消费者本人还了解消费者，可以透视消费者的意愿价格，从而展现差异化的价格，典型的经济现象就是“大数据杀熟”(4)郭江兰：《“大数据杀熟”行为反垄断责任的完善》，《商业研究》2021年第4期。。从本质上而言，这就是平台企业为最大限度地攫取消费者剩余而精准实施的价格歧视行为。因此，在平台企业与消费者之间数据信息不对称的条件下，如何从平台经济演化发展的理论高度设计构建有效的反垄断机制以保障消费者利益，也是亟待解决的理论困境。

(四)数据要素支撑平台经济发展

在传统工业经济领域，企业生产需要劳动、资本、土地、企业家才能等多种要素，新古典经济学理论对企业生产行为进行了有效刻画与阐释。在数字经济时代，数据成为重要生产要素，表现出数据驱动的技术经济特征，并由此产生全新的数字剥削、数字垄断、数字鸿沟等命题。就目前的平台经济发展阶段而言，最为重要的一种数据资源就是平台企业在长期经营过程中所获得的用户行为数据，这些数据真实可靠，不仅能够精准反映用户行为，而且对平台发展、业务扩展甚至对形成数据壁垒都具有重要作用。例如，酷特智能作为服装定制领域的创新型企业，之所以成为业界服务标准的输出企业，是因为拥有服装定制领域关于用户版型的庞大数据库，将费工费时的版型设计工作替换为智能廉价的版型大数据对比工作。

数据要素的作用机制较为复杂，除了数据安全之外，还面临以下两个重要问题：权属和定价(5)黄少安、张华庆、刘阳荷：《数据要素的价值实现与市场化配置》，《东岳论丛》2022年第2期。。平台企业直接获取并使用涉及消费者特征、消费者行为的数据信息，并且平台企业存在强烈动机利用数据资源实施垄断行为，同时还有可能伴生数据泄露风险和数据滥用问题。然而，数据所有权若是归属于用户，鉴于数据高度分散的特征，如何高效利用数据也成为一个困扰平台经济发展的重要难题。当然，从产权经济学视角来看存在一种可行机制，就是将数据使用权与所有权进行分离，将数据使用权的收益进行合理分割，这将涉及到数据的定价问题。由于数据不同于其他要素，兼具非竞争性和部分排他性，具有典型的准公共品特性，因此传统竞争性产品(服务)定价规律不再完全适用，这也构成制约平台经济反垄断工作纵深推进的一个理论难题。

(五)垄断协议出现全新形式

传统工业领域的垄断协议一般指的是通过会议、书面、口头等形式达成的经营者排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为，主要分为横向垄断协议和纵向垄断协议两种类型。由于传统工业经济领域的垄断协议会留存诸多垄断协议的痕迹和证据，因而较容易判断和识别。但是在平台经济领域，垄断协议的形式发生较大改变，出现了全新的“轴辐协议”类型。根据《关于平台经济领域的反垄断指南》，轴辐协议指的是“具有竞争关系的平台内经营者之间是否利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式，达成、实施垄断协议，排除、限制相关市场竞争”。轴辐协议的达成可能并没有通过有形载体实现，也可能没有面对面的“合谋”过程，而只是充分利用数据、算法、平台规则等数字技术，企业之间达成默契而带来的实质意义上的垄断协同。由于轴辐协议非常隐蔽，如何对轴辐协议进行识别认定成为一个有待破解的现实难题。一是需要厘清哪些行为可能涉及到轴辐协议，从浩如烟海的平台企业经营行为中挑选出可能的备选项；二是需要专业人员深度参与，对平台企业涉嫌轴辐协议进行科学判断和认定。总之，平台经济的垄断协议已经远远超过传统反垄断范畴，带来了全新的垄断协议类型理论挑战。

三、平台经济反垄断的实践偏差

就目前而言，平台经济反垄断的总体思路和方向是正确的，各项工作全面铺开并且有序推进。可是，由于平台经济反垄断领域所存在的理论困境给平台经济反垄断实践带来一系列难题，导致平台经济反垄断执行效果与理想目标存在偏差，甚至出现一定程度的扭曲，主要表现为以下五个方面：

(一)规制思维缺乏创新

现有的平台经济反垄断政策体系仍较多借鉴并运用传统的工业经济反垄断规制思维，并将这种思维范式直接引入到平台经济反垄断立法和执法实践过程中，从而造成“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的水土不服情况。脱胎于工业经济思维的传统反垄断体系经过较长时间的迭代完善，垄断行为认定、规制措施均较为成熟，对于相关市场界定、垄断程度判定等方面都有体系化的标准，企业也有良好的预期，能够有效约束企业的垄断行为。对于现阶段而言，面临着如上文所述的平台经济反垄断理论困扰，如果简单套用工业经济反垄断的规制思维模式并不完全可取。例如，在新修订的《反垄断法》第二十二条“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为”条款中，除了涉及工业经济领域的因素，同时还补充了平台经济领域的相关解释，诸如“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为”，然而究其本质，这种表述的内在逻辑认为平台经济反垄断思维就是传统工业领域的顺延与补充，缺乏对平台经济反垄断规制思维的系统化重塑。再如，平台企业是创新集聚的主体，在推动数字技术创新、商业模式创新、应用场景创新等方面正在发挥重要作用，创新拓展数字办公、数字消费、数字教育、数字娱乐、数字医疗、数字出行等领域，从而促进创新发展；同时，平台企业也会通过扼杀式并购阻碍创新型中小企业发展，从而抑制创新源泉。因此，平台经济集“创新促进”与“创新抑制”于一身，然而传统的工业经济反垄断思维认为反垄断的内核是“鼓励创新”，在面对这两种矛盾局面时显然无所适从。

(二)执法手段较为单一

现阶段，我国的平台经济反垄断执法实践存在“运动式执法”嫌疑，不仅出现短视的执法行为，单纯为了执法而执法，试图通过牺牲长期福利满足短期的执法成效，而且执法手段较为单一，罚款成为重要的政策工具，往往一罚了之，执法的后续影响缺乏妥善处置(6)李三希、张明圣、陈煜：《中国平台经济反垄断：进展与展望》，《改革》2022年第6期。。在新修订的《反垄断法》中就垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等垄断行为给出了详细的罚款处罚规定，这是最为重要的实质性处罚手段，其他条目所提到的诸如“民事责任”“责令改正”等措施威慑作用不足。在《数据安全法》中，要求“对数据实行分类分级保护”、建立“数据安全审查制度”以及“出口管制”等制度措施，并且在第六章提到“约谈、整改、消除隐患、处分”等软性措施手段，然而这项法规的核心内容是第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条，这些条款均明确规定并解释了各项违背数据安全行为的罚款标准。《关于平台经济领域的反垄断指南》虽然并未直接提及反垄断处罚手段，但是在第二十一条列示了“救济措施”，然而给出的救济措施的内容、类型明显不足，创新性有待进一步提升，并且配套司法解释不足，有待进一步完善。在《禁止垄断协议暂行规定》中，执法手段仍是以处罚为主，给出了“责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”等规定，虽然该法规第三十四条提出减轻或者免除处罚的措施，对前三位申请者免除罚款额度进行了规定，这是“首违不罚”原则与“坦白从宽”原则的拓展，但是适用性与可操作性却不强。总体而言，平台经济反垄断执法手段较为单一并且实操性有待加强，对平台经济健康可持续发展的引导性不够。

(三)裁量空间过于宽泛

2022年《反垄断法》修正案审议通过后，原本针对经营者集中的罚款从“50万元以下”提高到“处上一年度销售额10%以下的罚款”，至此，垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中三大垄断行为的罚款上限均达到了年销售额的10%。然而在反垄断执法过程中，如何认定适用的处罚区间尚没有明确的司法解释且没有相应的救济措施，处罚结果存在一定的随意性且预期性不强。中国企业联合会、中国企业家协会联合发布的“2022中国企业500强”榜单数据显示，2021年我国超大型平台企业的年营业收入均处于5000—10000亿元的水平，其中，2021年京东集团、阿里巴巴、腾讯控股营业收入分别为9515.92亿元、8364.05亿元、5601.18亿元。除此之外，百度网络、唯品会控股、网易公司的年营业收入也达到了1244.93亿元、1170.60亿元、876.06亿元。倘若按照上限“年销售额的10%”进行罚款，则罚款金额动辄数上百亿乃至百亿元，倘若按照下限“销售额的1%”进行处罚，罚款金额为数亿至数十亿元，上限罚款和下限罚款存在着巨大差异，因此，巨额罚款及罚款的不确定性将会对平台企业的持续经营产生消极影响，甚至有可能滋生出“寻租”空间。总之，反垄断机构在执法过程中的自由裁量权过大，将会影响社会对平台经济发展预期和平台企业的稳定经营。

(四)执法队伍储备不足

平台经济反垄断的执法队伍储备明显不足，与平台经济迅猛发展的时代要求不相适应。一方面，平台经济反垄断的执法队伍力量不够。现阶段的平台经济反垄断工作重点主要集中于超大型或大型平台企业，对于中小型平台企业的关注度不够，更没有精力进行中小平台的反垄断调查，在一定程度上造成了新的“选择性执法”“运动式执法”现象。另一方面，现有人才储备来源于工业经济领域反垄断的人才队伍，对兼具经济学、法学、管理学、信息科学、计算机等跨学科综合性人才储备不够。目前，平台经济反垄断工作正在走向纵深，反垄断调查、评估、认定、处罚等程序都与传统反垄断有根本区别。平台经济反垄断执法缺少一支掌握平台经济发展内在规律的专业性复合型的人才队伍，可能会导致反垄断执法本末倒置的风险，甚至摸不清平台经济“是否垄断、为什么垄断、处罚依据是什么”这些根本性问题。在对平台企业的垄断协议的判定识别、市场支配地位的全方位考察、经营者集中的效果评估等方面，对人才的专业性要求非常严格，假如反垄断执法队伍的专业性不够，就容易造成判定结果与平台企业真实情况存在出入的极端情况。

(五)治理效果偏离预期

《关于平台经济领域的反垄断指南》明确提出，平台经济反垄断的政策目标是“预防和制止平台经济领域垄断行为，保护市场公平竞争，促进平台经济规范有序创新健康发展，维护消费者利益和社会公共利益”。政策的设计初衷和预期效果是维护消费者和社会公共利益，但就目前的治理效果来看，对消费者利益和社会公共利益的保护与政策预期有差距。平台经济反垄断工作更多集中体现在“取缔平台企业的非法利益”，从而聚焦到对平台经济垄断行为进行规制的单一维度，向市场传递出“强监管”的信号，引致平台企业对未来经营活动的预期转弱，在叠加其他因素后容易出现“合成谬误”，进一步加剧治理效果的偏离。另外，从平台经济反垄断的中外对比来看，西方发达国家平台经济反垄断实践尤其是美国在数字经济领域对大型平台企业的反垄断进程较为缓慢，并没有像传统工业经济时代出台较为严厉的反垄断调查程序与惩罚措施。从实际效果看，美国的平台企业估值得到一定幅度的提升，而国内平台巨头出现股价下行、创始人套现、大厂裁员等不可忽视的行为，这与反垄断预想目标存在差距。

四、平台经济反垄断的创新路径

展望未来，平台经济反垄断的创新路径主要体现在对现有措施的纠偏上，从不足中寻找前行方向，可以考虑从以下五个方面展开：

(一)以数字经济理论创新赋能平台经济反垄断治理

平台经济反垄断并不是一蹴而就、毕其功于一役的简单工作，而是如同工业经济领域反垄断所经历的漫长进程一样，需要在持续的理论突破与实践发展的基础上，逐步探索形成规范化、体系化、标准化的平台经济反垄断理念、体系、流程、手段。因此，平台经济反垄断工作最为重要的环节是建立数字经济时代平台经济反垄断的总体理论架构，这就要求我们切实扬弃工业经济时代反垄断思维，在吸收借鉴古今中外、各行各业反垄断实践经验教训的基础上，创造性地推动平台经济反垄断的治理理念创新、治理体系创新、治理工具创新、治理手段创新。积极推进以“秉持谦抑性理念确立积极的包容审慎监管原则”为根本的反垄断监管创新(7)孙晋：《数字平台的反垄断监管》，《中国社会科学》2021年第5期。，不断推动数字经济理论创新，探索形成系统化理论成果，针对平台经济发展所面临的网络外部性、零边际成本、价格歧视、数据要素权属与定价、垄断形式变迁等现象与问题时，都能有系统化的数字经济理论作为依据和支撑。需要加强平台经济反垄断理论研究创新，融合国内外平台经济反垄断的实践进展，逐步赋能平台经济反垄断的各项工作，推动平台经济反垄断的治理工具和治理手段创新，以适应平台经济发展和平台经济监管需要。只有这样，才能不断繁荣发展中国特色平台经济反垄断的理论体系，走出一条具有中国特色的平台经济反垄断道路。

(二)以救济措施创新丰富反垄断执法手段

由于平台经济的诸多新现象、新问题、新特征更加隐蔽，因此，反垄断调查愈发困难，需要针对性地创新发展救济措施，持续性地丰富反垄断执法手段。我国要以《反垄断法》《关于平台经济领域的反垄断指南》两部系统性、权威性法律法规为主体，其他柔性措施为补充，以反垄断政策目标为导向，加强平台内部自我治理与法律外部监管的二元互动，确保平台经济反垄断不偏航向、不入误区。针对平台经济领域的新现象、新问题，需要持续充实并完善反垄断执法的工具箱，创新平台经济反垄断的工具储备。加强“支配平台行为规则监管”和“算法代码规则监管”(8)唐要家：《数字平台反垄断的基本导向与体系创新》，《经济学家》2021年第5期。，持续推进全新领域的监管创新与执法手段创新。创新“声誉监管”等模式，发挥非处罚性监管机制的前瞻性作用(9)王春峰、黄盼、房振明：《非处罚性监管能预测公司违规吗?》，《经济与管理评论》2020年第5期。，推动平台企业主动落实社会责任报告鉴证。针对反垄断指南的具体条文，需要做好应对性的司法解释，创新发展形式丰富多样的救济措施，在让平台经济反垄断工作充满正义公正的同时，也体现出有温度的现实关照。

(三)以案例档案制度规范裁量尺度

案例档案是平台经济反垄断工作的产物，也是规范裁量尺度的重要参考标准，需要充分挖掘发挥已有判例的多重作用。首先，构建案例档案数据库。构建专业化的案例档案信息库，对案例信息进行标准化处理，及时将最新的案例纳入到数据库，持续做好数据库的更新与运行。其次，充分发挥案例档案数据库的辅助作用。加强数据在平台经济反垄断全过程的辅助支撑作用，使得平台经济反垄断的垄断认定、标准制度、裁量标准有迹可循，在尊重已有判定基础上稳健前行。再次，做好数据库的脱敏发布工作，引导社会预期。数据库建设的另外一个重要作用就是改善社会预期，系统归纳整理已有判例所形成的案例，在脱敏处理后及时将案例档案数据向社会公布，充分发挥案例档案对其他平台企业裁量的启示作用，并形成平台企业的良好预期，推动平台经济在企业层面的规范合法经营。最后，做好反垄断实施效果评估。充分借鉴利用外部专家的研究力量，创新以重大工程、年度课题、应急项目等为载体的梯次化合作形式，持续做好案例的实施效果监测评估，为判定标准、裁量尺度的合理性提供长时期、多角度的定量分析支撑，从而为更加规范科学的裁量提供依据。

(四)以监管需要推动人才队伍建设

人才队伍建设是确定平台经济反垄断工作行稳致远的关键，也是解决各项平台经济反垄断理论困境、推动监管创新的关键实招。首先，加大平台经济反垄断的人才队伍建设。以不同省份数字经济发展规模、平台企业数量为参考标准，在传统工业经济反垄断工作经验和其他国家平台经济反垄断成效的基础之上，加快建立一支与平台经济发展相适应的监管团队，确保平台经济监管从个案监管走向全方位监管。其次，加大平台经济反垄断的各领域监管人才储备。平台经济涉及经济学、法学、管理学、信息科学、计算机等诸多学科，需要多种人才通力配合，在专业领域分工合作，才能切实在监管过程中发现垄断根源，做好监管服务工作。因此，反垄断人才队伍来源需要多样化、知识构成需要多元化，尤其需要做好平台经济、数字技术等领域的人才储备。最后，建立平台经济反垄断专家委员会和学术委员会。依托平台经济反垄断各行各界高端人才，尤其是高校专门从事平台经济反垄断的专业人才，建立常态化的专家委员会与学术委员会，借鉴上市公司独立董事的设置，可以在平台经济反垄断调查中设立“独立观察员”角色，发挥专家团队的主观能动性，为反垄断提供独立而又积极稳健的“观察意见”。

(五)以舆情智能监控优化治理效果

平台经济反垄断治理效果的反馈，需要从传统行政沟通走向舆情智能监控。平台经济反垄断工作不能时有时无、时紧时松，需要建立常态化反垄断调查、评估、认定、处罚等程序。要逐步打通经营、金融、财税、物流等不同环节数据关卡和数据壁垒，逐步实现政府、行业、企业、个人数据资源的有效共享，运用现代技术手段推动智能监管创新发展，适时完善平台反垄断的政策、指南与司法解释。积极构建“现代智能监控+反垄断队伍建设”的双元体系，以现代智能监控提供早期预警与案件线索，做好日常性、重复性、常态化的平台经济反垄断监控工作；以反垄断队伍建设推动反垄断案件审理，从而达到监控流程的优化，加快推动反垄断工作向事前前置，推动事前事中事后评估各有侧重、互为补充、一体发展。积极引导企业做好自身监管，鼓励平台企业主动释明敏感算法，规范平台的数据获取与应用。积极利用数字技术治理平台经济，推动数据实时监测、文本情感分析、社会网络科学方法在平台反垄断中的灵活运用，持续优化改善平台经济反垄断的治理效果。