国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架权利的协调*

王秀卫

(海南大学法学院，海南 海口 570228)

导论

随着人类对海洋的探索不断向纵深发展，日益丰富的海洋活动给海洋环境带来了巨大负担，对于国家管辖范围以外海域的生态环境和生物多样性而言，其威胁不容小觑。《生物多样性公约》明确界定了生物多样性的概念，虽未针对海洋生物多样性保护作出具体规定和指示，但其重申了《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)对缔约国承担海洋环境保护义务的要求，是海洋生物多样性保护领域的基础法律文件之一。[1]P17而有关国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护与可持续利用，目前联合国大会已先后召开了五次政府间会议，就该问题进行谈判和协商，并形成了《BBNJ协定案文草案》及其修改稿。①[2]P103海洋保护区(Marine Protected Areas，MPAs)作为保护海洋生态和生物多样性的有效措施，是《BBNJ协定案文草案》及其修改稿的重要组成部分。沿海国在外大陆架上的权利与引入包括海洋保护区在内的“划区管理工具”(area-based management tools，ABMT)之间存在的冲突，以及冲突背后各国的权利主张应如何协调的问题，是BBNJ国际立法进程面临的一大阻碍。

一、建立国家管辖范围外海洋保护区的理论基础

(一)建立国家管辖范围外海洋保护区的必要性

国际海洋法上“管辖”的概念是以十七世纪出现的海洋自由概念为基础的，即基于海洋自由原则，主权国家对海洋的权利仅及于自其岸线起三海里范围内的海域。②而后随着各国海洋权益主张不断向海延伸，出于平衡沿海国国家主权与其他国家自由利用海洋之间利益冲突的需要，《公约》确立了以海域为基础的权利义务体系，将海洋划分为领海、毗连区、专属经济区、公海等，并分别就不同海域、区域确定了各国尤其是沿海国与其他国家之间就特定海域享有的权利，以及须承担的义务。[3]P1-3

就管辖而言，领海、毗连区、专属经济区以及大陆架都是沿海国享有特定专属权利的海域、区域，这些海域、区域范围内海洋环境的保护和保全相关事项也是处在沿海国管辖之下的重要内容，③而除此之外还存在的海域、区域则不由任一国家负独立管理责任，此类区域统称为国家管辖范围以外区域(marine areas beyond national jurisdiction, ABNJ)，具体包括公海水域及其上空以及各国大陆架外部界线以外的深海海底区域。也正因为如此，国家管辖范围以外区域并不属于任何单一国家的保护范围，却遭受了人类在公海或沿海区域进行的航运、渔业、深海勘探等活动，甚至是陆上活动带来的海洋污染、海洋资源过度开发等生态环境损害。以“公海自由”为根本原则的国家管辖范围以外区域的法律地位，决定了其具有较强的公共物品属性。即便在以《公约》为框架的国际海洋法下，所有国家需要共同承担保护海洋环境的法律责任，在面对具体的公域海洋环境治理问题时，也难免出现环境保护以及海洋生态的可持续发展与开发利用海洋资源之间的利益分化问题。所以，无论是从制度规范还是各国投入意愿上来看，国家管辖范围以外区域的海洋生态环境治理实效显著低于各国管辖范围内海域生态环境保障。长期以来，以公海为主的国家管辖范围以外区域生态环境问题突出，现有治理体系在应对该领域海洋生态环境治理困境方面明显乏力，而传统海洋大国，或者说当前国际海洋秩序的守成大国，对变革全球海洋治理体系的兴趣并不大，相关国际合作推进缓慢。[4][5]

从当前各国管辖范围内海洋保护区的应用情况及其实际效果来看，海洋保护区在生物多样性养护与可持续发展方面大有可为，有必要将其拓展适用于国家管辖范围以外区域，④包括海洋保护区在内的“划区管理工具”也与“海洋遗传资源”、“环境影响评价”以及“能力建设和技术转让”共同构成BBNJ谈判的主要议题。⑤根据世界自然保护联盟的界定，海洋保护区是指出于长期环境保护目的而划定的海洋区域。⑥当然，当前国家管辖范围以外区域海洋保护区相关制度仍未最终确立，但基于《BBNJ协定案文草案》及其修改稿相关内容可以窥见，国家管辖范围以外海域海洋保护区制度已初具雏形。从对ABMT及MPA的定义来看，草案修改稿与草案对MPA的界定没有区别，即都将MPA定义为出于“养护和可持续利用”目的而划定和管理的特殊海区，但对于ABMT与MPA关系的认定，在定义部分虽有所区别，但在具体规范部分并无二致。⑦由此可以看出，出于特定养护和可持续利用目的而划定的需要加以特殊保护的海区并不限于海洋保护区，而海洋保护区既是特定的海区，同时也代表了在该海区适用的特定管理工具。海洋保护区作为划区管理工具，可以在海洋生态脆弱的特殊海域采用综合治理和封闭管理的手段，对人类开发利用海洋的活动进行限制，所以对区域海洋生态和生物多样性的养护具有不可替代的价值。反之，如若不对生物多样性已经遭到破坏的海域采取及时的养护措施，那么即便短期内不会导致海洋生态的严重恶化，长此以往则可能带来严重的海洋生物多样性危机。因此，从人类长期的生态利益角度看，国家管辖范围以外区域海洋保护区的建立体现了海洋命运共同体理念和防患于未然的风险预防原则，及时采取措施对海洋生物多样性进行养护，防止其遭受严重破坏，这对全人类、对环境利益的代际公平都是具有重要性和必要性的方案。

(二)建立国家管辖范围外海洋保护区的法律依据

正如前文所述，国家管辖范围以外区域非属任何国家管辖范围，《公约》虽明确了此类区域内海洋环境保护属于所有国家共同的责任，但《公约》制定之时，生物多样性与气候变化以及二者之间的相互影响尚未上升为国际关注，因此，对于国家管辖范围以外区域生物多样性养护与可持续发展以及海洋保护区都未作规定。同理，其后的《生物多样性公约》有关规定并未针对海洋保护区，也并不涉及国家管辖范围以外区域生物多样性保护问题。⑧[6]P13两大公约无法为建立和管理国家管辖范围以外区域海洋保护区提供直接的制度供给。具言之，《公约》并未明确保护国家管辖范围外区域生物多样性相关机制，对于国家管辖范围以外区域，《公约》仅确立了船旗国管辖为主，结合普遍管辖权的公海管辖制度。虽然以《公约》为基础的《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》以及《联合国鱼类种群协定》都在一定程度上涉及生物多样性养护，但仅着眼于解决部分问题，未能为保护和维持海洋生物多样性提供整体规制。⑨而根据《生物多样性公约》第4条有关适用范围的规定，其主要针对缔约国管辖范围内生物多样性的养护问题，对于缔约国管辖范围外海域则仅限于“在其管辖或控制下”的活动，这与《公约》规定的公海船旗国管辖原则如出一辙。所以，《生物多样性公约》本身无法适用于国家管辖范围以外区域生物多样性养护问题。

就国家管辖范围以外区域的规制而言，现有的治理框架是由针对该领域中特定具体问题的规范拼凑而成的，对于保障海洋生态环境的作用相对有限。随着生物多样性退化问题以及气候变化带来的负面影响日益加剧，包括公海在内的国家管辖范围外海域生态环境治理已成为全球共同关注的重大议题。关于建立国家管辖范围外区域海洋保护区是否具有合法依据的问题，可以肯定的是，目前国际社会尚未制定能够支撑海洋保护区的建立与管理的国家管辖范围以外区域相关的法律框架。但这并不意味着建立和管理国家管辖范围以外区域海洋保护区将无据可依。首先，《生物多样性公约》第5条规定对缔约国之间就国家管辖范围以外地区的生物多样性问题进行国际合作提出了要求，即“为保护和持续利用生物多样性，缔约国应尽可能并酌情直接与其他缔约国，或酌情通过有关国际组织，在国家管辖范围以外地区就共同关心的其他事项进行合作”。⑩其次，关于海洋保护区，2002年《可持续发展世界首脑会议实施计划》(以下简称《实施计划》)第32条明确提出要“维持重要、脆弱的海洋和沿海地区的生产力及生物多样性，包括国家管辖范围之内和之外的地区”，“实施根据《关于<生物多样性公约>所明确的海洋和沿海生物多样性保护和可持续利用的雅加达授权》制定的工作方案”，“制定和促进多种办法和工具的应用……建立海洋保护区”。根据这些我们可以认为，《实施计划》为设立国家管辖范围之外地区海洋保护区奠定了基础。[6]P14再次，从现行国际法的角度来看，《公约》中的有关规定亦可作为建立国家管辖范围外海洋保护区的间接依据。在《公约》秩序下，各缔约国负有保护海洋环境的义务，[1]P21其中，《公约》第145条规定了缔约国对“区域”海洋环境的保护和对自然资源的养护义务。此外，《公约》第194条规定的，“各国应确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外”，以及第206条规定的环境影响评价制度等，均体现了《公约》对缔约国提出的保护国家管辖范围外海洋环境的要求。

当然，对国家管辖范围以外区域海洋保护区的建立与管理问题制定明确的统一规范，弥补两公约在该领域的规制缺陷还是有必要的。《公约》作为海洋法律秩序的基础地位以及其对国家管辖范围以外海洋环境保护的宏观规定，决定了新的国际文书不应脱离《公约》秩序，可以以《公约》和《生物多样性公约》对国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用有关规定为基础，对该问题制定统一规范，[6]P14这也正是BBNJ谈判所努力的方向。目前《BBNJ协定案文草案》已经对“划区管理工具”的具体管理拟定了相关规范。公海秩序的确立关乎国际社会的共同利益，公海治理不仅涉及公海海域所承载的海洋利益，还可延伸至由此衍生出的其他利益。[2]P103各方以《公约》为基础，借助“BBNJ协定”就公海环境治理达成共识可以说是符合各方共同利益需要的选择。虽然目前国家管辖范围外海洋保护区的建立尚不具备直接法律依据，但“BBNJ协定”通过后，必将以《公约》执行协定的身份为国家管辖范围外海洋保护区的建立提供更直接的合法性依据。

二、国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架权利的冲突

根据《公约》第六部分有关规定，沿海国对其包括外大陆架在内的整个大陆架享有主权权利，但考虑到《公约》对海洋水体和海底区域采用了两种不同的划分标准，而以此为基础，自沿海国领海基线两百海里以外的水体属于公海，对应的海底区域则既可能属于“国际海底区域”，也可能属于沿海国外大陆架。这也就导致特定区域水体属于国家管辖范围以外而其对应的海底区域属于国家管辖范围以内的特殊情况。建设国家管辖范围以外区域海洋保护区也就不可避免地会与沿海国外大陆架主权权利互相掣肘。

(一)沿海国依法对外大陆架享有主权权利

根据《公约》第76条的规定，沿海国的大陆架可简单地理解为该国陆地领土的自然延伸，且自其领海基线起算，大陆架宽度应处于二百海里至三百五十海里这一区间内，对于陆地领土的自然延伸不足二百海里的以二百海里计，而对于大陆边外缘距领海基线超过三百五十海里的以三百五十海里为限。所谓“外大陆架”这一概念通常指的就是沿海国大陆架超出二百海里的部分。[7]P368根据《公约》第76条第8款的规定，沿海国对二百海里以外大陆架的主张，需要满足一定的条件，即将其外大陆架界限相关情报提交大陆架界限委员会，并根据委员会就此提出的建议划定其外大陆架界限。

关于沿海国在外大陆架享有的权利，首先需要明确的是，《公约》第77条在规定“沿海国对大陆架的权利”时，明确了沿海国出于勘探大陆架以及开发大陆架自然资源的目的，就大陆架享有主权权利，从该条第1款的表述上来看，《公约》并未对二百海里范围内的大陆架与外大陆架作区分，这也就是说沿海国对大陆架享有的权利具有同一性。所以，出于对大陆架，尤其是外大陆架所承载的海洋利益的追求，各国纷纷提出相应主张的情况可以想见。但由于《公约》本身对大陆架制度的规定，尤其是在大陆架划界方面存在规定不够详尽的问题，各国基于此划定的大陆架不仅不断“侵吞”国际海底区域的范围，还导致了普遍存在的相邻国家间大陆架界限的认定分歧。[8]P112诚然，沿海国对大陆架主权权利的行使须以其明确大陆架界限为基础，但是存在划界争议的事实并不影响沿海国在以《公约》为框架的国际海洋法下对外大陆架享有权利。根据《公约》第77条规定，沿海国享有“勘探大陆架和开发其自然资源”的专属的主权权利，[9]P291沿海国就此享有主权权利即意味着任何人非经沿海国明示同意，均不得从事此类勘探、开发活动。由此，沿海国在其外大陆架区域享有与二百海里内大陆架相同的权利和义务，亦即，沿海国对其外大陆架享有勘探、开发自然资源的主权权利具有国际法依据。但是，这也并不意味着沿海国对二百海里以内大陆架与外大陆架在权利内容方面是完全相同的。[7]P369根据《公约》第82条规定，沿海国开发其二百海里以外的大陆架上非生物资源的，应自其特定矿址生产第六年开始向管理局缴纳一定比率的费用或实物。对此可以理解为，沿海国对其外大陆架享有主权权利，但考虑到外大陆架的特殊性，国际法对其开发外大陆架上非生物资源施加了“缴费”义务。

(二)外大陆架权利存在不确定性

依照《公约》所确立的大陆架制度，沿海国在外大陆架上的权利与在二百海里内大陆架上的权利并无本质不同，而外大陆架上蕴含丰富的自然资源，包括丰富的油气资源和深水区域蕴藏的丰富矿产资源，所以，出于对资源利益的追逐，各沿海国都在《公约》框架下不断探索其外大陆架权利，并基于于己有利的解释，提出外大陆架划界主张，尽可能扩张自身的外大陆架范围，以在更广泛的范围内行使开发外大陆架自然资源的“主权权利”。由此，愈来愈多的国际海域为沿海国外大陆架主张所覆盖。沿海国欲主张其对外大陆架的权利，需要以其外大陆架的边界能够有效确立为基础，而实际情况是，二百海里以外海底地理环境复杂，加之相邻国家间主张存在重叠和冲突，国际上关于沿海国外大陆架划界的争议始终未能平息，沿海国外大陆架划界纠纷广泛存在，导致许多沿海国外大陆架的界限仍处于不确定状态。[8]P112

虽然，借助于大陆架制度和“区域”制度，《公约》确立了海洋的水体与海洋底土分治的管理模式，同时将海洋划分为“国家管辖范围以外”区域和“国家管辖范围内”区域。在沿海国大陆架外缘扩展到二百海里外的情况下，该国大陆架上覆水体以自领海基线起二百海里为界，超出部分水域属于公海。对于该区域内出现的海洋底土和上覆水体“两分”的结果，即在二百海里外的海洋中，海洋底土(也即外大陆架)处于国家管辖范围内而其上覆水体处于国家管辖范围外的问题，应当可以对应适用公海制度与外大陆架制度以明确各方于该区域的权利义务关系。但事实上，《公约》大陆架制度本身存在的不足并无法有效规避和解决外大陆架划界的争议，并由此导致保护海洋生态和生物多样性与开发利用海洋资源之间价值冲突的协调困难。对于生态环境保护而言，海洋是一个不可分割的整体，因此，对水体和海底分而治之的模式本身就蕴含着诸多权利冲突的隐患。此外，《公约》作为一个一揽子协议，出于减小其通过阻力、取得广泛认可的考虑，难免需要各方在一定程度上作出取舍和妥协，这也就决定了《公约》确立的诸多制度自带模糊性和局限性的特征，大陆架制度也不例外。[10]P26大陆架界限的确定规则方面存在的不完善和模糊之处，给各国留下了可以加以利用的解释空间，为沿海国之间出现外大陆架划界争端埋下了伏笔，也间接地加大了在存在争议的敏感地区建立海洋保护区的难度。

(三)外大陆架权利与建设海洋保护区之间的张力

国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架主权权利的冲突主要体现在其相互影响方面。首先，国家管辖范围以外区域海洋保护区的设立会在一定程度上对沿海国外大陆架主权权利带来挑战。具体而言，海洋保护区具有一定的封闭性，出于保护区域内海洋生物多样性、养护和可持续利用区域海洋资源的需要，海洋保护区一经设立，其相应的管理措施会对沿海国及其他国家在该海域的相关活动加以限制，对相关国家在该海域享有的捕鱼或资源勘探开发权利产生影响，即有可能涉及影响沿海国行使其外大陆架合法权益的问题。外大陆架上蕴含的丰富的自然资源，包括丰富的油气资源和深水区域蕴藏的丰富矿产资源，对于在海洋开发利用方面具有重大利益的海洋国家而言，海洋保护区的建立会影响到其在现有海洋秩序中享有的“既得”利益。其次，若特定海洋保护区与沿海国外大陆架上覆水域发生重叠，那么沿海国可对其外大陆架主张主权权利，并基于此反对在其外大陆架上覆水体建立海洋保护区。[11]P47虽然《公约》第78条规定明确了“沿海国对大陆架的权利不影响上覆水域或水域上空的法律地位”，也意味着即便沿海国对其外大陆架享有主权权利，其上覆水域作为公海的法律地位不受影响，相应地，基于公海自由与公海生态环境保障的需要，在公海设立海洋保护区也不应因此受到影响。但实际上，如果特定海洋保护区涉及沿海国外大陆架上覆水域，那么在未对沿海国外大陆架权利和国家管辖范围外海洋保护区的管理措施加以协调的情况下，沿海国对其外大陆架权利的行使则会导致建立海洋保护区以保护海洋生态环境的实效大打折扣。相应地，海洋保护区的建立和管理也会反作用于沿海国对其外大陆架权利的自由行使。海洋是具有整体性的存在，海洋的底土和上覆水体本就是自然连成一体的，沿海国如果要开发利用其外大陆架的自然资源，则必然会涉及其上覆水域，甚至涉及海洋保护区范围内的水体。人类在特定水体内的活动，如船舶航行、机械设备的作业等活动很可能会对海洋保护区内的生态环境产生影响，从而有悖于海洋保护区的设立初衷。更进一步说，海洋水域和底土既然是一个整体，那么任何部分的状态波动都难免对海洋生态造成影响，所以，沿海国在外大陆架上进行的自然资源开发利用活动，及其对海洋底土造成的影响，也会影响海洋保护区所覆盖的水域生态。

因此，有关在国家管辖范围以外区域设立海洋保护区的合法性缺陷成为其发展进程中的一大阻碍。除前述的现有实践缺乏明确的法律依据这一点外，现有海洋保护区所依赖的区域性国际组织，其权限问题也是部分国家提出质疑的主要方面，例如俄罗斯和乌克兰等国对南极海洋保护区合法性的质疑。[12]P56上述质疑体现在国际法上是对国家管辖范围外海洋保护区建立的合法性的质疑，实则体现了各国在海洋开发利用领域的利益冲突问题，缺乏合法权限的主体设置海洋保护区、限制沿海国对其外大陆架主权权利行使的，可能涉及不当侵害他国合法权益的问题，甚至可能打破《公约》框架下的利益平衡。不仅如此，也有学者也担心海洋保护区沦为相关国家不合理扩张其海洋管辖权的工具，打着保护海洋生态的旗号，却以海洋利益争夺为其最终目标，以期利用建立海洋保护区这一低成本、高认同的方式扩展海外管辖权。[13]P87鉴于海洋生态环境保障的迫切需要，建立海洋保护区以切实有效地保护海洋生物多样性应当尽快加以落实。如何在搁置相关外大陆架划界争议的情况下，充分发挥海洋保护区在海洋环境治理领域的优势，是当前有待各国共同解决的现实问题。[11]P47

三、海洋命运共同体理念的内涵解读

如上文所述，国家管辖范围外区域海洋保护区与沿海国外大陆架权利的冲突既是利益冲突也是价值观念的冲突。在构建新的国际法规则以解决该冲突时，应重点体现出其对各方利益的融合和协调。但要对利益和价值冲突加以协调，其困难程度是可想而知的，所以国际公约在具体制度规定上通常采用含糊其辞或尽量采取折中的方式进行处理。但这对于应对紧迫的海洋环境危机而言则可能流于形式而实际效用低下。随着全球海洋治理观念不断迭新，在理念上进行转变从而带动规则构建可以作为当下重点考虑的方向。就此，有学者基于人类命运共同体理念，提出“国际德治”与“国际法治”融合互动的思路。[14]P58-66对海洋生物多样性的养护是人类所共同面临的问题，针对国家管辖范围外海洋保护区的相关争议在其紧迫性和优先性方面应让位于生物多样性养护，无论主张建立国家管辖范围外海洋保护区的相关主体其出发点是纯粹的海洋环境保护，还是意在扩张海洋管辖权，海洋环境和海洋生物多样性所遭受的破坏以及各方采取有效手段对其加以治理的迫切需求是不可否认的。而且，主张在国家管辖范围外建立海洋保护区并非要在全球范围内广泛建立海洋保护区，但在确有保护必要的海域采取相应措施对于全球海洋环境治理而言还是意义重大的。

自党的十七大首次提出“建设生态文明”以来，我国生态文明建设经历了认识不断深化、内涵不断发展、范围不断扩充的实践过程。[15]P972019年，习近平总书记提出“海洋命运共同体”这一重要理念，该理念从人类共同利益的角度出发，倡导各国摒弃零和思维，基于命运共同体这一立场，共同维护海洋的和平安宁与良好秩序。海洋命运共同体是人类命运共同体理念的重要组成部分，在国际立法谈判的过程中阐释和发挥海洋命运共同体理念的价值指引功能，是在海洋法领域落实人类命运共同体理念、发挥海洋命运共同体理念在国际海洋治理领域的先进性的应有之举。[16]P79对于海洋命运共同体理念的内涵和外延，有观点指出，海洋命运共同体是各成员基于特定共识和共同的海洋利益考量而产生的认同感和归属感，通过在海洋领域开展共同合作而形成的联合体，[17]P183[18]P6在具体问题领域可涵盖海洋安全共同体、海洋利益共同体、海洋生态共同体和海洋和平与和谐共同体四方面内容。[19]P138从哲学的角度上来看，海洋命运共同体理念以“共商共建共享”为原则，倡导各成员“共护海洋和平、共谋海洋安全、共促海洋繁荣、共建海洋环境与共兴海洋文化”。[20]P23本文认为，海洋命运共同体理念将国际社会看作休戚与共、合作共赢的共同体，“共同”是这一理念的核心内涵，在国家管辖范围外海洋生物多样性保护的问题上，各国既是利益共同体也是责任共同体。

(一)利益共同体理念的推动作用

国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架权利的冲突问题本质上是基于利益分歧的立场差异问题，BBNJ谈判至今也尚未就克服南北双方在海洋资源分配问题上的利益分歧取得变革性进展。而海洋命运共同体理念摒弃了传统零和思维下的对立竞争观念，强调的是共同利益。以海洋命运共同体理念为基础，沿海国和其他国家同属一个利益共同体，这种共同利益的纽带能够为协调国家管辖范围外海洋保护区和沿海国外大陆架权利起到良好的推动作用，即对于任一国家而言，维护共同利益与维护自身利益不再是割裂的状态，二者同等重要，合作和协调应成为各方共同追求的目标。

对沿海国来说，在保护自身权益的同时，应认识到各国对良好的生态环境享有共同的环境利益。沿海国享有《公约》规定的勘探、开发大陆架资源的主权权利，在各国对海洋资源开发日益重视的背景下，外大陆架主权权利无疑是沿海国海洋权益的重要组成部分，尤其是对于国土面积小、陆地资源匮乏的国家以及深海开发技术较为落后的国家而言，留存外大陆架资源开发的空间具有重要意义。但从环境利益的角度看，海洋的连通性决定了各国在海洋问题上面临着相同的困境，相反，良好的海洋环境，例如适宜的气候、丰富的生物资源等，则会同时增进世界各国的海洋福祉。所以，在海洋生态环境利益方面，无论是沿海国还是内陆国，是发达国家亦或是发展中国家，都共同享有良好海洋环境带来的环境利益，而海洋环境利益与世界各国人民的生活环境息息相关。沿海国应意识到海洋环境和生物多样性保护是符合世界各国的共同利益的，作为海洋利益共同体的成员，在维护其自身利益的同时也应顾及到其他国家的利益和人类命运共同体共同的环境利益。环境利益作为一种长期的利益，既是世界各国应共同享有的，也是代际之间应公平分配的。在确有必要及时采取保护措施的海域，沿海国应找到自身的经济利益与环境利益、国家利益与人类共同体利益的平衡点，与国际社会共同推进海洋保护区建设。事实上，国家管辖范围以外区域公共产品的供给离不开国家之间的合作，在特定情况下，全球海洋治理需要主权国家基于人类共同利益就其国家主权作出适当的局部让渡。[4]以我国为例，虽然我国在海洋开发和利用技术方面与发达国家尚有一定的差距，但我国作为沿海国，不仅在沿海国外大陆架权利和深海开发利用的问题上，有保障自身利益的需求，在海洋生物多样性养护方面，也存有必须加以考量的长期利益。海洋命运共同体理念是我国为全球海洋治理贡献的智慧，在处理国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架权利的协调问题时，我国应结合自身的立场，在海洋命运共同体的视角下提出相应的解决方案。

对主张建立国家管辖范围外海洋保护区的国家来说，尊重沿海国的合法权利也是符合共同利益的。诚然，各国在追求共同利益的同时仍保有不同的个体利益，利益共同体是求同存异，找寻到各国合作的连接点，而非消灭国家利益。建立国家管辖范围外海洋保护区，其影响范围是广泛的，对各国均可能产生影响，尤其是对该海域周边的沿海国。只有创设允许沿海国广泛参与的程序，顾及到沿海国主张其自身利益和合法权利的需要，才能为各方利益协调提供平台和机会，同时保证各方有效履行相应的义务，实现利益均衡与利益共享，否则很可能因利益冲突而导致沿海国坚持其对外大陆架的主权权利，不接受海洋保护区或拒绝参加相关国际公约的僵持局面，不利于海洋生态环境治理工作的及时有效推进。从这一角度出发，积极倡导建立国家管辖范围外海洋保护区的国家，应当给予沿海国对外大陆架享有的权利以应有的尊重，因其与沿海国处在具有共同利益的命运共同体之内，在建立协调机制时找寻共同利益和国家利益的平衡于其而言亦属有利之举。

(二)责任共同体理念的约束作用

海洋命运共同体不仅是利益上的共同体，更是责任上的共同体。[18]P8海洋的整体性和连通性决定了海洋生物多样性的保护与世界各国都息息相关，涉及到全人类的利益福祉，全球海洋环境治理是世界各国所面临的共同课题，也是《公约》要求所有主体共同承担的责任。需要所有参与者摒弃零和博弈的思维，更广泛地开展深度国际合作。

在外大陆架与公海共同组成的海洋区域，沿海国不仅拥有对外大陆架的主权权利，同样也肩负着保护海洋环境的义务。[1]P21《公约》第194条明确规定各国有义务采取“防止、减少和控制海洋环境污染的措施”以“在最大可能范围内尽量减少”海洋污染。同时，该条第2款还规定，采取必要措施以确保处于本国管辖或控制之下的海洋活动不致对其他国家及其环境造成污染损害，是所有国家，包括沿海国在内的共同义务，这也就是说，沿海国在其管辖范围内海域开展海洋活动的，对其他国家负有防止其所开展的活动对管辖范围外海域环境带来不利影响的义务。而对于非《公约》缔约国而言，即便《公约》规定的义务对其并不适用，此类国家也需要受制于国际习惯法所确立的保护海洋环境的义务。海洋保护区作为保护海洋生物多样性的有效工具，沿海国也应与其他国家共同承担保护海洋生态的责任，并从这一点出发，对设立海洋保护区，或更进一步说是对海洋生态环境保护，作出适当的让步。

总之，海洋命运共同体理念包含着海洋利益和责任相统一的思想，即摒弃涉及本国海洋利益时强势推行有利于本国利益的海洋规则，一味从于本国有利的角度解释相关规则，而在应对全球性海洋问题和承担应有责任时则企图置身事外的做法；倡导各国作为命运共同体的成员而非完全“孤立”的个体，携手应对共同面临的海洋问题和海上威胁与挑战。这也是对当前海洋法律制度中利己主义和个人主义的有力回应。[21]P143在国家管辖范围外生物多样性保护的问题上，各国既是具有共同利益的利益共同体，也是应共同承担保护海洋生态责任的责任共同体。

四、基于海洋命运共同体理念的冲突解决

如上文所述，在海洋生物多样性保护的问题上，享有外大陆架主权权利的沿海国与其他国家既是利益共同体也是责任共同体。因此，在协调国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架权利时，既应在各国的国家利益与人类共同利益之间寻求平衡与统一，寻找各方利益的“最大公约数”，从而化解分歧、消弭争端，[22]P51同时也要求各国承担起其以《公约》或国际习惯法为基础的保护海洋生态环境的责任与义务，以适当的方式达成建立海洋保护区的共同需要。

共商共建共享原则是人类命运共同体理念所蕴含的重要原则，这一原则作为我国提出的“一带一路”倡议的合作指导原则，贯穿于“一带一路”建设的发展与实践。[23]P16八年多来，“一带一路”沿线国家间合作范围不断拓展，合作程度不断深化，其具体实践已经涵盖了国际法的多种调整对象，在以共建“一带一路”为基础提供的国际公共产品以及以此为平台开展的国际合作方面都取得了长足进展，从某种意义上讲，共商共建共享原则作为国际法基本原则的时代发展成果，以其作为指导原则广泛适用于国际法各领域有其合理性与可行性。[24]P88海洋命运共同体理念与人类命运共同体理念一脉相承，是人类命运共同体理念在海洋领域的具体运用，[25]P69[26]P18共商共建共享原则作为人类命运共同体理念的重要原则甚至是现代国际法的重要思想，也是海洋命运共同体理念的重要组成部分，可为国际海洋治理领域的具体事务提供指导。共商共建共享原则，从字面上理解应至少包含“共商”、“共建”、“共享”三方面涵义。其中，“共商”即共同商议之意，强调基于国家主权平等这一前提，各参与方应基于共同协商以就国际合作达成共识；“共建”即共同参与建设，侧重于各方都应在具体事务中承担相应的责任和风险；“共享”即共同享有相应的建设成果，利益共享，要求在具体落实过程中应当妥善注意各方不同的利益诉求，在尽可能满足各方利益诉求的基础上开展具体活动，以确保利益均衡，达致共赢的目标。从共商共建共享原则这三方面涵义来看，该原则的具体要求也与海洋命运共同体理念所蕴含的利益共同体和责任共同体的内容不谋而合。因此，作为全球海洋生态环境治理的重要方面，各方在协调国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架权利这一问题上，应当秉持共商共建共享原则，以其作为将海洋命运共同体理念的内涵具体化、制度化的纽带。具体而言，可包括以下两个方面。

(一)建立与沿海国协商一致的协调机制

公正合理的海洋治理体系必须是各国共商、共议并能创造共赢结果的体系。[4]从国际公法的层面上来讲，构建海洋命运共同体需要所有国际法主体基于“共商”以订立相关合作协议，包括双边或多边条约或协定，或进一步批准、加入相关国际公约以确立公平稳定的国际海洋秩序。[27]P76基于这一点，设立国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架权利的协调机制，需要首先建立起相关各方参与海洋保护区各方面决策过程、协商决定相关问题的平台和渠道，在程序方面确保现有秩序的“守成方”，尤其是沿海国的有效参与，使其拥有合理地、平等地提出其利益诉求的机会，从而经由协商实现海洋生态环境保障所承载的共同体利益与沿海国国家利益达致某种平衡，此即“共商”在这一环节得以实现的基础。当然，与此同时也有必要适当注意，避免给予沿海国区别于他国的特殊权利，在程序建立的过程中也要体现沿海国作为共同体的一员，其对保护海洋生物多样性肩负着与其他主体相同的义务和责任，这也是“共建”的具体要求。基于海洋命运共同体理念，沿海国与其他国家基于“共商”、“共建”促进海洋保护区制度落实的同时，也与其他国家一同实现利益的“共享”。“共商”、“共建”、“共享”作为共商共建共享原则的三个有机组成部分，相互之间存在着紧密的逻辑联系，各国于具体事务中“共商”、“共建”的意愿在很大程度上有赖于其对“共享”有着合理的预期；而“共享”能够实现也离不开前期基于“共商”、“共建”的各方合作。所以，在海洋保护区的决策机制中，有必要给予各方，尤其是沿海国，以有效参与的权利，一方面这是为沿海国“共享”利益奠定客观基础的实际需要，另一方面也是将沿海国与其他国家视作利益共同体的必然要求，否则即极有可能失去各方合作的基础和前提。2020年3月“BBNJ协定草案修改稿”第18条即规定，就建立海洋保护区提案进行协商和评估应包容各方、透明并对所有相关利益攸关方开放，秘书处应推动就提案开展协商，并请沿海国提交关于提案对国家管辖范围以内区域的可能影响的意见。这一规定在一定程度上体现了“BBNJ协定”对沿海国相应知情权和提出意见的权利的尊重，这也是《公约》适当顾及原则的一种体现，在具体决策时，也应保证沿海国参与决策的权利得到保障。

相应地，具体决策的表决方式也当以协商一致为佳。与传统的表决方式相比，协商一致的优势在于其不采用投票的方式进行表决，强调成员国之间要进行广泛协商，使得各方得以在这一过程中充分、全面地表明己方态度与诉求。与投票相比，协商方式充分尊重所有参与者的观点与方案，其强制性被大大减弱，决议的可接受程度相对来说也会更高。当然，协商一致并非易事，在达致“一致”之前协商各方通常需要通过深入、广泛的讨论才能就特定方案达成共识，从效率上来看，协商一致的表决机制就要劣于传统的投票表决机制。如何抉择实际上就落于在利益均衡与决策效率之间的取舍问题，协商一致虽然效率较低，但由此得出的决策通常不致于出现各主体间一方利益极大而另一方利益极小的情况，而是各方利益相对均衡，以利益均衡为基础而推进的国际合作阻力相对较小，更易形成各方共担风险、共享收益的格局。[28]P153鉴于不同海域都有其自身特点，因此在就建立海洋保护区进行协商的过程中，可以结合特定海域的实际情况，根据该海域内生物多样性受破坏的严重程度决定沿海国需要在多大程度上让渡其就外大陆架享有的主权权利。在生态环境状况不乐观、亟须采取及时有效措施以保护其生物多样性的区域，可以采取较为严格的管理措施，对沿海国开采外大陆架资源的活动加以限制，以免造成该区域水域污染或其他可能加剧生物多样性破坏的后果；而在其生物多样性尚未遭到严重破坏而沿海国行使外大陆架权利不会严重影响海洋保护区保障效果时，则不应过分限制沿海国外大陆架权利的行使，以在最大范围内保障沿海国的合法权益，争取沿海国同意并积极参与设立其外大陆架上覆海域范围内的海洋保护区。根据不同海域生态环境状况决定是否必须设立海洋保护区，以及在设立海洋保护区的情况下，根据其紧迫性决定需要在多大程度上限制沿海国的合法权利，这一处理方式相对灵活，既能兼顾沿海国外大陆架主权权利和保护海洋生物多样性，也可以体现海洋保护区本身有效养护和可持续利用生物多样性的目标。

(二)采用合理的海洋保护区管理模式

1.采用“兼容模式”管理海洋保护区

法律上的主体需要是可承担义务、享受权利的个体，并在该法律体系下能够与其他个体缔结契约关系和发生其他法律关系。[29]P247威斯特伐利亚体制下，主权国家仍然手握世界上最充足的资源和最强大的行为能力，所以，主权国家应在全球海洋治理中发挥主导作用，这也是由海洋问题牵涉国家主权、国家安全等高端政治领域所决定的，由主权国家构建并参与其中的治理机制，其权威才能够有所保证。同时，海洋生态环境污染、海洋多样性养护等问题又属于低端政治问题，相较于国家安全利益等，较难吸引主权国家的参与热情，所以，全球海洋治理又有必要借助非国家行为体的力量。[4]在当前的国际法律框架下，主权国家是最重要的主体，但其并不具有唯一性，在特定情况下，其他的非国家个体，包括个人、跨国公司、国际组织等，也可成为国际法主体，独立地享有权利、承担义务。[30]P57[31]P91此外，根据联合国国际法委员会拟定的《1996年维也纳条约法公约》及《1986年的关于国家及国际组织之间与国际组织彼此之间签订之条约的维也纳公约》的规定，条约的主体为国家，但其并不限于由国家缔结，只要是国际法的主体，具体包括国家、国际组织以及“其他国际法主体”，皆可参与缔结。考虑到国际公域非属任何国家单独管理之下的范畴，非国家主体的作用对于国家管辖范围外区域海洋保护区制度的建立有其特殊意义。

关于国家管辖范围外海洋保护区的管理模式，长期以来存在着“区域模式”与“全球模式”之争。顾名思义，“全球模式”即着眼于全球，强调借助于国际层面的权利中心，以国际公约等全球性的法律文件为依据，统管设立以及管理国家管辖范围外海洋保护区的相关事宜。不难理解，“全球模式”的优势在于其统一性，这一统一性不仅体现在权力的集中统一，也体现在相关规范适用标准的统一化。由全球性的有权主体统一决策能够有效避免各方意见分歧而带来的互相拉扯以及决策难、效率低的问题。但是客观上来看，成立新的全球性管理主体以在权力机制上替代现有的区域性海洋保护区管理机构的权利，可能会构成对现有机制的突破和挑战，而无论是《生物多样性公约》、联合国大会第69/292号决议还是《BBNJ协定案文草案》都确立了生物多样性养护相关规定“不得违背现行国际法规则”这一共识。不仅如此，由全球性权力主体对现有海洋保护区以及将来设立的海洋保护区进行统一管理，相较于区域性管理机构而言，还要求该主体在统一相关规则适用标准的同时兼顾不同区域存在的特殊性问题，所以有可能因未能处理好二者关系而导致个别国家的权利遭到不当的侵害，进而削弱国家管辖范围外海洋保护区的实际效果。与之相对地，“区域模式”则主张通过区域赋权的方式，以期在最大程度上与现有的制度框架相协调，在借助赋权解决现有区域组织设立海洋保护区的权限缺陷的同时，有针对性地解决区域性海洋环境保护问题。可以说，“区域模式”的优势与劣势都源于区域性，区域性使得海洋保护区管理模式更加灵活，针对性更强，当然也不可避免地存在覆盖面较小，难以推动大范围合作的问题。从长远的角度上来看，“区域模式”的这一缺陷有可能导致国家管辖范围外海洋保护区的保护水平难以提高，不利于国家管辖范围以外海洋环境治理目标的实现。

基于以上对“全球模式”与“区域模式”的分析，若存在一种模式能够实现取长补短的效果，自将成为海洋保护区管理模式的最佳选择。结合当前的相关实践，可以考虑采“兼容模式”对国家管辖范围外海洋保护区进行管理。所谓“兼容模式”即在建立全球性管理机制的同时，强调区域机构在具体实施方面的主导作用，同时受全球性管理主体的监督与管理，由相关主体对区域机构管理工作的具体实施效果进行评估，在得到综合管理机构认可的基础上对具体方案加以落实，适用相应的管理措施。其具体操作可参考《执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》的立法模式，一方面，借助于全球层面的相关立法明确设立国家管辖范围外海洋保护区的目标以及具有普适性的一般法律原则；另一方面，允许和鼓励区域层面的活动与安排，具体而言即允许相关主体，包括沿海国和利益相关国家以国际立法为基础，在区域层面达成合作安排，从而实现特殊区域的海洋生态环境养护这一目的。[32]P29简而言之，“兼容模式”相当于双层管理机制，其中区域性海洋保护区管理机制优势的发挥将依赖于全球性管理机制的确立，而全球性管理机制的具体落实也需要区域化路径的支持和配合。[33]P84

全球治理并不排斥区域治理，考虑到全球海洋问题是兼具利益多样性和复杂性以及治理主体的多元性和差异性等特点的综合性问题，[34]P90借助不同层面相互合作、相互协同的管理机制，能够在全球统一框架下充分尊重区域特性，也可以借助全球层面的协调机制，在充分尊重各沿海国所享有的外大陆架主权权利的情况下，有效弥补现有海洋保护区的合法性缺陷，同时为将来在必要情况下建设国家管辖范围以外区域海洋保护区肃清障碍。相较而言，“兼容模式”的合理性即在于其既能够通过全球性管理机制推动国际合作与跨部门合作、填补区域性管理机制的职能空白，[35]P142实现管理机构对现有的海洋保护区所涉海域以及将来可能需要设立海洋保护区的海域的全覆盖，又比一步到位的“全球模式”更容易得到各国的认可与接受，其具体落实也更具可操作性。不仅如此，采用“兼容模式”便于全球性管理主体与区域性管理主体以及其他所有利益相关方针对特定海洋保护区的具体管理措施进行协商，有助于实现海洋保护区适用规范的统一性与区域海洋保护区特殊性之间的协调，也能够确保利益相关方，尤其是其外大陆架主权权利容易因此受到影响的沿海国在此过程中参与“共商”、“共建”，确保设立和管理国家管辖范围外海洋保护区的科学性和规范性。

2.适当采用“软法”措施管理海洋保护区

国家管辖范围外海洋保护区相关立法与实践须以包括《公约》在内的国际海洋法为基础，同时，在海洋保护区的管理措施方面，也可适当采用不具有法律拘束力但有一定法律效果的“软法”。[36]P154相较于具有较强法律拘束力的“硬法”而言，“软法”也有其优势。从整体上讲，采用“软法”的管理措施，可以使海洋保护区的管理具有更高的灵活性和区分度，避免由于相关规范的强制性而引致沿海国和其他利益相关国的抵牾与反对。其优势体现在以下方面：首先，如上文所述，在不同的区域建立海洋保护区的必要性程度不同，其适用的管理措施及其约束力也不应一概而论。在生物多样性破坏严重的区域建立海洋保护区时，即应采取相对具有强制性的管理措施，以保证设立海洋保护区的实际效果，但在其他区域则可以采取约束力较弱的建议、指导等“软法”措施，因此类措施的拘束力较弱，实现海洋保护区管理措施与沿海国行使大陆架权利之间的相互协调的可能性也能够相应提高；其次，采用“软法”手段管理海洋保护区时，可以更好地与目前已有的国际公约和国际组织采取的海洋环境保护措施进行协调，现有的例如国际海事组织、区域渔业组织等已经采取的管理措施，也都在一定程度上给沿海国施加了环境保护义务，在非必要情况下或者说其紧迫性并未达到一定程度的情况下在特定海洋保护区适用强制性管理措施则很可能涉及到会不合理地加重沿海国的负担，与沿海国基于现有秩序所负有的义务相冲突。因此，适当采用“软法”措施对国家管辖范围外海洋保护区加以管理更有利于与沿海国外大陆架权利的协调，尤其是在海洋保护区涉及沿海国外大陆架上覆水域时，更利于与沿海国协商一致建立起有效保护海洋生物多样性的国家管辖范围外区域海洋保护区。

结论

设立国家管辖范围外海洋保护区与沿海国外大陆架权利的冲突源于《公约》外大陆架制度本身的具体规定，也产生于海洋生物多样性保护与海洋开发与利用之间的价值冲突。究其冲突的根本原因，则是在现有海洋秩序之下，各国就不同问题因立场不同而导致的利益冲突。而基于目前碎片化的国际海洋法律体系难以从根本上解决这一问题。所以，在协调国家管辖范围外海洋保护区的建立与沿海国外大陆架权利冲突时，应跳出目前的国际海洋法律体系，尝试从更高的层面上以更根本的方式加以解决，这实际上也是符合国际海洋法律变革的需要的。海洋命运共同体理念倡导增进世界各国人民海洋福祉，维护人类共同的海洋利益，倡导利益共享、责任共担的开发理念，倡导海洋利益与责任共存的海洋观，倡导整体海洋观，以此为指导思想对于国际海洋治理的诸多方面都大有裨益。对国家管辖范围外海洋保护区的建立和管理采用兼容的管理模式，适当采取“软法”措施，是符合海洋命运共同体理念，从海洋保护区本身的制度建立层面解决国家管辖范围外海洋保护区的建立与沿海国外大陆架权利冲突的有效方式。

注释：

① “Draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction：note/ by the President”, UN Doc A/CONF.232/2019/6, 17 May, 2019，https://digitallibrary.un.org/record/3811328?ln=en; “Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction: note/ by the President”, UN Doc A/CONF.232/2020/3, 18 November 2019, https://digitallibrary.un.org/record/3847798?ln=en.

② “High Time for the High Seas-High Seas biodiversity treaty is urgently needed for the sake of present and future generations”, IUCN, https://digital.iucn.org/marine/high-time-for-high-seas/#section-kOSeQpWDHl, 2022-10-27.(注：相关译文见绿会海洋工作组《走向BBNJ-IGC-5: IUCN发布重磅文章——聚焦公海生物多样性条约(3)》：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1740671811963129489&wfr=spider&for=pc.)

③ 参见《联合国海洋法公约》第21条、第56条、第192条、第194条等规定。

④ 相关国家管辖范围内实践如世界上最大的禁渔区，美国帕帕哈瑙莫夸基亚国家海洋保护区(Papahānaumokuākea Marine National Monument)。

⑤ “划区管理工具”被列为《BBNJ协定案文草案》的第III部分，与《BBNJ协定案文草案》修改稿的第II部分。

⑥ “Marine Protected areas and climate change”，IUCN，2017，https://www.iucn.org/resources/issues-brief/marine-protected-areas-and-climate-change. 2022-9-27.

⑦ 《BBNJ协定案文草案》第一条第2款规定：“‘划区管理工具’指为某一划定地理界限、但并非海洋保护区的地区采用的工具，通过这一工具对一个或多个部门或活动进行管理，以达到特定养护和可持续利用目标，[并提供比周围地区更高程度的保护]; ‘海洋保护区’指一个划定地理界限、为达到特定[长期生物多样性]养护和可持续利用目标而指定和管理的[并提供比周围地区更高程度保护的]海区。”而修改稿保留了草案对“海洋保护区”的定义，将“划区管理工具”定义为“某一划定地理界限的区域采用的工具，包括海洋保护区，通过这一工具对一个或多个部门或活动进行管理，以达到特定养护和可持续利用目标，[并提供比周围地区更高程度的保护]。”但从具体规范部分来看，二者都被置于同一部分统一规定。

⑧ See Article 4 of Convention on Biological Diversity: ‘Subject to the rights of other States, and except as otherwise expressly provided in this Convention, the provisions of this Convention apply, in relation to each Contracting Party: (a) In the case of components of biological diversity, in and as within the limits of its national jurisdiction; and (b) In the case of processes and activities, regardless of where their effects occur, carried out under its jurisdiction or control, within the area of its national jurisdiction or beyond the limits of national jurisdiction.’

⑨ Supra n 2.

⑩ See Article 5 of Convention on Biological Diversity: ‘Each contracting party shall, as far as possible and as appropriate, cooperate with other contracting parties, directly or, where appropriate, through competent international organizations, in respect of areas beyond national jurisdiction and on other matters of mutual interest, for the conservation and sustainable use of biological diversity.’