联防联控中大气环境治理的合作动源*

姜 渊

(宁波大学法学院，浙江 宁波 315211)

大气污染是当前我国面临的一项重大环境问题。相较于其他环境问题，大气污染中的外部性问题是最为严峻的，表现为区域之间常常因为污染物的流动性和扩散性而出现污染转嫁与治理“搭便车”的现象。因此，大气环境治理通常涉及不同的区域多个主体，如何解决不同主体之间的协调与合作，就成为凸显于大气环境治理中的核心问题。

2016年1月1日起实施的《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)第五章规定“国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作”，这一规定标志着联防联控制度在大气环境法治中的正式确立。联防联控的初衷在于，以制度的手段协调与统筹各区域内不同治理主体(主要是地方政府)的治理工作，从而尽可能地减少污染转嫁与治理“搭便车”现象，进而汇聚与整合各主体的治理努力，确保各主体在大气环境治理上的“权责相符”，最终以整体性的宏观视角解决大气环境问题。

时至今日，联防联控不仅成为了大气环境治理中的基本制度之一，更被逐步推广至水环境治理、生态退化防治等多个环境治理领域。对于联防职控这一制度，学界既给予了极高的期许，认为其是解决大气污染问题的“唯一出路”，[1]p4-10同时又表达了些许的谨慎的担忧，认为其存在可实施性不强等多项问题。[2]P42-46而这些期许与担忧逐步转化为喜忧参半的客观事实：联防联控取得了显著且优于既往的大气污染防治成效，却也暴露出了自身相当程度的不足。[3]P110-117为此，学界尤其是环境法学界一直持续且热切地为联防联控制度的发展与完善建言献策。

现有研究已然揭示了联防联控的制度核心——大气环境治理合作，并且将推动合作的两大维度确定为合作规范与合作激励。但是，何者能在源头上实现合作在两大维度下的推动？即寻找到联防联控中推动大气环境治理合作的动力之源，学界对此尚缺乏进一步的深入探讨。事实上，合作规范与合作激励这两大维度仅是对推动合作的路径研究，而合作动源是对合作推动的本源研究。明确合作动源，既是联防联控整体研究的基点，也是发展与革新联防联控制度的起点。因此，本研究通过考察京津冀地区为代表的联防联控实践，挖掘出在合作规范与合作激励两大维度下推动合作的动力之源——环境质量责任，进而围绕环境质量责任提出发展与革新联防联控制度的建议。

一、 联防联控中大气环境治理合作的推动

(一)联防联控中大气环境治理的合作

早在2010年，就有学者提出“联防联控是解决大气污染问题的重要途径”。[4]P8-11随后，以联防联控为主题的学术研究层出不穷。对相关学术史进行追源反溯，十年间的研究以2015年为清晰分界点，2015年之后的研究数量呈井喷式增长，远甚于2015年之前。根据中国知网(CNKI)数据库中的研究检索，2015年之前以大气污染防治联防联控为主题的学术研究约为100份左右，有9名研究生选择其作为毕业论文研究主题；2015年之后以大气污染防治联防联控为主题的学术研究约为200多份，有41名研究生选择其作为毕业论文研究主题。究其根由，是2015年修订的《大气污染防治法》正式在法律层面将“联防联控”制度化，将多年的期盼与建议转变为了现实，极大地鼓舞了学界的研究热情。

在2015年之前，相关研究的对象称谓可能并不是“联防联控”一词，而代以“联合治理”、“联合防控”、“协同治理”等，[5]p11-15也可能将“联防联控”与“机制”、“模式”、“工作”“方法”等词相结合。直到2015年之后，《大气污染防治法》明确了“联防联控”这一称谓，亦为相关研究提供了一个精准的客观载体——通过六条共计十一款条款构建出的“联防联控”制度。尽管在称谓上，相关研究经历了一个模糊向确定的转变，但在研究实指上，联防联控一直有着一个共识性的制度核心——地方政府在大气环境治理上的合作(府际合作)。[6]p5-10

无论是在大气环境治理领域，还是在其他领域，府际合作的成败往往取决于地方政府之间合作的深入与顺畅，[7]18-27而对其产生直接影响的有两大因素，一是合作的规范，包括合作程序、沟通机制等规范在法律与制度层面的精细化、科学化与系统化；[8]60-66二是合作的激励，包括博弈中利益与成本的计算与考量。[9]p59-65自诞生之时起，府际合作就被视为一种打破传统中央集权的革新，其主要基础是地方政府自主权的行使。[10]p30-42可即使给予合作的法律与政策空间，各地方政府往往也不愿自发地合作，或是不敢尝试合作，亦或是不知如何合作。[11]p55-62而合作激励是从正面增加地方政府自主合作的动力，合作规范是从负面增加地方政府对合作的了解与信任，减少其对合作风险的担忧。当合作激励与合作规范都足够完善时，就能正(激励)负(规范)结合、双重赋能，最终实现府际合作的产生与深化。

(二)推动大气环境治理合作的双重维度

秉承府际合作的思路，现有的有关联防联控研究从合作规范与合作激励的双重维度，阐发出两类推动大气环境治理合作的反思与探讨。

一类反思是针对是联防联控制度在现有规范上的不足。许多学者认为，尽管《大气污染防治法》为联防联控制度设立了专章，但每条条款都只是对制度的某一方面作一般性的框架规定，缺乏可操作性。[12]p42-46例如，《大气污染防治法》第八十六条第二款规定“地方人民政府定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任。”但此规定中的“统一标准”的要求缺乏详细的设置，导致联防联控在实践中存在“标准限值差异大、治理力度不统一、特别排放限值作用没有充分发挥、标准交叉执行造成体系混乱等问题”；[13]p59-62至于“统一监测”的要求只是在第九十一条中规定“组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制”，缺乏细致具体可操作的规定，结果是“尽管各区域内确实建立起了联合监测机制，但监测网络不健全、监测项目覆盖不全面、监测新技术应用不足、质控体系不完善”；[14]p57-63有关“统一执法”的要求只是在第九十二条中规定“可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法”，此规定既笼统又过于柔性，从而导致“过往大气污染防治中所存在的执法力量分散、地方保护及执法俘获等问题依然无法解决”；[15]p79-82此外，《大气污染防治法》并未规定联席会议召开的频率、期限与程序，更未规定联席会议应当如何规定大气污染防治目标责任，以及如何将责任落实到地方政府之上；并且，相关法律法规文件如《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》与《大气污染防治行动计划》等，或既便是已经规定了联合防治协调机制的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)，也并未为上述的规定缺失提供足够明确与系统的支撑性规定。[16]p32-40

另一类探讨是针对联防联控如何更好地实现合作激励。《大气污染防治法》要求各地方政府在多方面进行治理合作，但客观情况是全国各地的社会条件、经济水平与环境质量千差万别，大气污染防治能力更是参差不齐。如果不能平衡各地方政府纷繁复杂甚至矛盾冲突的利益诉求，则即使强令各地方政府进行治理合作，也无法改变实质上的各自为政，进而导致联防联控制度陷入“貌合神离”的泥潭。[17]p67-74同理，由于各地方政府客观情况与防治能力的差别，单纯地强调治理合作上的一致，极易使各地方政府出工不出力，进而导致联防联控陷入“搭便车”的困境。[18]p47-51面对上述治理合作上的困难，《大气污染防治法》既没有在联防联控制度中做针对性的安排，也没有将环境法律中已有的合作激励机制(如生态补偿等)有效对接到联防联控制度之上。并且，《大气污染防治法》也没有对治理合作中的合作任务、合作流程、合作方式做明确规定，甚至没有大致的指导性原则与框架性方向。为了解决《大气污染防治法》上述的缺失，有学者建议将生态补偿制度引入联防联控之中，让做出大气污染防控努力更多的城市获得经济补偿，让享受大气环境福利较多的城市支付经济成本，进而激励各地方政府在联防联控的合作意愿；[19]p99-106也有学者认为，联防联控制度不仅需要与生态补偿制度进行对接，亦需要关注利益涉及方的市场交易与协议签订。[20]p109-118此外，联防联控制度还应当根据不同的社会、经济、环境与历史赋予各地方政府共同但有区别的合作任务。[21]p34-37

纵览联防联控的相关研究可以发现，学界从更好地实现大气环境治理合作这一结果的良好实现出发，倒推出合作规范与合作激励这两大维度，从而为推动大气环境治理合作提供了理论路径。但在路径之外，学界仍应以合作推动为目的进行进一步的倒推研究，从而发掘出推动大气环境治理合作的动力之源，并最终完成源头→路径→结果的完整研究闭环。

二、纵向压力推动大气环境治理合作的实践经验

(一)联防联控的实践历程与典型案例

联防联控制度在大气污染防治领域的雏形，可以追溯到2002年国务院发布的《“两控区”酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》，该计划将175个地级市、直辖区组成了“两控区”，联合进行酸雨和二氧化硫的污染监测与防控。2010年，原环保部等9部门发布了《推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》，首次提出了“联防联控”这一概念。随后在2011年颁布的《国家环境保护“十二五”规划》、2012年颁布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(以下简称《“十二五”规划》)、2013年颁布的《大气污染防治行动计划》(大气十条)、2015颁布的《关于加快推进生态文明建设的意见》等文件中，都将联防联控作为大气污染防控的一项重要手段。加之2016年在《大气污染防治法》中正式确立联防联控制度后多年的制度实践，可以说联防联控已然在我国积累了相当丰富的实践经验。

已然实践联防联控制度的区域有山东、山西、宁夏、新疆、黑龙江等省的大气污染联防联控区，以及京津冀、长三角与珠三角三大经济圈的大气污染联防联控区等。对众多联防联控区的成立与启动进行时间维度的比较，可以发现各区域启动联防联控具有明显的时间间隔。京津冀地区的启动时间最早，于2013年9月建立起京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制；珠三角地区的启动时间其次，于2014年7月建成第三个区域大气联防联控技术示范区；然后是四川、山东二地,分别于2014年11月、2015年11月在省内启动了大气污染联防联控；在2015年《大气污染防治法》修订后，又有山西、黑龙江等多省陆续启动了大气污染联防联控；而在2018年9月，汾渭平原地区才建立起大气污染联防联控制度。

在法律实施上，最早启动联防联控的京津冀地区较之其他地区有着最为丰富的法律设置与制度建构。2013年，国务院发布的《大气污染防治行动计划》(大气十条)明确提出，要在京津冀地区建构大气污染联防联控制度，并且由国务院相关部门与省级地方政府来协调落实这一制度。同年，由原环保部牵头、六部门联合印发的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》提出，将2013年作为京津冀地区完成联防联控制度建立的截止时间。2015年，京津冀协作小组发布了《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》，不仅将北京、天津、保定、廊坊、唐山、沧州等6个城市划为联防联控制度的实施核心区(“2+4”)，且将煤炭的开采与利用、相关产业与产能的过剩、挥发性有机物的治理、交通工具的排放性污染、船舶与港口的污染、秸秆燃烧的污染等六个方面作为联防联控的重点对象。2017年，原环保部与多个部门、地方政府联合发布了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，将原初的“2+4”扩展为“2+26”。同年，发改委等十部门联合发布了《北方地区冬季清洁取暖规划(2017—2021年)》,明确了上述“2+26”城市的冬季清洁供暖率需要在2019年达到90%，并在2021年达到100%。2018年，国务院发布了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，明确设定了京津冀地区在2020年的大气污染防治计划与目标。2022年，北京、天津与河北三地政府联合签订了《“十四五”时期京津冀生态环境联建联防联治合作框架协议》，并且联合发布了《京津冀生态环境联建联防联治2022年工作要点》，进一步地将京津冀地区联防联控的法律设置与制度建构推进至了新的高度。

在大气污染防治成效上，最早启动联防联控的京津冀地区较其他地区有着明显的优势。据统计，2014年京津冀地区城市空气质量达标天数为156天，同比2013年上升5.3%，但比全国城市的平均水平(2014年监测城市为74个)少85天，重度以上的污染天数占比全年17%，同比2013年降低了3.7%，但比全国城市的平均水平高出11.4%，全国空气质量最差的10个城市中京津冀地区占8个；2015年京津冀地区城市空气质量达标天数占比全年52.4%，比2014年上升9.6%；2016年京津冀地区城市空气质量达标天数占比全年56.8%，重度以上的污染天数占比全年9.2%，但仍然比全国城市的平均水平高出11.4%；2017年京津冀地区完成了《大气污染防治行动计划》的预期目标，并将重污染天数降低到28天；2018年京津冀地区城市空气优良天数比例为50.5%，北京与天津不再是全国空气质量最差的20个城市；2019年京津冀地区城市空气优良天数比例为53.2%，北京市成为京津冀地区空气质量最佳的城市之一，河北省空气质量达到6年来最好水平。诚然，大气污染防治的成效不能一概归因功于联防联控，但不可否认的是，联防联控的良好实践为此提供了极为重要的支持。并且，无论是学界还是实务界，都将京津冀地区视为联防联控实践的示范典型。[22]97-103因此，基于实践时间与实践成效的考量，本研究选取京津冀地区作为联防联控良好实践的典型案例。

(二)纵向压力在双重维度下推动了大气环境治理合作

京津冀地区并非在联防联控制度建立之初就天然地具备良好的府际合作，而是通过合作规范与合作治理两个维度上，不断地推动各地方政府的合作治理，最终才实现了较好的合作结果。因此，欲通过京津冀地区这一典型案例探寻联防联控中大气环境治理的合作动源，应当着眼于其在合作规范与合作治理方面如何“从无到有”的整个发展历程。

在合作规范上，京津冀地区起初并未被配套以良好且具体的合作规范，表现为上位法为京津冀地区联防联控提供的依然是笼统而模糊的规范设置。以“四个统一”中的统一标准为例，除了《大气污染防治法》第八十八条第二款对机动车污染物排放标准的规定以及第九十三条第二款对预警分级标准的规定以外，并未有具体的法律法规来为京津冀地区的统一标准提供详尽的规范。尽管原环保部《关于执行大气污染物特别排放限值的公告》为包括京津冀在内的重点控制区规定了24项大气污染物的特别限值，但限值与国家标准一样，仅仅是地方标准的底线，而非地方标准的绝对值，也不能为地方标准的统一提供保证。[23]p59-62而在尝试统一标准之前，京津冀三地都执行国家环境质量标准以及地方污染物排放标准，北京最严而河北最为宽松。[24]

但伴随着艰苦的努力与不懈的坚持，京津冀地区的联防联控最终在合作规范上却卓有建树。同样以“四个统一”为例，在统一监测上，早在2014年2月23日，环境保护部联合中国气象局就开展了京津冀及周边地区重污染天气监测预警预报应急演练；在统一标准上，自2016年2月5日起，京津冀地级及以上城市试行统一重污染天气预警分级标准；在统一规划上，2014年4月起，京津冀及周边地区正式开始编制“区域空气质量达标规划”，2015年底，发改委发布了《京津冀协同发展生态环境保护规划》；在统一的防治措施上，2016年2月2日，原环保部与中国气象局联合发布了《关于统一京津冀城市重污染天气预警分级标准强化重污染天气应对工作的函》。

在合作激励上，京津冀地区一直面临着严峻的利益协调与责任分配问题。北京、天津、河北三地经济发展水平与产业结构差别巨大，联防联控制度对大气环境质量的统一要求，意味着不同程度的大气污染防治努力以及差距巨大的社会经济成本付出。以《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》为例，其要求“2017年,京津冀三地细颗粒物浓度在2012年基础上下降25%，京津冀三地需要淘汰掉每小时35蒸吨以下的锅炉等”。锅炉的主要来源之一是钢铁企业，但当时的北京并没有钢铁企业，天津仅有17家钢铁企业，而河北则有400多家钢铁企业。在2016年的全国双代会上，时任河北省省长的张庆伟表示：“河北省已经在大气污染防治上投入了240亿，并承担了大量的失业工人的安置与再就业”。同年，河北、天津和北京的城镇居民人均可支配收入比分别为2.4∶3.15∶4.2。[25]p137-139也就是说，在京津冀地区的联防联控实践中，河北省需要在基础条件最差的情况下付出最大的治理成本。很难想象，在如此这般的局面下，河北等省会能够自觉自愿地参与京津冀地区的治理合作。

但即便如此，京津冀地区的联防联控最终在合作激励上却成绩斐然：在宣传合作方面，2014年4月10日京津冀三地宣传部门精心策划组织重大主题联合采访活动；在信息合作方面，2015年下半年京津冀及周边地区完成区域大气污染防治信息共享平台建设；在应急合作方面，2014年11月3日《APEC空气质量保障方案》全面启动，标志着京津冀三地首次实现大气治理应急联动；在治理合作方面，2015年3月9日京津冀等六省区机动车排放控制工作协调小组正式成立，标志着首次实现协同共治；在立法合作方面，2015年下半年在河北制定大气污染防治条例过程中京津冀三地首次开展了立法协同；在执法合作方面，2015年12月6日京津冀三地环保部门首次启动了环境执法联动机制。

为何京津冀地区能在合作规范与合作治理取得如此成绩？是什么推动了京津冀地区在二者之上的“从无到有”？为了回答这一问题，需要抓住其发展的关键时期——2014年前后。在2014年前后，京津冀地区突然地掀起了合作规范与合作激励的发展高潮。例如，2013年9月30日，中国气象局和生态环境部联合印发《京津冀及周边地区重污染天气监测预警方案》，首次提出要“统一监测、统一标准”；2014年3月25日，生态环境部发布《严格环境影响评价准入的通知》，首次提出要“环评会商”；2014年6月9日，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组印发《京津冀及周边地区大气污染联防联控2014年重点工作》,首次提出要“信息共享、应急联动”。2014年下半年，以京津冀地区为中心，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南等地联合开展了史无前例的治理合作，一度将京津冀地区大气环境质量保持在一级(优)空气标准之上。[26]p63-75众所周知，2014年下半年京津冀地区大气环境质量的显著提升，缘于中央为了迎接2014年11月在北京举行的APEC联合峰会，以政治任务方式对地方政府实施了环境治理的强压推动。那么，在2014年前后这一关键时期上的合作规范与合作激励高潮，是否也来源于APEC联合峰会中央给予地方政府的纵向压力呢？

三、在纵向压力背后寻找合作动源的理论探索

(一)纵向压力动能之争与环境质量责任发现

对于纵向压力能否推动大气环境治理合作，学者们持有截然不同的两种观点。有学者认为，来自于中央的纵向压力可以有效地推动联防联控中的治理合作。[27]p47-67这一观点不仅来源于对APEC联合峰会时期联防联控实践的事实观察，也来源于奥运会与抗战七十周年阅兵等典型时期的联防联控实践总结：强大的纵向压力催生了力度、效率与规模空前的“两圈”、“两阶段”等联防共治，并产生了“奥运蓝”、“APEC蓝”、“阅兵蓝”等结果。[28]p63-75但也有学者对此予以反对，他们认为联防联控制度是突破被动治理的一大创新，推动治理合作的关键应该在于政府间的横向整合，而非来自中央的纵向压力。[29]P114-119并且，由于纵向压力与横向整合的方向性冲突，在联防联控中应该减少中央政府的纵向权力介入，从而激发地方政府基于合作的内在需求和冲动。[30]P55-62持此观点的学者同样也具有典型案例的事实支撑，例如河北省从2003年起多次实施的“整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动”，尽管此行动从启动到运行都被施以强大的纵向压力，但最终仍然被评价为“强度高，但合作性弱，主动性差”。[31]p59-70

在纵向压力能否推动合作这一点上产生如上对立观点，是因两方学者只关注到纵向压力这一表象，却缺乏对纵向压力背后地方政府不同责任的理解。

大部分运动式治理时期，地方政府承担的是环境法律赋予地方政府的传统责任：唯行为论下的“惩罚个体不法环境行为的责任”(简称“惩罚不法责任”)。包括2015年修订前的《大气污染防治法》(2000)在内的大气环保法律都是以个体行为标准为主要内容，实质是赋予了地方政府以监管、惩罚个体不法环境行为的法律责任。[32]p93-101尽管《大气污染防治法(2000)》第三条第二款规定“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准”，但纵观法律全文，从第二章开始，规定的都是个体的环境行为义务，以及地方政府监督、管理等责任，仅有第十七条提及了地方政府责任与环境质量之间的关联。而在第六章法律责任中，主要规定的是个体违法后的追责，以及行政人员疏于监管与玩忽职守后的追责，完全不涉及环境质量未达标后的追责。也就是说，地方政府承担的主要是惩罚不法责任。在大部分运动式治理时，中央施加给地方政府的纵向压力强调“依法严治”，即强调其履行惩罚不法责任。例如在2012年“整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动”时环保部发布的《2012年整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动工作方案》，明确工作重点是“检查违法排污企业,查处环境违法问题,排查整治重金属污染和重点行业、监管污染减排重点行业”。

而在APEC峰会时期，纵向压力的主要内容是唯结果论下的“环境质量达标”。[33]p140-149由于特殊时期的特殊需要，中央下达给各地方政府的政治任务是在特定时间内将大气环境质量提升至特定标准，考核的是大气环境质量目标的达成情况。尽管命令与考核中也包含大量(甚至是在数量上占绝对多)惩罚不法的内容，但这些内容都服务于大气环境质量目标的实现。根据纵向压力的主要内容可以得知，各地方政府相应承担的主要责任是环境质量责任，同时承担的附属责任是惩罚不法责任，并以环境质量责任而非惩罚不法责任的良好履行作为最终的考核标准。

尽管从责任目的上来说，环境质量责任与惩罚不法责任最终是统一的。环境质量责任亦属于环境法律责任中的一种，环境质量责任与惩罚不法责任都指向良好的环境治理这一责任目的。但在其他方面，环境质量责任与惩罚不法责任在本质上却存在着不同。从责任内容上看，惩罚不法责任是一种有明确治理内容(发现、监管并惩罚不法行为)的具体性责任；而环境质量责任是一种预期达标(不专注于治理过程)的目标性责任。从责任属性上来看，惩罚不法责任是一种消极性责任，它以禁止不法行为为思路，通过惩罚与威慑来确保规制对象的不作为；环境质量责任是一种积极责任，它以鼓励达成预设目标的行为为思路，通过科学的权力分配来激励与督促地方政府的作为。从责任履行上来看，惩罚不法责任通过单一的途径来进行履行，即地方政府只需要对个体违法行为进行一系列规制即可；而环境质量责任通过复合的途径来进行履行，为了实现预设的环境质量目标，地方政府不仅需要规制性的治理活动，亦需要激励性与统筹性的治理活动。

造成纵向压力在推动合作上产生不同效果的根源，是APEC峰会时期与大部分运动式治理时期地方政府承担的不同责任。在2014年前后，是纵向压力背后的环境质量责任掀起了彼时京津冀地区的合作规范与合作激励高潮。

(二)环境质量责任从根源上推动合作的机理阐释

强调惩罚不法责任具有一定的合理性，因为大气环境质量不是可以直接调控的对象，而是个体环境行为(主要是排污行为)作用于大气生态环境后的结果，因此大气环境治理应当以惩罚不法为主要内容。但惩罚不法的直接目标并非是提升大气环境质量，而是“个体不实施环境违法行为”(简称“不犯”)，[34]p116-135考核地方政府是否实现目标的方式有两类，一是对违法行为的惩罚率；二是区域内的违法率。前者的出发点是法律的威慑功能，当潜在的违法者考虑其违法成本时，既会考虑惩罚程度，也会考察被惩罚的概率，二者合一作为其违法成本。在理论上，百分之百地违法惩罚率(违法必究)与高出违法收益的惩罚程度在理论上可以完美地实现“不犯”这一目标。在实践中，违法惩罚率越高，预示着地方政府对“不犯”这一目的的愈加接近，也就代表着地方政府惩罚不法责任的良好履行。后者则是直接对“不犯”的结果进行考察，极低甚至为零的违法率直接体现了“不犯”目标的实现，也就更能代表地方政府惩罚不法责任的良好履行。

然而，惩罚不法责任很难实现合作规范与合作治理的发展。一方面，惩罚不法责任无法产生合作激励。因为对惩罚不法责任的两类考核方式都是对各地方政府规制个体行为的考核，是地方政府通过自身的行政与立法工作就可以掌控的。倘若地方政府采用合作治理，不仅需要额外支出多余的博弈与统筹成本，并且还会因为对合作方的信任不足而产生对“搭便车”的担忧，进而也就排斥合作治理。例如，火力发电的废气排放是大气污染的主要来源之一，地方政府可以自主根据两类考核标准来选择是对超标电厂“一罚了之”，还是要最终确保所有电厂达标排放。但地方政府不会选择与其他地方政府进行发电污染治理方面的合作，因为统一标准、统一规制极有可能导致自己对治理“失控”，最终拖累了自身的电力供给，不仅需要付出更大的规制努力，还需要支付更多的对价来向外界购买电力。

另一方面，在惩罚不法责任之上很难建立“权责相符”的合作规范。因为惩罚不法是提升大气环境质量的必要条件，但它却并不是其充分条件。换言之，地方政府既便良好地履行了惩罚不法责任，也未必能提升大气环境质量。当采用第一类考核时，由于环境违法的高收益、低惩罚，所以“违法必究”未必能有效威慑个体的违法欲望。[35]p68-72当采用第二类考核时，由于大气环境质量既取决于个体环境行为的“质量”，也取决于个体的数量，所以“全员守法”也未必能够提升大气环境质量。例如，《大气污染防治法》规定机动车必须确保尾气排放达标，且全国已经基本做到了绝大多数机动车按照标准排放尾气，但即使排放标准从国三、国四直至当下的国六，机动车尾气排放依然是全国大气氮氧化物与颗粒物污染的主要贡献源。[36]p10-13所以，根据惩罚不法责任，责任履行与环境治理之间难以形成有效的链接，也就很难建立起“权责相符”的合作规范。

不同于惩罚不法责任，环境质量责任的形式表现为达成依环境质量标准而设置的目标。环境质量标准承载着人类对自然环境的“主观需要”与“客观评价”，是人类根据环境本身的自然属性,参照对生产活动的不同需求,将抽象的环境需求以具体的指标数值或分阶进行表述。履行环境质量责任的方式是按期达成预设的环境质量目标，即将环境质量提升到预定的环境质量标准。只要预设的环境质量目标是科学的，那么当环境质量责任良好地履行时，也就意味着环境质量必然提升了。

为了履行环境质量责任，地方政府就不得不启动治理合作。在传统的法律与行政关系中，立法者与行政者对自身辖区内的个体进行规制，规制效果作用于社会环境之上，规制效果与规制努力呈现充分的因果关系与显性联系。但在大气污染防治上，立法者与行政者对辖区内个体进行规制的努力，其效果最终体现于自然环境之上。受风、气流等自然因素的影响，大气污染可能在远超辖区范围的自然环境中传播，大气环境保护也可能作用于远超辖区范围的自然环境，从而使规制效果与规制努力之间的因果关系大大减弱。例如，在北京市雾霾的主要污染源中，河北省的工业废气排放曾是第一贡献者，大大超过了北京市自身的机动车船尾气排放。并且至今，石家庄、天津、唐山等多个城市依然对周边省市产生大气污染溢出效应。[37]p63-77为了获得责任履行的良好评价，即为了提升大气环境质量，各地方政府就无法各自为政，转而需要寻求与其他地方政府的通力合作。

当各地方政府存在迫切的合作需求时，就会自主地推动合作规范的设立。例如，尽管《大气污染防治法》并为对“统一标准”进行详细设置，京津冀地区却因为合作需求而积极寻求标准的统一。2017年4月13日，北京市环境保护科研院进行了整体调研，随后由北京市带头发起协商，并由三地设立标准的相关部门协商制定出《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》，最后交由三地人大各自审批。此类由各地方政府自主发动的统一标准合作还有许多，比如《京津冀机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》等。再例如，为了周边省市愿意与北京市开展治理合作的目的，北京市于2018年5月30日发布了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，从而与周边其他省市形成有效的利益补偿联动。

并且，当地方政府实施联防联控的治理合作时，环境质量责任能有效地确保合作中的地方政府在自身法律责任上的“权责相符”。评价地方政府是否良好地实施了联防联控的标准，并非是地方政府是否执行了相关法律规范要求地方政府实施的某些合作行为，而是在实施联防联控的区域内，环境质量是否如预期般地提升，且最终达到了预设的环境质量目标。倘若地方政府确实执行了相关法律规范所要求的合作行为，却并未在自身辖区内达到预设的环境质量目标，则无法获得良好履行法律责任的评价。在当前我国辽阔的疆域情况与复杂的大气环保要求下，各地方政府之间进行联防联控是提升大气环境质量的必要条件。同时，不直接以联防联控中地方政府的治理合作行为来进行法律责任的考评，还充分地将地方政府的治理权力、合作努力与主观能动性增长到最大。尽管法律规范规定了地方政府治理合作的行为准则与方式，但这些准则与方式更多地表现出原则性与导向性，而非是细致、确切并可以精准操作的具体规定。这种略含模糊的原则性与导向性同样源于当前我国辽阔的疆域情况与复杂的大气环保要求。在此情况下，法律规范无法为每个地区的地方政府设计出恰如其分的行为准则与方式。当环境法律以环境质量的提升与环境质量目标的达成来考核地方政府的责任履行时，地方政府就会自主地探索与实施治理合作，而不会拘泥于某一种类型或某一方面的合作行为。在下限上，地方政府的治理合作以法律规范所设置的准则与方式为底线；而在上限上，地方政府的治理合作以提升环境质量与实现环境质量目标为最终目的，只要是可以达成目的的治理合作，地方政府都会展现出最大的热情与创造力，并在合作实践中予以不遗余力地执行。因此在联防联控中，环境质量责任是地方政府当前最为“权责相符”的法律责任，具有相当的科学性与合理性。

最后，环境质量责任促生了各地方政府之间形成治理合作的良性循环，持续激励已合作和未合作的地方政府的合作意愿。作为已参与治理合作的地方政府，寻求合作规模的扩大可以有效地减少治理成本，降低不可控的风险，强化治理成果的稳定性。大气污染防治不仅包括对个体的行为规制，还包括系统的大气环境监测等基础性工作，大规模的合作带来信息共享的扩大，从而也就意味着多余付出的减少。同时，由于大气环境生态中“蝴蝶效应”的存在，合作的地方政府越多，影响辖区大气质量的未知因素也就越少，自然本辖区地方政府的治理劲头也就越足。而对于未参与合作的地方政府而言，面对环境质量责任时的最优选择就是加入周边已有的合作群体，继而分享其他地方政府已有的治理努力，包括信息、经验甚至良好的大气本身。当然，加入合作同时也意味着承担共同但有区别的防治责任，意味着牺牲部分利益接受统筹安排，以及努力提升自身辖区内的大气环境质量，因而这里的“分享”与传统的大气环境治理中的“搭便车”有着本质的区别。概言之，环境质量责任能够在治理合作上形成“滚雪球”的效应。对此最好的例证是，2012年《“十二五”规划》中“京津冀地区”仅涉及北京、天津、河北三省市；到了“大气十条”执行时期，追加进山东、山西、内蒙三省区，规范范围扩展至“京津冀及周边地区”；及至“大气十条”后期，通过确认京津冀大气污染传输通道，划分了更为精确的“2+26”城市范围；到“蓝天保卫战”时期，与京津冀大气质量高度相关的汾渭平原成为与京津冀地区相关联的重点防治区域。[38]p17-27

四、开启大气环境治理合作动源的机制建构

(一)环境质量达标机制是开启合作动源的机制之钥

如果环境质量责任是联防联控中大气环境治理的合作动源的话，那么联防联控制度的发展与革新就应注重赋予地方政府以环境质量责任。事实上，中央已然注意到了环境质量责任对于联防联控的重要意义，并在近些年的实践中大力推行环境质量达标机制。在《“十二五”规划》中，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《“十二五”重点区域大气污染防治各省市规划指标》、《“十二五”重点区域城市点位数量及空气质量目标考核依据》都明确了包括京津冀地区在内的各地方政府为责任主体，并要求其承担起环境质量达标的责任。同时，《“十二五”规划》在第六章“创新区域管理机制，提升联防联控管理能力”中规定了“推进城市环境空气质量达标管理”，要求“环境空气质量未达标城市人民政府应制定限期达标规划，按照国务院或者环境保护部划定的期限，分别在5年、10年、15年、20年内限期达标……”。在《大气污染防治行动计划》(大气十条)中，规定了“京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右”等“奋斗目标”和“具体指标”。同时，《大气污染防治行动计划》还规定了“目标责任书”制度：“国务院与各省(区、市)人民政府签订大气污染防治目标责任书”，用“责任书”将国务院相关部门发布的大气环境质量目标分解给各地方政府。而在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(以下简称《行动计划》)中，进一步规定了到2020年的环境质量目标是：“到2020年……地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上”。并且，中央强化了对地方政府未达标的追责，具体措施主要包括：落实“一岗双责”；明确“地方各级政府主要领导是‘打赢蓝天保卫战’本行政区域第一责任人”；“建立完善‘网格长’制度，压实各方责任”。由此可见，中央希望以环境质量达标机制作为联防联控制度“标配”的方式，来赋予各地方政府以环境质量责任。

(二)机制的科学化是开启合作动源的重要保障

但是，仅仅将环境质量达标机制作为联防联控制度的“标配”并不足够，因为当前环境质量达标机制与环境质量责任之间尚存在裂痕。通过《“十二五”规划》的“推进城市环境空气质量达标管理”章节可见，“达标”的标准与期限是环保部规定的，限期达标规划是国务院、环保部与作为上级政府的省级政府批准的。也就是说，在环境质量达标机制中，地方政府的责任是完全按照上级的命令去达标，责任实质是一种服从上级的政治任务。[39]p5-17而对于地方政府未能按期达标，《“十二五”规划》规定“将对主要领导进行惩罚”以及“对地方政府进行通报批评”。即环境质量达标机制是一种类似于不法惩罚责任的逻辑机制，完全按照“命令——追责”模式进行构建，它有两大前提：一是目标是完全由中央进行命令，二是地方政府在失责后予以追责。如此逻辑建构的环境质量达标机制与环境质量责任并不契合。

对于环境质量责任，当前的环境质量达标机制将其理解为以事后问责(地方政务未能按期达成环境质量目标而接受惩罚)的方式来威慑地方政府履行环境质量责任。[40]p17-25实际上，问责思路错误地理解地方政府的环境质量责任。根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《宪法》这一规定，不仅是大气环境保护法律赋予地方政府环境质量责任的渊源，也使得中央有权要求地方政府为环境保护而努力，地方政府有权在自身辖区内进行包括环境执法在内的环境治理。但无论是《宪法》还是环境保护法律，都未有地方政府在未履行环境质量责任后的问责条款。《环境保护法》第27条关于县级以上人民政府向本级人大报告工作的规定并非是人民代表大会或者人民代表大会常务委员会对地方政府问责的条款，而是对地方政府与人大权利机关一起讨论、部署环境保护工作的制度安排。尽管因为环境执法或是环境质量提升上的不力，中央曾问责过多位行政首长，但这并非是对地方政府的“问责”，而依旧是对个体的问责。所以说，地方政府的环境质量责任是“宪法责任”而非“违宪责任”，是“积极责任”而非“消极责任”。[41]p26-27“其责任内容是要求地方政府积极地行使改善环境的权力，包括地方立法、环境执法等，因此，地方政府环境质量责任是一项建设性的权力责任。如果按照问责思路强行设置对地方政府的“问责”，最终结果只能是将对行政首长的问责混淆于对地方政府的“问责”，进而阻碍地方政府对环境质量责任的履行。

此外，纯粹的中央命令无法制定出真正科学的环境质量目标，使得环境质量达标机制无法赋予地方政府有效且合适的环境质量责任。环境质量目标设置的意义与价值最终归宿于联防联控制度的实践，这就要求设置的目标本身在宏观统筹的同时必须体现地方性，即符合不同地方的客观情况与环保要求，否则其有效性就会大打折扣。如果目标设置的来源是纯粹的中央命令，极可能导致设置目标的同质化与普适化，却未能兼顾环境质量优良与不同区域的成本支出，继而与地方性需求产生了实然与应然的矛盾。其结果就是地方政府不具有讨价还价的余地，继而可能被迫承担起超出自身能力范围的责任。难以实现的责任自然不利于联防联控的开展，从而形成环境质量达标机制与环境质量责任之间的裂痕。

所以，环境质量达标机制的科学化，是开启环境质量责任这一合作动源的重要保障。以环境质量责任革新联防联控制度，首先需要先实现环境质量达标机制的科学化。地方政府的环境质量责任是一种积极地建设责任，需要地方政府积极地参与环境质量达标机制全程，从被动地服从转变为主动地建设。同时，为了制定出科学的环境质量目标，不仅地方政府需要为达成环境质量目标而负责，更需要中央与地方政府同时地、积极地参与环境质量目标的制定，以及环境质量目标的达成。

在环境质量目标的设置上，地方政府应该享有环境质量目标的初设权(如草案提供权、审批抗辩权等)，而中央则应该享有目标的终设权(如审批权、发布权等)，从而确保在目标设置环节上中央与地方政府能够同时“在场”。地方政府积极地参与目标制定，不但需要增加地方政府提交目标设置草案这一程序，而且需要激励且督促地方政府启动目标的初设，还需要确保地方政府拥有足够的时间、空间与权限来完成目标的初设；既需要允许中央把握目标的最后确定，又需要将中央的权力限制于一个合理的范围之内。目标设置程序是以环境质量责任发展与完善联防联控的成败关键，应当在进行充分调研、听取多方意见的基础上尽量做到尽细、尽详，且保持开放的姿态，以便于根据时过境迁而动态调整。

在环境质量目标的达标上，地方政府应该享有更为广泛的在辖区内进行大气环境治理以实现环境质量目标的权力，当前环境保护法律赋予了地方政府以一定的相关权力，如地方立法权、执法权等。但受制于法律对个体行为规则的精细规定以及责任履行考核方式等局限，地方政府缺乏能动地以提升环境质量为目的的行使相应权力，因此需要在基本框架内增加地方政府的“自治”权力空间，也需要相信地方政府会在履行环境质量责任时保持足够的“自制”。对中央而言，需要以环境质量责任为核心把握联防联控的框架，以政策、命令的方式要求地方政府实施联防联控，对各地方政府的大气环境治理进行综合决策与宏观规划，设计出地方政府之间合作治理的网络框架。同时，中央需要明确各环境质量目标与各地方政府环境治理之间的对应关系，考虑在同一环境空间下要求各地方政府承担连带责任，避免地方政府因为非自身的原因导致环境质量下降而受到追责，还要注重考评地方政府为辖区外环境质量提升付出的治理努力。最后，中央需要辅助地方政府为实现环境质量达标而实施的“自治”，如以增设权力机构、提供硬软件等方式支持府际间的协调、建立生态补偿机制等。对此，京津冀地区已经提供了优秀的先行经验。2015年12月由国家发改委发布了《京津冀协同发展生态环境保护规划》，确定了联防联控制度的指导思想、基本原则和总体目标，从而使三者共同为京津冀的大气环境质量提升而努力。2017年中央全面深化改革领导小组建立了跨地区环保机构——京津冀大气管理局，全面统筹北京市、天津市和河北省政府的治理合作，为《京津冀协同发展生态环境保护规划》的实现提供了机制基础等等。

综上所述，环境质量达标机制是开启环境质量责任这一动源的关键之钥，而环境质量达标机制的科学化，又是开启动源的重要保障。因此，为了实现环境质量达标机制的科学化，联防联控制度就需要在环境质量目标的设置上，做到中央与地方政府的同时“在场”，而在环境质量目标达标上，实现中央把控下的地方政府“自治”与“自制”。

结语

将环境质量责任确定为联防联控中大气环境治理的合作动源，既是对联防联控实践的事实归纳，也符合大气环境治理的机理逻辑。因此，这是一个实然与应然结合统一的结论。但是，这一结论并不是说只有环境质量责任可以推动大气环境治理合作，或是只需要环境质量责任来推动大气环境治理合作。作为合作动源，环境质量责任起到的是基础与原发的动能产生作用，所有围绕合作规范与合作激励两大维度而产生的其他推力都应当围绕与凝聚于环境质量责任之上，最终切实且正向地推动大气环境治理合作。这就意味着环境法律需要以环境质量为核心，延循合作规范与合作激励两大维度，对联防联控制度进行相应的革新，从而将京津冀等地区的成功经验转变为科学长效的制度设计。这种革新将联防联控、环境质量目标与政府责任做了有机结合，高度契合当前我国庄严宣告的“碳达峰”与“碳中和”目标，亦积极回应了《环境保护法》与《大气污染防治法》的共有原则：地方政府应对辖区内的环境质量负责。本研究围绕环境质量达标机制进行的科学化探讨仅是以环境质量责任革新联防联控制度的基础性一步，深化并扩展地研究如何以环境质量责任统帅联防联控全局，应是环境法学的应有之责与未来之所向。