CPTPP国有企业和指定垄断规则适用范围研究

王小琼，肖 勇

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

2021年9月16日，商务部部长王文涛向《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, 以下简称CPTPP)的保存方，新西兰贸易与出口增长部长奥康纳正式提交了中国申请加入CPTPP的书面文件。CPTPP是当今世界上最高标准的区域经贸协定，该协定第17章设置“国有企业和指定垄断”规则，专门对国有企业和指定垄断加以规范。这一章节的主要内容包括定义与适用、非歧视待遇和商业考虑、非商业援助、透明度、缔约方特定附件与规则例外等。CPTPP的前身《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)协定，是世界上首个以专门章节规制国有企业规则和指定垄断的法律文件。CPTPP国有企业规则承继了TPP国有企业规则的内容，也是以专章规制国有企业。

从国有企业规则的发展历史上看，国有企业规则的制定由美国主导。美国将其与新加坡、韩国、加拿大、墨西哥等国签署的双边、区域性协定中的国有企业规则精神迁移到TPP国有企业规则当中。CPTPP相较于以往自由贸易协定中的国有企业规则，内容上既有继承也有突破，对成员国义务的要求更加严格，在规制体系上也更加完善。所以说，CPTPP国有企业规则具有进步性。此外，由于国有企业在发达国家和新兴市场国家有着不同的作用，各国在国有企业规则制定的过程中达成妥协，因此也具有渐进性。

CPTPP国有企业规则体现了当今国际经贸领域大国集团之间的角力。2008年全球金融危机以来，美国逐步加强与日、韩、新等国家和组织的经济联系，在此期间签署了包括TPP、《美国-墨西哥-加拿大协定》(United States-Mexico-Canada Agreement, 以下简称USMCA)、《综合性经济贸易协议》(Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA)、《日英经济合作协定》(Economic Partnership Agreement, EPA)、《美国-新加坡自由贸易协定》《美国-韩国自由贸易协定》等在内的区域、双边国际协定。上述协定的签订体现出美国企图通过拉拢或扶持与其友好的国家和地区，建立一个将中国排除在外的国际经贸体系，借此打压以中国为代表的新兴市场国家，维持在经贸领域的领先地位和全球国际经贸规则制定的领导地位。

此外，CPTPP国有企业规则在底层逻辑领域也存在着“政府对企业的所有权”与企业扭曲贸易行为并无直接联系、当前国有企业定义不仅涵盖国有企业，甚至包括非国有企业、不符合国有企业主体和行为相统一的国际规则以及忽视了不同经济体制的差异等缺陷。[1]所以，发达国家期望以“竞争中立”之名对国有企业进行规制，背后的目的是打压以国有经济为国民经济支柱的发展中经济体。

CPTPP对成员方的要求较高，在国有企业规则方面走在国际经贸法律制度的前列。该条约是解决国有企业和指定垄断问题的最新成果之一，建立在过去的经验教训的基础上，因此分析和评估CPTPP的国有企业规则将为未来的谈判提供有用的蓝图。[2]在今后的多边、区域法律构建中，很有可能成为其他双边、多边、区域国际经贸条约制定国有企业规则的重要参考，形成扩散效应。因此，我们应当在该领域方兴未艾之际尽快进行深入研究，为未来的国有企业制度研究打好理论基础，从而在全球范围内的国有企业规则领域拔得头筹。此外，我国国有企业规则体系中确实存在国有企业享受不合理优惠、透明度不足、国有企业定义界定不明晰等问题。研究好CPTPP国有企业规则，有利于完善我国国有企业法律法规体系，进而促进我国国有企业与多种所有制企业公平竞争，形成更加公平、开放、高效、有序的市场，提高国有企业活力，使国有经济在社会主义现代化建设中更好地发挥主导作用。

一、CPTPP第17章有关适用范围的规定内容

(一)CPTPP对国有企业的定义

1.国有企业的定义

当前，不同的多边、诸边和双边协定纳入了不同的规则，但缺乏可导致一致性的有效国际指导。[3]在制度空白的情况下，CPTPP提出了一个界定国有企业的框架，即“从事商业活动+具体判定标准”。

CPTPP第17章第17.1条规定，国有企业指的定义是直接拥有50%以上资本的所有权，或者虽然没有控制过半数所有权，但是通过所有者权益能够控制一半以上企业决策投票权，或者能够直接任命董事会或者其他相似管理机构过半数成员的，主要从事商业活动的企业。可以看出,CPTPP中对国有企业的定义具有两方面的条件,其一是“从事商业活动”,其二是所有权、投票权或人事权三者之一被缔约方所控制。这两个维度的条件分别对国有企业的控制主体和经营性质作出了限制，共同构成了认定国有企业的两大支柱，初步划定了CPTPP国有企业规则的规制范围。下文阐述的适用范围和例外规则，都是基于这两个条件筛选出的企业作出的反向规定。

2.政府垄断和指定垄断的定义

CPTPP第17章第17.1条规定，指定垄断指在本协定生效之日后指定的私营垄断者和缔约方指定或已经指定的任何政府垄断者；政府垄断指由缔约方或由另一政府垄断者拥有或通过所有者权益控制的垄断者。我们可以看出，CPTPP第17章对指定垄断的定义没有溯及力，而对于政府垄断的定义具有溯及力。换言之，CPTPP第17章适用于本条约生效前的政府垄断，而不适用于本条约生效前对私营企业的指定垄断。笔者认为其原因有三，其一是为了保护缔约方私营企业的现有和预期利益，以及私营企业对政府的信赖利益；其二是为了遵循法不溯及既往的原则；其三是基于企业生命周期的视角，囿于私营企业的能力限制，私营企业由建立到运营，再到培养接受政府指定垄断的能力往往需要更长的时间，甚至在成立初期对是否能够接受政府指定垄断的判断是未知的。而政府垄断不同，政府垄断从成立起就具有明确的垄断经营意图，可以集中资源进行垄断经营，从企业设立到垄断运营的阻力远远小于私营企业。因此，CPTPP第17章对政府垄断施加了比指定垄断更强的约束。

(二)CPTPP国有企业规则适用范围的规定

需要指出，此处的“适用范围”专指CPTPP第17章第17.2条“范围”的规定，是CPTPP文本对该协议适用范围的限缩，是狭义的、法律文本意义上的适用范围；而论文题目中的“适用范围”除了包括狭义的适用范围，还包括国有企业定义问题和国企规则例外问题，是广义的、学术意义上的适用范围。

CPTPP第17.2条规定，CPTPP第17章适用于贸易或投资领域。缔约方的国有企业和指定垄断应当对其行为做出保证，这些行为不得对自由贸易区内的贸易或投资领域产生影响，而不适用于诸如金融监管、金融机构的破产、主权财富基金、独立养老基金、政府采购、政府提供货物或服务等领域。国有企业规则不得解释为阻止政府建立国有企业和设置指定垄断，以及减让表所列出的不符合措施不受到非歧视待遇和商业考虑规则的约束。

(三)CPTPP国有企业规则适用例外的规定

CPTPP第17.9条专门对缔约方特定附件做出了规定。这一条规定非歧视待遇和商业考虑以及非商业援助不适用于缔约方在附件4中所列明的不符活动，非歧视待遇和商业考虑、法院和行政机构、非商业援助和透明度的规定不适用于17-D附件中所列明的次中央国有企业和指定垄断，即通过广泛的例外对地方国有企业的义务进行了排除。除此之外，新加坡和马来西亚还分别在附件17-E、17-F两个附件中列出了这两个国家规则适用的例外。

(四)“进一步谈判”的相关规定

除了上述三条对国有企业规则适用范围进行了界定，还就本章的适用范围谈判做出了规定。CPTPP第17.14条规定协定生效之日后五年内，缔约方应开展进一步谈判，以依照附件17-C扩大本章纪律的适用范围。其中，17-C(a)款所包含的就是对次中央国有企业和指定垄断的适用。这说明对地方国有企业义务的排除是暂时性的，未来有可能通过进一步谈判将国有企业规则的适用范围扩展到地方国有企业。

二、CPTPP国有企业规则适用范围的特征

(一)CPTPP国有企业定义的特征

1.体现发达国家和新兴市场国家的妥协

CPTPP体现了发达国家和发展中国家在国际经贸规则制定中的利益平衡。这种妥协性，能够从国有企业定义的发展历史，以及相关国际条约的演进历史中分析得出。以美国为代表的发达国家希望建立高水平、高标准的国有企业规则，高水平、高标准的体现就是发达国家希望使更多的国有企业纳入到国有企业规则的规制范围内，从而使得国有企业和私有企业能够更加公平地进行市场竞争。然而在新兴市场国家，国有企业对国家的经济安全、经济调控的有效进行、摆脱发达国家的经济控制等方面具有不可替代的作用。所以新兴市场国家希望能够减少被纳入国有企业规则的规制范围。

2.填补多边国有企业制度空白

在TPP和CPTPP诞生以前，与国有企业竞争相关的多边法律制度主要是世界贸易组织(World Trade Organization, 以下简称WTO)项下的法律条文。经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，以下简称OECD)的《经合组织国有企业公司治理指引》虽然也是与国有企业治理有关的法律文件，但相比而言，WTO一揽子协议中有关国有企业的内容适用范围更广，而且具有法律效力。因此，笔者重点解读CPTPP国有企业规则在WTO体制基础上的发展。

《1994年关税与贸易总协定》(General Agreement on Tariffs and Trade 1994, 以下简称GATT1994)第17条对“国营贸易企业”的定义是“在任何地方建立或维持的国有企业，以及形式上或实质上授予排他或特殊权限的任何企业”。《关于第17条解释的谅解》中的“工作定义”对第17条的适用范围进行了限缩。依据该谅解，符合以下两个条件的政府和非政府企业(包括购销委员会)构成国营贸易企业：i. 被授予专有或特殊的权利或特权(包括法定或宪法权力)；ii. 在行使这些权利或特权时，它们通过购买或销售影响进出口的水平或方向。这两个维度的条件分别是“授予特权条件”和“商业活动条件”，与CPTPP第17.1条对国有企业的定义方向一致。但是GATT1994的国营贸易企业定义和CPTPP的国有企业定义有很大区别。其一，GATT1994中的国营贸易企业的经营范围仅限于贸易领域，而CPTPP中的国有企业并无行业限制，包括从事投资、金融行业的企业。其二，GATT1994的国营贸易企业定义相对粗糙，对于“权利或特权”的定义过于宽泛，对商业活动条件中的“影响”也没有做出具体规定，使得享有少量授权、市场化程度较高的企业也可能受到国营贸易企业条款的规制。而CPTPP的国有企业定义对所有权、控制权或人事权标准做出了明确的界定，具有更强的操作性。

《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Service, 以下简称GATS)并没有对国有企业进行定义，该协定只对垄断供应者的最惠国待遇义务做出了规定。所以说，GATS的适用范围和缔约方义务都要比GATT1994和CPTPP窄得多。第28条(h)款对“服务的垄断供应商”进行了定义，即在一个成员领土的相关市场上被该成员正式或有效地授权或建立为该服务的唯一供应商，无论其是公共的还是私人的。只要具备了“唯一性”，无论其所有制是公有还是私有，都适用GATS的规范。可见，只有构成垄断的国有企业才可能受到GATS的约束。

《补贴与反补贴措施协议》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, 以下简称SCM)第1条规定，补贴需要具备以下两个条件：i.成员国领土内的政府或任何公共机构提供财政捐助，和ii.由此授予利益。因此，SCM的适用前提是给予补贴的主体被认定为“公共机构”。第6条第7款规定，在有关情况下实行垄断贸易或国营贸易的进口方政府，不得在出于非商业理由将来自其他缔约方的进口贸易转移给其他国家时，产生严重影响。由此可见，这一条中所约束的实施贸易转移的主体也是政府。所以，SCM的适用范围比CPTPP国有企业规则狭窄，其适用的主体“公共机构”主要是政府部门，至少应当与政府部门有紧密的联系。而CPTPP直接略过公共机构认定这一步骤，直接规定了缔约方国有企业的义务。

综上所述，可以得出如下结论：WTO法律体系内只有对国营贸易的规制不涉及对国有企业的定义，其行为主体是成员方境内的政府或任何政府机构。WTO反补贴体制对补贴进行规制，需要具备包括补贴的存在和补贴具有专项性两个前提条件。如果申诉方希望通过WTO争端解决机制反对另一成员方的补贴行为，那么给予补贴的主体首先要被定义为“政府机构”或者说“公共机构”。所以，WTO的反补贴规制仅限于贸易领域，并且规范的范围也比较狭窄。

晚近的OECD《经合组织国有企业公司治理指引》对国有企业的定义是占有全部、多数所有权或重要的少数所有权由国家掌握重要控制权的企业。因此，在关贸总协定对国营贸易企业的精确定义不明确的地方，经合组织提供的定义更为明确。经合组织的国有企业定义和CPTPP的国有企业定义区别在于，其一，CPTPP的国有企业定义的商业活动标准限缩了国有企业认定的行业标准，强调国有企业的经济职能。而在经合组织的定义中，只有“企业”一词可能隐含了国有企业需要从事商业活动的意味，一些并非主要从事商业活动的公共机构能否被认定为“企业”？认定结果可能会产生争议。假设可以作出这样的认定，那么OECD的国有企业和SCM的公共机构可能会受到“双重规制”。当然，鉴于《经合组织国有企业公司治理指引》仅指导各国政府对其行使国有企业所有权的状况进行评价和改善，“双重规制”的问题并不尖锐。但是如果今后有其他国际协定采纳这一定义，则可能出现上述问题。其二，CPTPP的国有企业定义增加了基于管理层任命权的控制。

与之前相关国有企业的规则对比，CPTPP在规制非商业援助的问题上采取了更为简便、直接的方式，即将政府向国有企业、国有企业向国有企业以及政府向海外涵盖投资企业给予补贴的情形一并禁止。也就是说，CPTPP非商业援助规则直接略过对补贴主体的定性这一步，直接从补贴本身着手对补贴进行规制，从而直接切断国有企业不合理的市场优势来源。而且，CPTPP非商业援助规则把规制范围从国际货物贸易领域扩大到服务贸易和投资领域。

传统的国际惯例中，国有资产投资或持股超过50%的企业即为国有企业，即仅包括“因所有权而控制”的企业。这种对国有企业的定义仅从所有权比例的角度对国有企业的范围进行规定，其涵盖范围较窄。上述规定存在如下漏洞：一些政府在企业中虽然持股不足50%，但是能够对该企业决策起到决定性作用，这类企业规避了国有企业规则的调整，形成国有企业规则的制度漏洞。而且政府可以通过特殊的股权结构安排规避这一国有企业定义，例如赋予政府持有的股份以不对等的投票权。这样就能够达到政府既能够控制企业，又没有达到“因所有权而控制”的标准。而CPTPP对国有企业的界定超过了字面意义上的“国有”，国家基于投票权、管理层任命权而足以进行控制的企业也被纳入到CPTPP第17章的规制范围中。所以虽然该章节名为“国有企业规则”，实则规制范围超越了所有制层面的“国有”，而是“国控”。

美式自由贸易协定对国有企业的定义，涵盖的范围远大于传统的国有企业定义。美-新FTAs第12.8条将“政府企业”定义为：i 在美国：由政府拥有或通过所有权权益控制的企业；ii 在新加坡：政府具有决定性影响的企业。该自由贸易协定中，各方对于政府企业的定义并没有达成一致，美国更注重所有权，而新加坡更注重决定性影响力。美-新FTAs中对新加坡的国有企业定义十分宽泛，究其原因是国有企业在新加坡的国民经济中占有重要地位，具有很强的竞争实力。因此，美国希望通过这种方式对新加坡的国有企业进行严格限制，以打压新加坡国有企业相对于美国企业的竞争力。该协定对新加坡国有企业的定义采取“有效控制”标准，即国家和国有企业单独或共同控制50%以上表决权，或有权决定董事会人选，或者决定企业运作政策或计划的企业。而且在控制主体的问题上，美-新FTAs还把国有企业和国家一并列为企业的控制主体，这样能够解决政府通过设置国有企业，再由国有企业控制其他企业，从而规避国有企业规则规制的问题。并且，美-新FTAs还为有效控制设定了更加严格的判定标准，即“可反驳推定”制度。“可反驳推定”制度指的是，虽然国家和国有企业单独或者共同控制的企业表决权没有超过表决权总数的一半，但是上述表决权多于20%，并且拥有该实体最大份额的表决权时，则推定有效控制的存在。这种规定方式将企业控制权的比率放宽至20%以上的相对控股，并且对国家和国有企业控制权责任的举证责任倒置给被诉一方。在作出可反驳推定的情况下，国家或国有企业没有对国有企业进行有效控制的举证责任，由申诉方转移到了被诉方。 而USMCA在国有企业定义的问题上走得更远，将“控制”的范围推广到“间接控制”。[4]

CPTPP对国有企业的定义介于传统国有企业定义和美式自由贸易协定对国有企业的定义之间。它既包括对传统标准的所有权维度进行判断，也包括美式自由贸易协定中对于表决权、人事权的判断标准。而且其对于控制程度的规定是表决权的50%，这一标准是比较适中的。CPTPP对于国有企业的定义并没有受到广大发展中国家的抵制，没有缔约国对国有企业定义作出保留。

(二)CPTPP国有企业规则适用范围的特征

CPTPP第17.2条规定本章应适用于缔约方的国有企业和指定垄断对本自由贸易区内缔约方之间贸易或投资产生影响的活动。相比较而言，WTO体系的适用范围仅包括货物贸易、服务贸易、知识产权贸易和与贸易有关的投资措施，而CPTPP规范的范围不仅涵盖上述领域，还扩展到了整个投资领域。这一点不仅在第17.2条有概括性的规定，而且在缔约方承担的具体业务中也有规定。例如第17.1条对非商业援助的定义，包括与私营投资者的投资惯例不一致的权益资本，第17.6条规定缔约方的非商业援助在通过涵盖投资企业提供的服务方面造成不利影响。CPTPP国有企业规则将国有企业的投资行为也纳入规制范围内，在今后国际经贸法制形成的过程中，以WTO为代表的多边经济组织以及全球性国际公约可能会借鉴CPTPP的规范，协调成员方或缔约方在投资领域的利益。WTO有可能将游离于国际经贸法制体系外的投资行为纳入到规制范围内，弥补当今国际经济社会缺乏统一的国际投资实体法规则的缺憾。

考虑到金融监管、政府采购、金融机构破产等问题的特殊性，CPTPP第17.2条第2至4款、第7至8款规定本章将这些问题排除在适用范围之外。和WTO一样，在政府采购方面CPTPP也没有达成统一适用于每一个成员方的规则。WTO以诸边贸易协议的形式对政府采购问题作出了规范，成员方可以根据自身的能力签署《政府采购协议》，承担政府采购中的非歧视性原则和公开性原则。作为高标准的区域性自由贸易协定，若CPTPP希望增加覆盖面，也可以借鉴这一做法，在成员间商签有关政府采购的高水平协定。不仅如此，CPTPP也可以将金融领域通过诸边协定的形式纳入到自由贸易协定的统筹范围中，使CPTPP成为更全面的区域自由贸易协定。

CPTPP第17.2条第5至6款将主权财富基金和独立养老基金以及独立养老基金拥有或控制的企业排除在适用范围之外。主权财富基金是主权财富保值增值的重要方式，虽然主权财富基金也要追求投资回报，但是其与一般的国有企业相比更强调国家主权财富的安全性、稳健性，而不是以商业经营为主要目的。同理，独立养老基金是为了保障雇员退休收入所建立的专用基金，其投资策略也具有更强的稳健性。主权财富基金和独立养老基金几乎不会主动出击与其他企业进行竞争，对市场公平的影响程度较小，所以CPTPP国有企业规则将其排除于适用范围之外。然而，主权财富基金提供非商业援助或通过其提供非商业援助，以及向独立养老基金拥有或控制的企业提供非商业援助或通过其提供非商业援助，需要符合CPTPP第17.6条关于非商业援助义务的相关规定。此举的目的在于防止缔约方通过主权财富基金或独立养老基金的外壳掩饰不符合CPTPP要求的非行业援助。

(三)CPTPP国有企业规则例外的特征

在适用例外的问题上，CPTPP国有企业规则与WTO国有企业相关条款也有很大差异。GATT1994的规定是第20条一般例外和第21条的安全例外，GATT的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施有关保护公共道德、保护人类或动植物生命健康、保护自然资源等事关公共利益的措施，以及一些协定载明的有关国家和国际安全的措施。而对于GATT第17条国营贸易企业条款并没有专门的例外规定。因此，GATT1994对国营贸易企业适用的例外只与公共利益保护和国家安全有关，与行业和国别无涉。GATS规定各成员方对市场准入义务和国民待遇义务的承担以其在减让表中列明为前提，做出承诺是成员方承担义务的充分必要条件。这种规定方式的背景，是发达国家和发展中国家在服务贸易领域的差异很大，因此采取折中的方式规范成员方的义务。CPTPP国有企业规则例外的适用范围与GATS具体承诺表中市场准入义务和国民待遇义务适用范围的共同点是二者都以国家和行业为维度进行义务划分。它们的区别在于，GATS的规范方式是“正面清单”的模式，在具体承诺表中不同国家在不同行业选择承担市场准入义务和国民待遇义务的范围，成员方只有在作出具体承诺的行业才承担相应的义务。虽然GATS中的最惠国待遇义务是所有成员方的一般性义务，但整体来看GATS成员方义务要更加零散。

综上所述，笔者认为CPTPP国有企业规则适用范围例外的灵活性大于GATT1994，小于GATS。CPTPP国有企业规则采取的是“一般规则+国别例外”的模式，兼顾各成员方的一般义务和成员方的特殊诉求。这种规范方式能够使整个国有企业规则的规范体系不至于过度碎片化，又能照顾到特殊成员方的利益，兼具稳定性和灵活性。

三、CPTPP国有企业规则适用范围规定对我国的启示

(一)明确国有企业定义

目前我国对国有企业尚没有统一的定义。《中央企业投资监督管理暂行办法》对“中央企业”作出了定义：国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)代表国务院履行出资人职责的国家出资企业。该定义仅仅包括了国有企业中由中央政府出资的部分，而且对国有资产监督管理委员会的出资比例没有具体规定。此外，《中央企业安全生产监督管理暂行办法》和《中央企业投资监督管理办法》等行政法规与前述暂行办法对国有企业的定义基本类似。《关于做好2016年度地方企业国有资产统计及报表编制工作的通知》附件2《2016年度企业国有资产统计报表编制说明》对“国有控股企业”作出了定义：出资人之一是国家或者国有企业(单位)，国有投资份额(包括国家资本和国有法人资本)占被投资企业实收资本一半以上(含50%)，或者虽然在股权方面不占有绝对多数，但对被投资企业拥有实际控制权的企业。这一定义包括了CPTPP国有企业规则中的前两种情形而不包括第三种情形，即国家通过人事权控制的企业。无论是“中央企业”还是“国有控股企业”，他们都与CPTPP的国有企业规则之间有一定的差异。因此，我们应该在国内法中尽快明确国有企业应该具备的条件，解决国有企业定义这一根本问题。只有这样，才能防止对国有企业进行管理的构成中因为定义不同，造成国有企业管理和执法的偏差。

目前我国对国有企业尚没有统一的立法。2008年10月28日我国颁布了《中华人民共和国企业国有资产法》，这是目前我国唯一一部有关国有资产管理的专门法律。此外，还有全国人大及其常委会的一些决定、行政法规。为了对我国国有企业的界定、待遇、监管等问题进行有效规范，使得各级财政部门、商务部门、金融监管部门、国资委对国有企业的管理有法可依，仅凭借人民代表大会的决定、地方性法规、行政法规是不够的。因此，立法部门应把国有企业的统一立法提上日程。

鉴于CPTPP对国有企业的定义标准以从事商业活动为前提，因此在国有企业的统一立法的进程中要重点推进的是“国有企业分类改革”。具体而言，就是通过明晰对国有企业的分类，减少被纳入符合CPTPP国有企业定义的国有企业数量。2015年12月7日，国资委、财政部、发展改革委联合印发《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。《指导意见》从国有资本的发展目标和战略定位出发，将国有企业划分为两种类型，即商业类国有企业和公益类国有企业。商业类国有企业的主要目标是实现国有资产保值增值、放大国有资本功能以及增强国有经济活力，公益类国有企业的主要目标则是以提供公共产品和服务、服务社会和保障民生。所以，公益类国有企业不符合从事商业活动的要求，因此不会受到CPTPP国有企业规则的约束。对于具有部分商业职能、部分公益职能的国有企业，要做到账户分离，即进行商业经营的账户与履行公益职能的账户应当分别设立、分别运行，不能将公益账户的资金向商业账户调度，避免商业经营通过此种方式获得不合理的竞争优势。

(二)梳理、清理不符制度，完善国有企业法制体系

国有企业规则并不阻止政府建立国有企业和设置指定垄断，说明CPTPP设置国有企业和指定垄断章节的目的并不是消除国有企业，或者要求国有企业的私有化，而是国有企业的不合理竞争优势，促进国有企业和其他所有制企业在公平的前提下进行竞争。即使是自由化水平更高的OECD，也在《国有公司治理指引中》表示国有企业的治理对于全面提升一个国家的经济效率和竞争力，确保它们做出积极的贡献将十分关键。国有企业规则对成员方的要求与我国国有企业改革的要求是相一致的，都是促进市场公平。长期以来由于少数监管机构和行政机关特殊的优惠政策、监管照顾、管理体系不透明等，我国部分国有企业存在效率低下、管理不科学、缺乏应对市场挑战的能力等问题。

当我国为加入CPTPP，应梳理对国有企业的补贴、信贷、监管制度，将制度体系中与CPTPP不相符合的部分根据制度性质的不同、改革的紧迫性、制度变更带来的影响，或立即剔除，或渐进改革。我国现在没有具有法律约束力和强制力的透明度制度，应建立专门的国有企业信息公开制度，由专门部门进行负责。比如，可以在国资委专门建立国有企业信息管理办公室，按照固定期间对国有企业的名录、产权关系、高级管理人员名录、接受补贴情况等信息进行评估，形成权威报告。通过上述制度，对内可以优化政府对国有企业的管理效果，调动整个市场的纪律监督能力，使国有企业在阳光下与多种所有制企业共同作为平等主体进行市场竞争，提高国有企业的竞争力和经营效率。而且从长远来看，按照CPTPP国有企业规则的先进标准进行国有企业改革，形成的制度红利将来对我国也是有利的。对外可以加强CPTPP其他成员方对我国国有企业管理机制的认可，从而更加有利于我国加入CPTPP。

(三)善用例外列表，减小规制范围

对于商业类国有企业，依然可以通过国别例外进一步缩减纳入CPTPP国有企业规则规制的范围。正如新加坡在CPTPP第17章的附件17-E中对新加坡政府投资有限公司和淡马锡控股(私人)有限作出例外，这两家企业在非歧视待遇和商业考虑规则方面完全不受CPTPP的约束，在非商业援助规则和透明度规则方面也取得了一定程度的豁免。淡马锡公司是新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的一家控股公司，公司以控股方式管理着23家国联企业，总资产超过420亿美元，占全国GDP的8%左右。可见，淡马锡公司作为实际上由政府控制的企业，对新加坡的国民经济具有重要的作用。[5]

我国与新加坡、马来西亚等国在国有企业方面具有类似的国情，国有企业在国家经济体量中的比重较大，国有企业在国民经济安全与稳定和国家的经济调控方面起到了重要的作用。在申请加入CPTPP的过程中，我国可以充分利用CPTPP第17.9条缔约方特定附件，将我国能源、通信、金融等行业以及一些与国计民生相关的重要国有企业列入附录，或者争取足够的过渡期。这样能够为加入CPTPP后进行国有企业改革争取更多的时间，有利于我国国有企业改革稳步、渐进进行，防止国有资本快速退出带来市场经济混乱。

四、结语

中国作为国际经贸舞台的重要成员，经济总量位居世界第二、进出口数量分别位居世界第二和第一，加入CPTPP势在必行。因此我们应当把加入CPTPP作为契机，毫不动摇地坚持对外开放，坚定国有企业改革的决心。要统筹推进国内法治和涉外法治，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。加强对CPTPP国有企业规则的研究，善于从国有企业规则的适用范围方面寻找合适策略，减小CPTPP国有企业规则对我国国有企业的不利影响。