保障性租赁住房与公共租赁住房比较与分析

文／罗洪宾 邵阳市住房保障服务中心 湖南邵阳 422000

引言：

到“十三五”末，我国已经建立起全球最大的城镇居民住房保障体系，公共租赁住房主体面对城乡户口、房屋和人均收入“双困”家庭生活，实施物品保证和其他货币补偿相结合的政策；共有产权房供给区域以城乡户数人数居多，目前正在试点阶段；保障性租赁住房则面对符合条件的城乡新居民、新就业青年等房屋困境人群，支持多方参与，以更加有效的方式提供住房保障。渠道供给，实行政府指导价。公共租赁住房的经济社会性质为政府提供了一种新的思维模式，它不仅确定了公共租赁住房的社会保障性质，而且也改变了“踌躇向前”的发展模式，使得公共租赁住房建设的推进速度得到了显著提升。随着基本保障的不断完善，新的社会保障人群住房困难现象依然存在，因此，在国务院明确提出加快发展保障性租赁住房的大背景下，有需要对当前保障性租赁住房与公共租赁房屋的供需关系、发展中面临的挑战以及可行的发展路径进行深入的研究和分析。[1]

随着公共租赁住房的普及和脱贫攻坚的不断深入，双困人群的居住困难已经得到了有效解决，但非户口就业群体的居住困难仍然存在着一定的挑战，因此，保障性租赁住房政策应运而生，成为未来住房保障制度发展的重要支柱和突破口。多年来，公共租赁住房作为我国住房保障的主体，其保障方式和形式已经趋于完善，为保障性租赁住房市场提供了一种新的发展模式。因此，对保障性租赁住房的研究，特别是与公共租赁住房的比较研究，具有重要的实际意义。

1.我国城镇住房制度改革回顾

1.1 我国城镇住房制度改革的原因

在改革开放前，住房被视为我国（企业）向员工供给的一项社会福利，但其商品性质并未受到认可。因此，以全国（部门）统一管理、无偿配置、低房租、无限期利用为特征的物质福利分房制度在城镇住房行业中占据了优势。

福利分房政策虽然使广大农村民众得到了较为平等的住宿权力和低水准的房屋保护，但由于财务负担过重，使得这一制度陷入了不良周期。此外，文革十年中住房建设基本停顿，上世纪七十年代末城镇居民居住条件较差的现象更是比较突出，以至产生了“房荒”，这一社会也已得到了党和政府的重视，并制定了一整套有力措施来处理这一现象。从1978年开始，“出租公房”、“房租改造”和《住房商品化》的实施，以及有偿转让和出租的实施，为城镇住房制度改革提供了重要的基础，并且不断推进。[2]

1.2 城镇住房制度改革中存在的问题

根据[1998]23 号文的指导，城乡住房制度改造可以划分为两个阶段：一是深入改造，推进房屋建造；二是加强管理，促进房屋公平、合理分配。从1978年到2000年，幸福住房制度经历了一个转变的发展阶段，福利分房仍然是主体，但其功能逐渐减弱，而且产品住宅交易市场也迅速发展。而从2000年开始，房屋市场化步入了一种新发展阶段，以商品房为主体，但由于一些政策的失误，商品房市场的发展也受到了一定的影响，使得住房保障与社会市场化的结合变得困难。随着房价的持续飙升，新的住房问题也随之而来。

2.住房保障制度建立的过程

2.1 住房保障制度的最初设计

从“43 号文”开始，住房保障制度的建设就受到了高度重视，“加快经济住宅的开发建设”更是明确指出，各地政府应当加大对经济住宅的开发和建设力度，以确保城乡居民的住房安全和舒适。“23 号文”强调，要健全和健全以经济适用住宅为首的住宅供应体制，并采取针对不同收入人家的差别政策，调节住房投资构成，重点发展经济适用住宅（安居工程），以保证城镇居民的住房需求。尽管深入住房制度改革的指导思想和基本要求受到了重视，但是保障性租赁住房建设仍然存在着严重的滞后和不足，这一现状需要我们加强对保障性租赁住房建设的重视和落实。[3]

2.2 各地政府对保障性租赁住房态度的转变

近十几年来，国务院及地方对保障性租赁住房的重视不断提升，从“应付”到“应急”，再到“应对”，政府积极推进保障性租赁住房建设，努力实现住房保障的有效性和可持续性。

中央高度重视公共租赁住房成为保障性租赁住房的基础，并将“四房”制度列为指导原则，以廉租房屋、经济住宅和限价产品住宅为主要内容，为保障性租赁住房的发展提供了坚实的基础。未来，中国保障性租赁住房制度将建立一个完善的架构。

3.保障性租赁住房与公共租赁住房的差异分析

公共租赁住房是一种特殊的住房保障形式，旨在为城乡中层偏下人均收入家庭、无房新上岗职员以及外来务工人士提供更加公平、公正的居住条件。它与保障性租赁住房有着本质的不同，前者的面积标准更加宽松，租赁价格也更加合理。

3.1 供给区域方面

“市县人民政府机构”负责管理公共租赁住房的管理，这意味着公共租赁住房业务覆盖全国各地，与“兜底保证”的基本公共服务目标保持一致。22 号文明确，保障性租赁住房供应范围仅限于居民净进入的大中型都市和省部级以上民间地方政府机构指定的大中型都市，以满足当地居民的房屋需要。

尽管各省人民政府规定的三四线大中城市房租增长压力并不大，但仍有部分大中城市房屋套户比偏高，乃至突破1.2，空闲房源较多，而人口净流入程度也相对受限，以至于部分三四线大中城市的增加人数主要是由于市管辖覆盖范围的扩展，而非真实的人口净流入。尽管住房租赁总量或许没有太多增加需求，或者增加需求非常受限，但是新建保障性租赁住房的供应，尤其是在本地，或许会对租赁市场，包括房地产交易市场造成重大影响，或者可能会引发一系列的结构性问题。[4]

3.2 保障对象方面

《公共租赁住房管理办法》明确，公共租赁住房覆盖的范围必须满足相应的房屋规模和人均收入房产标准，而保障性租赁住房则重点针对符合条件的新城市居民、年轻人等族群，提供更加优质的房屋服务。“新城市居民、年轻人”这一概念在不同城市有着不同的解释，旨在帮助他们更好地实现自身的居住梦想。上海市为合理就业机会的在职人员及其配偶、孩子提供保房源，其人均住房建筑面积不小于十五平方米；武汉市则为正规交纳社会保障、无自有住房的新市民、年轻人等人群提供保障；沈阳市则为九区内求职、创新、活动的无房常住人口（包括新市民、引进人才、参加基本公共服务人员等）提供保障。不论从哪个角度来看，这些城市都为新市民和年轻人设定了住房困难的标准。

3.3 保障深度方面

公共租赁住房的保障措施分为实际配租和租赁补助，这二种方法都采取分档保证，其中实际配租是最重要的一种，以确保公共租赁住房的合理使用。

以建筑面积不大于六十平方米、集中在四十平方米左右的小户型为主，实施差异化房租政策，根据家属住房困难严重程度和人均收入状况，予以不同水平程度的房租减免，以确保公共租赁住房的保障深度与受益者的支付能力得到有效协调。保租赁的定价机制要求房租不得高于交易市场房租的85%～90%，这是多数都市的定价规则。

新居民和青年人大多数来自蓝领工人，他们的收入较低，无法适应政府部门提出的保障性租赁住房的要求，因此，他们的房屋支付能力与政府部门提出的保障性租赁住房定价存在较大差距。为了保障房屋供应，各类社会主体必须按照政府部门的要求，在交通便利或区位条件较好的地区建设保障性租赁住房，同时确保房屋质量。提高交通和区位条件以及房屋质量将会带来房租的提高。在这个情形下，九折的房租优惠政策是不是能够适应新市民和青年人的住房需求，以及保障性租赁住房与保障对象的支付能力之间的平衡，都需要进一步深入探讨。[5]

3.4 退出机制方面

公共租赁住房的租赁期限一般不超过五年，但是，在达到租赁期限后，承租人仍然有权根据“保障性租赁住房不设最长租赁期限”等相关规定，选择续租或者退出。然而，大多数城市并未明确规定保障性租赁住房的退出机制，只有少数城市，如上海，才会对此做出明确的规定。

一旦租赁期限没有明确的退出机制，那么理性租客（如城市白领人士）和无法购置房屋的人员将不会自主撤出保租赁，而新的符合条件的租客将会继续涌入，这将导致政府干预整个住房租赁市场，从而影响到市场的健康发展。

3.5 供给支持方面

政府部门领导的公共租赁住房工程建设，采用各种途径筹资，包括购置、新增、改造、长年出租等；而保障性租赁住房则使用储备房产和农村土地，如集体经营性建设用地、企事业单位自有空闲地块、工业项目附属工业用地以及储备空置房产，并结合新供给国家建设用地，实现有效的资源配置。政府部门采用购置、新增、改造或在交易市场上长年出借公共租赁住房，并进行分层补偿或租金定价，促使公共租赁住房能够有效满足社会保障目标的需求，从而实现社会保障与支出水平的有效协调，确保公共租赁住房的有效服务。保障房的建造主要是为了帮助村庄集体所有、企业和事业单位在自己的地块上建造保障房，园内企业也可以在工业园区内建造保障房，以及社会主体将非居住类房产改造成保障房。政府部门在保障房提供过程中起到主要的支持作用。为此，政府部门采用了更加积极的措施，尽量减少对保障性租赁住房市场的直接干预，激励更多主体参与，从而使政府部门从表面上转变为幕后推动者。

4.保障性租赁住房的政策建议

第一，为了支持价格不高的城市，应当加大对保障性租赁住房的财税金融补助、融资贷款或者土地倾斜等政策的实施力度，以鼓励社会主体参加筹建，并将储备空置住房改建成保障性租赁住房，以满足居民的住房需求。在房源筹措进程中，应突破租金房产从储备房屋中来的一般思维，采取财税补贴政策，鼓励居家或租赁机构改建空置成套房屋，如对在当地政府住房租赁网络审批并出售的住宅予以补助和税费减免，同时，对参加保障性租赁住房改革的居家，或经营服务超过相应范围的租赁机构，予以逐年分期补助，以此来有效提升保障性租赁住房供应，鼓励住房消费，改善居民生活质量，提高社会福祉。新市民和青年人将受益于这项政策。

第二，以居住困难者为基本入住条件，并且设定交纳社会保险年数的标准，以确保障性租赁住房者能够获得合理的退出机会。如果仅以住房困难作为入市基本条件，而不是退出机制，这将会对整体房地产市场发展造成干扰，也会导致优先保护谁的公正性问题。考虑到新市民和年轻人入住都市时，他们的住房支付能力最弱，因此，应该确定交纳社会保险年限标准，并予以适当的过渡期保证，以解决优惠政策的公平性问题，同时也可以减少社会保障群体过大的情况，而当达到规定期限后，就可以退出社会保障序列，以确保新市民和年轻人的合法权益得到有效保障。通过建立公共租赁住房和共有产权住房制度，可以有效地减少对超出交纳社会保险期限的住房困难人群的限制，从而促进租赁市场的健康发展。

第三，“保基本、提质量”旨在保证新城市居民和年轻人的基本住房权，同时也要确保他们的住房质量。为此，应当根据新加入大中城市的新城市居民和年轻人的实际情况，合理调整保障性租赁住房的建设面积，使其不超过七十平方米，以保证他们的住房需求，并且与他们的支付能力相匹配。在面积受限的情况下，保障性租赁住房建设应该更加注重提升居住品质，这种质量应该表现在住宅或社会的公共设施和公共产品，以及周边环境的配合上。因此，在保障性租赁住房建设中，应该从户型设计、公共配套以及保障性租赁住房的选址等方面入手，努力提高租户的住房品味，以适应他们的居住需求。

第四，为了满足“一张床、一间房、一套房”的多元化保租赁供给结构的需求，我们必须考虑到不同收入群体的住房需求，以及他们的支付能力。例如，单身蓝领工人或许只需求一条床，而有家有口的父母则急需一套房，刚毕业设计的年轻人则急需一套单独的居住空间，这些都是由于收入差异化造成的。为了满足不同收入水平的新市民和青年人的住房需求，“一张床、一间房、一套房”的多元化保障房供应体系可以有效地提升他们的住房体验，并且能够与他们的支付能力相协调。[6]

5.公共租赁住房制度发展中应注意的问题

随着中国住房制度改革的不断深入，完全市场化的手段已经不能满足所有人的住房需求，政府部门必须担负起保障房屋的责任。未来，中国房屋制度建设将会实现产品住宅与保障性租赁住房的有机结合，实现双轨并行式的发展模式。无论是长期还是短期，政府和市场的相互作用都缺一不可。历史的经验告诉我们，要想全面解决住房问题，就必须坚持政府部门的主导作用，防止各个建设公司各自为政，在城市规划、工程建设、准入、分享、退市和运行管理等几个方面实现统一，以确保公共租赁住房建设发展的有效性和可持续性。

5.1 统一规划和建设标准

公共租赁住房的建设应当受到政府和社会各界的支持，包括大型企业、事业单位和社会力量等，但必须符合城市的统一规划，并且要按照统一的标准（主要是面积）进行建设，以确保公共租赁住房的安全性和有效性，同时也要接受政府部门的监督检查和社会的监督。

5.2 统一分配政策

公共租赁住房的分配政策应该统一，以确保符合条件的职工能够获得优先配租。在此过程中，必须注意两点：一是配租标准应与当地统一标准相一致，并经过政府批准；二是剩余的公共租赁住房应通过合理的方式交由政府进行管理和使用。

5.3 统一租金政策

非政府投资建设的公共租赁住房，应当严格遵守政府统一制定的租金标准，以确保租金政策不会过度依赖行业福利或单位福利。

5.4 统一运行管理模式

管理公共租赁住房是一个新的挑战，它不仅与行政福利制度有所不同，也不能简单地套用商品房的管理模式。各地应积极探索公共租赁住房的运营管理，包括选择合适的运营单位和物业服务企业，定期审计个人和家庭情况，确定补贴发放和租金、物业服务费交纳的方式，保障承租人的权利，规范退出程序，并重新分配公共租赁住房。总而言之，公共租赁住房的运营应该是统一的、封闭的。

结语：

随着保障性租赁住房与公共租赁住房的大规模建设，我国房地产业的发展将受到极大的推动和完善。这是一项全新的管理制度，虽然在实施过程中可能会遇到一些困难，但如果各界共同努力，不断探索和实践，这一制度就能够得到完善，进而有效地改善民生，促进社会和谐。