混合所有制改革背景下的技术创新体系研究

郭敏怡 /航天动力技术研究院

2015 年9 月，国务院发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》进一步明确指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。国务院国有资产监督管理委员会按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的总体要求，积极稳妥推进混合所有制改革。截至2022 年6 月，中央企业和地方国有企业所属的混合所有制企业占比分别超过70%和54%。由于历史原因，航天军工集团体制构成复杂，研究院所事业单位与各级公司交织并存。航天军工集团混合所有制改革的重点在二级及以下公司，通过首次公开募股（IPO）、引入战略投资者、管理技术关键岗位人员持股等多种方式，实现了股权多元化。随着国有独资向多层级混改的转化，航天军工集团体制的复杂程度进一步增大，军民协同技术创新面临着不同于单一国有体制下的新问题、新挑战。培养一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业是深化国有企业改革的重要目标，技术创新是航天科技工业发展的核心竞争力，实现创新驱动、核心技术赋能的关键是建立与新的体制相匹配的技术创新体系。笔者对混合所有制改革中的技术创新体系建设关键问题进行了研究，提出了体系建设的原则和建议。

一、混合所有制改革后的组织架构特点

在传统军工领域，各类研究院所体制改革的主要方向是在国家整体事业单位改制的背景下，除小部分公益类事业单位外，总体上完成公司制改制。航天军工集团科研院所改制除在部分单位试点外，尚未完全铺开。当前混合所有制改革的重点是航天技术向民用领域应用转化发展形成的各级产业公司。

1.行政隶属关系与股权关系交织

航天军工集团由大型科研生产联合体（研究院）、专业公司和直属单位组成，研究院下设研究所、生产厂和公司，其中研究院、研究所均为事业单位。随着军转民、军民协同产业的发展，集团公司、研究院、研究所各级分别投资设立了专业化公司，专业化公司再投资设立公司，形成多层级的以股权为纽带的集团型公司。混合所有制改革的重点在公司，已经形成了不同层级的控股、参股公司，使得航天军工集团的体制相较于其他中央企业更加复杂。

2.行政管理与公司法人治理共存

集团公司总部、研究院、研究所以行政隶属为纽带，采用行政事业管理与企业管理相结合的混合式管理模式，集团公司的管理要求可以红头文件形式落实到下属各级。根据国务院国有资产监督管理委员会应建尽建的要求，包括集团公司总部在内各级出资公司均成立董事会，明确三会及经理层职权和议事规则，按照公司法人治理运作，成为更加独立的市场主体，一些重大决策事项通过出资人代表表达国有股东的意见。中国航天科技集团有限公司目前共有14 家上市公司，按照上市公司运行规则运作。

3.股权多元化带来利益多元化

航天军工集团各级公司通过上市、引入金融资本、产业资本、员工持股等多种方式实现混合所有制，各方的诉求会在日常经营中产生碰撞摩擦，国有股东公司希望在业务做强、做优、做大的同时积极履行社会责任，金融资本希望尽早上市退出，产业资本希望形成战略共赢，持股员工希望多分红尽早兑现价值，不同的利益诉求必然对日常经营产生影响。

二、混合所有制改革对技术创新体系的影响

企业的产权、组织架构等体制决定了其运行管理机制。航天军工集团开展混合所有制改革，主要目的是引入发展所需的资金，推动技术成果的市场化、规模化和产业化发展，前期对混合所有制改革后运行机制设计方面考虑的较少。从实际运行看，改革对军民协同技术创新体系产生了比较大的影响，主要表现在以下几个方面：

1.技术创新战略协同更为复杂

与单一国有产权下的运行机制不同，混合所有制由于利益相关方多，且都是独立法人公司，无论是研究院与研究院之间还是研究院内部，统筹难度进一步增大，上市公司也是各自为战。虽然航天工业各类专业丰富，但是在民用领域难以形成合力，未能出现类似于宇航型号的重大系统集成产品；技术、产品路线之间交流互通不足，研制设备存在低水平重复投入的问题。军民技术创新体系二元结构更加显著。

2.技术创新投入方式面临调整

除了各级公司自主投入外，在集团公司、研究院和研究所3 级设立专项投入一直是军民协同技术创新资金的重要来源。如果是国有独资公司，从国有资金管理角度看技术创新资金投入的问题不大，但是公司混合所有制改革后，专项资金的支持出现了障碍。如果以增资形式投入资金，形成国有股东权益，决策流程周期长，且如果定期有项目资金需求，经常开展增资扩股从管理上也不可行；以合同形式投入资金，成果归属划分不好界定；以传统方式直接支持技术创新，存在外部股东搭便车的问题。航天科技集团军民协同技术创新项目已经不再支持合资公司为主体申报，各级公司是军民协同技术发展的主体，短期内会对公司有一定的影响。

3.以市场化手段开展技术转移、成果转化

航天军工集团各级公司曾经是航天技术便捷的转化平台，随着公司股权多元化发展，研究院所的技术进入公司不再像过去那样便捷，由原来的组织内部行为转变为外部行为。知识产权经过评估后以转让或者作价入股形式进入公司，往往因为信息不对称、利益诉求不同、评估价值异议而导致交易障碍增大。

4.二元体制下技术创新人员的发展面临新问题

混合所有制改革的一个重要目的就是激发人的活力，这就要求开展人事制度改革，实施市场化的选人用人。混改后技术创新人员身份、职业发展通道均发生了显著变化，由于薪酬与业绩挂钩，部分效益波动的公司技术创新人员出现了回流，势必对公司可持续发展产生一定的影响。研究所的技术创新人员也对带技术、项目进入公司存在顾虑，军民协同产业公司市场化改革越深入，事业编制的技术创新人员流动的顾虑越大。

5.非战略武器装备生产军工企业混改产生鲶鱼效应

部分地方开展非战略武器装备科研生产军工企业混合所有制改革，且取得了良好的效果，通过核心骨干持股，公司经营业绩快速提升。航天军工集团当前的院所运行模式成本控制弱、市场响应较为缓慢，创新资源使用效率偏低，造成产品定价过高、产品交付周期过长，在武器装备竞争性采购前显得力不从心。先期开展改革的企业虽然还未形成主流，但长期看会刺激传统技术创新体系的变革。

三、新体制下的技术创新体系建设

1.完善具有航天军工集团特色的母子集团架构

从历史中总结经验。国有企业混合所有制改革经过10 多年的实践探索已经进入新阶段，过去一个阶段存在的问题比较突出：一方面，“重混轻改”，只看中融资来的资金，忽视了机制的“改”；另一方面，混改层级低，从集团总体组织架构与母子集团管控方面考虑的不足，体制的变化对机制的影响总体上研究不够。《国企改革三年行动方案（2020—2022 年）》提出，国企混改应按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的总体要求，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，积极稳妥深化混合所有制改革。后续，应围绕混改有度、混改有方，将混改置于以产权为纽带的母子集团的高度去开展。

与对标企业比较研究。无论是波音公司、洛克希德·马丁公司还是跨国集团公司，在体制上都有一个共同的特征：通过整体上市使母公司股权多元化、子公司全资化，集团内部很少有合资公司，母子公司之间的知识转移和共享形成了核心竞争优势，且不受体制的影响。航天军工集团及一大批中央企业由于历史原因，产权纽带有自身特点，集团、研究院所均为独资，到三、四、五级公司才实现股权多元化。军工技术创新通过集团、研究院所行政管理协调本身效率不高。面向市场的军民协同业务受制于多利益方的法人主体，虽然能发挥基层积极性，发展引擎多，但是形成了各自为战的小单元，集团公司在总体上难以协调。

通过总结发展经验和借鉴国际军工集团的做法，完善具有航天军工集团特色的母子集团架构。国有企业母子集团管控虽然已有大量研究，但对运行管控机制研究的较多，对母子集团的体制优化研究的较少。当前，航天军工集团在母子集团架构及管控上有其自身特点：以除战略性核心军工业务外，实现非核心军工及军民协同业务整体上市为长期目标，通过优化内部股权架构，建立能够促进机制优化的体制；以加快推进事业单位改制，破除内部二元结构为中期目标，建立完全以产权为纽带的母子集团公司；以做实、做强二级板块子公司为近期目标，建立专业化的军民协同发展平台。

2.统筹履行社会责任和经济发展责任

技术创新是大国竞争的核心领域，基础研究是整个科技体系的源头，是创新驱动发展的原动力。航天军工集团是中央企业科技创新的排头兵，更应该勇挑重担，努力找准加强基础研究和应用基础研究的方法路径。基础研究周期长、不确定性大，资本的逐利性就是寻求稳定、高效、低风险的短期回报，对生命周期更长且具有极大不确定性的基础科学研究缺乏兴趣。随着混合所有制改革的推进，外部资本与利益相关方的增多，以及对经济保持平稳较快增长的考核压力，在技术创新方向上会产生疑惑与矛盾，应该统筹好履行社会责任和经济发展的平衡。

以集团、研究院为投入主体开展基础研究。基础研究战略性强，对军工集团总体发展意义重大，应以高层级为投入和组织管理主体实施，三级及以下公司以应用为目标、以主业发展为目标开展技术创新。2022 年7 月，航天科技集团成立了中国航天科技创新研究院，体现了在更高层级开展基础研究的决策部署。

以技术创新人才为核心配置资源。通过“同行评议”机制，统筹集团内部顶尖技术人才，配齐配强基础条件，鼓励顶尖技术人才申报承担国家重大基础专项；鼓励博士等高学历人才除了在岗开展本职工程应用研究外，与学校、科研院所保持联系，持续开展专业基础研究。航天军工集团加强基础研究的路径不在于经费投入多少，而是多出人才。出人才重在优化内部机制，避免只注重资本、经济发展的短视行为。

3.构建高层级实体化的创新平台

集团型企业科研创新平台的建设，一方面重视技术专业的划分以及总体与分系统的联系，另一方面以技术成熟度为主线，从基础研究、预先研究、工程化、批生产等技术阶段进行分解。由于对技术创新体制架构关注不足，导致看似完整的平台难以形成协同。航天军工集团的总部、研究院在当前创新体系下为技术创新项目管理层，主要是行政管理，直到三级及以下公司才是项目的实施层，管理的链条长，技术创新资源过于下沉。集团、研究院在创新中的角色是赞助者，投入部分引导资金。随着混合所有制改革的推进，这部分引导资金也没有投入渠道，需要构建高层级实体化的创新平台。在操作层面，以二级单位为重点，打造院级军民协同的创新平台，将研究院的角色由赞助者变成实施者，在研究院层面统筹资源，缩短管理链条，推进重大系统创新。项目在三级及下单位实施往往在技术、资源、定位等方面具有一定局限性，通过将项目上升，使项目的资金投入得到保障，资源得到进一步拓展，投入渠道明确，知识产权归属明晰，为后续产业化、进一步融资奠定了基础。研究院层面项目孵化器的作用也得以显现。

4.高效的技术创新项目管理

武器装备竞争性采购对传统军工技术创新效率提出了更高要求，军民协同业务面临完全市场化竞争，需要技术的快速迭代。通过混合所有制改革转换经营机制，高效的技术创新项目管理是其中的关键。

针对不同项目实施差异化的项目管理。基础研究按照项目课题制管理，赋予项目负责人在技术方向、路径等方面的自主权，实施成果同行评价机制。应用研究按照项目管理制度，重大项目的项目管理与技术开发负责人相分离，按照确定的目标、预算实施。

以客户需求为导向，精准定义产品。当前军民协同项目中，长期缺乏产品经理的角色，即将客户的需求转化为产品的目标，导致技术创新的成功率偏低，比如未能深入理解需求，满足了表面需求而带来新问题，或者性能满足要求但成本偏高，客户不接受。逐步培养专业化的产品经理团队，搭好客户与内部团队的桥梁，避免技术人员在不完全了解市场情况下提出项目带来的风险。

以实现市场价值为终结，而非实现性能指标。企业从事技术创新以实现价值创造为根本，技术人员以开发具有市场竞争力的产品而赢得尊重。梳理技术创新价值导向，引导各级创新人员关注技术的市场成功。

成本管理贯穿项目始终。当前项目管理比较重视项目本身的成本费用，进行预算评审和决算审计，但对开发的技术和产品的成本关注不足，航天军工企业大多数军民协同产品最终失败的原因就在于成本太高。在项目设计阶段就应深入分析各类成本及市场价格策略，与行业产品进行对比，包括竞品降价带来的风险。

5.完善激励机制

国家针对科研院所人员成果转化出台了一系列政策，尤其是通过股权混改方式对技术创新人员进行激励，政策虽多，但在航天军工领域实施的并不多，主要是由于军工技术往往需要针对民用市场二次开发，直接转化较难。另外，公司上市毕竟是少数，公司不上市股权激励效果不显著。建立完善军民协同的技术创新激励机制对技术创新具有十分重要的作用，通过行政职务晋升是目前军民协同技术创新人员发展的主要通道，但是行政职务毕竟有限，通过技术创新职级体系建设能够打通非行政化的发展通道。

划定职级，明确晋级标准。通过在企业内部划定一定数量技术职级（10 ～ 15 级），初始评价兼顾学历、资历和技术能力，此后晋级以业绩和贡献为主，标准公开透明，每年一次评定，以贡献论英雄，职级可升可降。

明确职级待遇。技术领头人的待遇比照行政负责人，激励技术创新人员心无旁骛搞创新，畅通技术创新人员发展的通道。

混合所有制改革是我国国有企业体制层面的重大改革，在改革的实践探索中，航天军工集团的创新体系管理机制也必然遇到一些新的变化，需要深入研究、主动适应，必要时还需要对体制的变革进行优化，使得体制机制协调优化，通过技术创新支撑航天产业高质量发展，为加快建设航天科技强国、实现高水平科技自立自强提供强大的支撑。