政策工具视角下我国公共体育服务政策文本量化研究

王潇盈 谢慧琳

近年来，人民生活水平提高，体育健康意识增强，对公共体育服务的建设提出了更高的要求，公共体育服务政策对建设公共体育服务起着引导和保障作用。因此本文从政策工具的角度出发，对国家层面颁布的77篇公共体育服务政策文本进行量化分析，探析其在政策工具上的结构选择，揭示其特征和不足。研究表明我国公共体育服务政策取得很多成果：公共体育服务体系基本形成；体育公共服务也呈纵深化发展；公共体育服务的智慧化水平也在不断提升；政府协同，全社会共同参与的特征也逐渐显现。但是也出现了政策工具选择失衡、政策评估方法不完善、体育资源配置欠缺等問题。建议优化政策工具的选择，完善政策评估方法，优化体育资源的分配。

改革开放以来我国政府对公共体育服务的建设高度重视，在“十四五规划”中明确提出我国要构建更高水平的全民公共体育服务体系。科学有效地利用政策工具，能够促进我国公共体育服务的 高质量发展。在体育领域内我国学者运用政策工具对全民建身，体育消费、学校体育等进行研究。公共体育政策的研究主要集中于对政策演进过程的梳理研究和政策演进中的阶段性特征研究，以及政策的执行问题、对比国内与国外政策的差异和启示。总体来看，现有的研究少有结合政策工具的视角进行梳理和研究。因此，本文从政策工具视角对改革开放以来我国颁布和实施的一系列共体育服务政策进行梳理，总结其政策工具选择的比例及其文本特征，探索其存在的不足，为有针对性地制定和调整公共体育服务政策提出有效依据和合理建议。推动全民健身运动和公共服务的建设，解决广大人民最关切的问题，促进我国公共体育服务的可持续发展。

1 研究设计

1.1 政策文本的选择

政策文本选择的来源方式：为了确保政策的官方性和完整性，对于政策文本的选择在国家体育总局相关政策性法规文件检索系统平台、国务院政务服务中心、以及知网、万方和北大法宝等官方网站上，以“公共体育服务”“公共体育设施”“群众体育组织”为关键词进行精确查询。体育政策政策文本选择的依据：文本中的具体内容是否包括了针对于公共体育服务建设的具体内容（如公共体育的场地建设、公共体育服务组织、群众体制监测服务、群众健身指导服务、群众体育活动服务等）。对于政策文本中关于公共体育服务的内容只做了简略提及的政策文本不作为有效文件进行参考。最终选取77份国家层面的政策文件作为本文研究依据。

1.2 政策的研究视角

政府工具是构成政府系统的基本元素，是达到政府部门目标的具体手段和方式。对于政策工具的分类现在学界并没有统一的标准。本文采用Howlett与Ramesh两位学者的政策工具分类理论，Howlett与Ramesh将政策工具分为自愿型工具、强制型工具和混合型工具。具体见图1。

2 基于政策工具的公共体育服务政策分析

根据“政策工具”的编码规则，采用三段式对分析单元进行编码。即“政策工具类型—具体类目—政策内容”进行操作。首先，“政策工具类目”指的是三种政策工具类型；其次，“具体分类”指的是每种政策工具所包含的具体事项；最后，“政策内容”指的是以“编码规则”为依据在相关话语的基础上进行编号。通过上述三段式编码，便形成编码表，编码情况如表1其中“1、2、3”分别代表“工具类型、工具名称和具体内容”。编码完成后我们按政策工具类型对编码情况进行汇总。

3 政策工具视角下我国公共体育服务政策存在的问题

3.1 政策工具：具体结构选择失衡

我国公共体育服务在政策工具的选择上，结构不合理的现象较为严重。主要表现为以下几个方面：（1）强制性政策工具应用过多。根据编码数据进行分析，强制型政策工具出现的次数最多，其中包含文件数量119份，占比60%。强制型政策工具具有直观性和快捷性的特征，从而有效落实群众健身优惠政策，在一定程度上解决了相关政策法规的问题。然而，由于强制型政策工具使用较多，会对职能部门工作人员在政府实施过程中的灵活性有抑制作用，导致政府服务供给造成浪费或失控。（2）混合型政策工具内部结构不合理。根据编码情况分析，混合型政策工具中包含的相关文件数量有21份，占比33%，在政策工具的分布中其数量较为适中。但其内部结构的分配相较其他两种类型工具并不是很合理会导致混合型工具的发展还是以政府独揽为主，失去其真正的价值。（3）自愿型政策工具的数量过少。自愿型工具作为一种政府干预相对较少，且为群众自发性的政策工具，它最大的特点就是将社会和市场的功能发挥到最大化，从而减少政策成本。根据编码情况统计自愿型政策工具只有18份，占比9%。

3.2 政策评估：程序方法亟待完善

政策评估是厘清政策责任归属的必要手段目前，我国公共体育服务政策的评估体系在政策工具中体现出不成熟性和不完整性，主要表现在以下几个方面：（1）没有建立起正确的评估方法和标准。想要建立完善的评估体系，需要大量的财力对其进行支撑，而且在政策工具中对于政策评估方面的政策和财政投入都比较缺乏，所以导致政策的评估程序较为简单方便，缺乏正确的评估方法和标准，导致政策的可操作性弱。（2）政策评估的主体比较单一。政策评估方案在政策工具中主要以强制型政策工具为主。这容易导致评估效率差，评估只停留于形式，失去其真正的价值。

3.3 政策执行：体育资源配置欠缺

如今，随着人们生活水平的提高，人们不仅仅只满足于物质水平，更加注重于体育精神上的满足。虽然近几年我国体育资源事业的发展大幅度提升，广大人民的体育热情也十分高涨。但是在公共体育服务政策执行的过程中还不同程度地存在着各种“执行阻滞”现象。主要表现在以下几个方面：（1）政策文件人群涵盖面不均匀。在政策文件中对于不同人群的关注程度不同，主要表现为对青少年、中年人的政策投入力度大，对于儿童、老年人、残疾人在政策上虽有提及，但是数量较少，投资力度也小，导致这些人群缺乏专门性的体育设施和服务。（2）体育公共资源整合措施不完善。在体育资源配置过程中，缺乏相关性的政策文件保障资源共享，其统筹协调的机制不够完善，不同区域之间没有统一的管理机制，体育与其他行业之间也无法紧密的联系起来。

4 政策工具视角下我国公共体育服务政策的优化路径

4.1 优化政策工具搭配，提高公共体育服务政策执行力

当前，我国公共体育服务政策工具的应用中，强制型政策工具应用较多，混合型政策工具应用较为欠缺，自愿型政策工具应用过少，这导致三种类型的政策工具的使用結构严重失衡。因此政府应当强化各方协调发展，深入调研，让不同主体积极参与到公共体育服务政策的制定与修订过程中，使得政府各部门、社会组织等相互配合，共同提高和优化我国公共体育服务政策体系。主要措施为（1）对混合型政策工具的内部配置进行优化，提高各类公共体育服务设施建设，对服务内容加大宣传力度的同时将其进行优化，以此来推动公共体育服务的社会效应，通过对体育服务的人才规模进行扩大，提高政府扶持力度，加大资金投入来鼓励、吸引相关的人才加入其中，并对与社会资本合作的县级体育中心和户外公共体育设施进行相对应的鼓励。（2）对强制型政策工具的执行力度进行加强，提高政府的资金扶持力度及政府税收优惠政策的重视程度，为提高政策执行的可操作性，针对公共体育服务的实施进行优化方法及引导方面的细则制定。

4.2 建设全面型政策评估体系

当前，我国公共体育服务政策工具的应用中关于政策评估方面的政策数量稀少，导致缺乏对政策的具体评价措施，对此我们需要加强政策评估体系的建设使政策能够更好的实施与完善。主要措施为；（1）建立并完善政策评估体系。要加强强制型政策工具在评估方法体系上的建设。根据中国的国情，探索适合我国政策评估的方法和手段，再吸收国外的一些先进的经验，提高专业知识和技术能力，在此基础上完善我国的政策评估体系。对于政策评估的完善要和当今时代相结合，加入一些互联网、人工智能等这些新型的信息技术，合理的运用到政策评估体系中。加强政策评估体系的标准化建设，制定和完善各种规章制度，提高政府履行职责的能力和水平。（2）建立并完善政策评估的整体框架。加强政策评估在自愿型政策工具与混合型政策工具上的投入，建立多元化的政策评估主体。做到政府主管单位的管理及评估责任与外部评估相结合，政府承担并履行好其主体角色；还要提高其他各方面在评估中的作用，加强对其的重视程度，对现有的政策评估方式进行规范和整合，并将政府、非政府政策评估机构的功能达到协调互补的作用。

4.3 优化体育公共资源配置

在体育志愿服务的制定过程中，要保障不同阶层、不同年龄、不同地区人们的利益。倡导体育资源均等化发展。将体育组织管理、群众体育活动、政府监督管理评价都纳入到体育资源的工程中，不断提高体育公共资源配置能力。（1）加强强制型政策工具对于儿童、老年人、残疾人在政策上的扶持，加强诱因型政策工具的数量，简化体育信息服务的建设，增设特殊人群的基础设施建设，来并为其提供针对性的、科学的服务与保障。（2）加强混合型政策工具，完善各区域的体育资源整合。加强体育与其他行业之间的联系，尤其是加强学校体育资源的共享，加强体育与旅游业之间的联系，对农村的体育资源进行整合，以此为农民营造良好的体育锻炼环境。（3）加强自愿型政策工具的投入力度。吸引更多的人参与到体育组织中，提高体育组织的质量和水平，积极建设群众的体育服务，完善群众的公共体育服务机制，促使人们养成体育锻炼的习惯。

（作者单位：山西师范大学体育学院）