碳达峰目标下中国渔船管理政策探讨

樊 菲

(中国水产科学研究院渔业机械仪器研究所,上海 200092 )

2020年9月,国家主席习近平代表中国向世界作出庄严承诺:中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和[1]。中国是渔业大国,渔业活动是产生碳源和制约碳汇的关键因素之一,挖掘渔业增汇潜力,降低渔业碳源排放,发挥渔业在生态系统治理中的特有功能,对转变渔业经济发展模式,服务国家双碳战略(即碳达峰与碳中和)意义重大。中国海洋捕捞渔船数量众多,每年燃油消耗约为637×104t,且普遍存在渔船老化、燃油利用率低等问题[2],根据中国水产科学研究院渔业机械仪器研究所2008—2009年的渔船能耗与节能技术调研结果,2008年中国渔船的碳排放量为673.2×104t,折算成二氧化碳量为2 470.6×104t[3],海洋捕捞能耗占整个渔业经济总能耗的比例高达70%[2],海洋捕捞渔船已经成为中国渔船能耗和二氧化碳排放的主要领域[3]。引导中国渔船朝着低碳环保方向发展,制定渔船转型发展的政策体系对推动渔业碳减排将发挥重要作用。

《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》)是中国渔业的根本大法[4]。《渔业捕捞许可管理规定》是《渔业法》规定的渔业渔政管理的基本制度,该法2002年颁布, 2018年进行了全面修订;2020年7月8日,为落实国家“放管服”改革要求,围绕简化程序、规范管理、优化服务再次修订。目前,中国形成了由1项渔业法、17项国家行政法规,若干项部门规章和规范性文件共同组成的渔业政策体系[5]。2022年2月9日,农业农村部公布了现行有效规章和规范性文件目录[5],渔业领域规章33项、规范性文件45项,分布方向及发布数量如图1所示,渔船管理类政策数量仅次于渔业资源保护类政策和涉及境外政策的发布数量。

当前,中国渔船数量依然较多,渔船及其装备技术水平相比发达国家较为落后,渔业生产对能源和资源的依赖性依旧较高,对渔业资源环境带来的压力也日趋增大[6]。《“十四五”全国渔业发展规划》指出,在渔业高质量发展目标下,中国渔业法律政策体系仍有待于进一步完善[7]。渔船是流动作业,污染排放地不固定,监管也较为困难,通过构建更加完善的渔船渔具管理制度,控制渔船对环境的污染危害,提高渔船及其装备的低碳环保水平,任务依然艰巨。

图1 农业农村部现行渔业政策分布方向及发布数量图Fig.1 Quantity distribution map of current fishery policy of Ministry of Agriculture and Rural Affairs

1 现行有助于中国渔船碳达峰的管理政策探讨

1.1 渔业油价补贴调整政策

2006年中国出台油价补贴政策(以下简称“油补”政策),在当时极大地促进了渔民民生改善,实现了渔业增效、渔民增收和渔业稳定的初衷。但该政策的实施一定程度上鼓励了渔民的捕捞行为,与国家2002年发布的期望通过渔民转产转业降低捕捞量的政策(简称“双转”政策)发生“顶托”[8-9],使渔业资源进一步枯竭。2015年国家改变油价补贴方式,印发了《关于调整国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策促进渔业持续健康发展的通知》(财建〔2015〕499号)[10],通过提高减船补助标准、支持渔船现代化装备建设等转移支付项目优化补贴方式,以达到减船减产目标。2019年发布《关于修订国内海洋捕捞和养殖业、远洋渔业油价补贴政策调整实施方案的通知》(农办渔〔2019〕10号)[11]对燃油补贴政策进一步调整完善,陆续在船舶报废拆解、船型标准化和渔船更新改造等有利于减少渔船数量、降低捕捞量、提高渔业装备现代化水平等方面的项目上推出补贴转移支付方案和实施细则。2015—2019年,共推出“油补”政策调整文件近10项,“油补”政策专项转移支付项目实施管理细则6项,历经15年的燃油补贴改头换面,从燃油补贴向奖励负责任捕捞和鼓励渔船提高渔业装备节能低碳水平上成功转变。

1.2 减船减产政策

国家控制渔船数量和总功率的“双控”政策从1987年开始实施,并于1992、1997、2003和2011年陆续下达“双控”目标,对海洋捕捞渔船数量和功率实行总量控制制度,重点压减老旧和木制渔船。2007年,原农业部下发了《关于加强老旧渔业船舶管理的通知》[12],限制安全隐患大的老旧船舶从事渔业生产活动,引导船舶所有人加快更新改造。然而,据统计,在1987年国家实施“双控”制度到2015年的28年期间,机动渔船数量和总功率分别累计增长了2.2倍和3.7倍;机动渔船数量和总功率平均年增长率分别达到9.5%和16.0%;海洋捕捞量从463.33×104t增长至1 314.78×104t,增长了近2.8倍,平均年增长率为14.5%[13]。1978—2016年,近海渔业资源情况更加恶化[14-15]。以近海捕捞总量零增长甚至负增长为目标的“双控”政策实施效果并不理想。

随着近海渔业资源的衰退,沿海地区开始着眼于渔业经济结构调整,寻找和探索新的增长点。2013年住建部、原农业部、国家发改委、国土资源部联合下发了《关于实施以船为家渔民上岸安居工程的指导意见》(建村〔2013〕99号)[16],使以船为家的渔民终于享受到了改革发展的成果[17];同时,从辽宁到海南,水产养殖、渔业资源增养殖、海洋牧场、远洋渔业和水产品精深加工这些现代渔业发展方式被写入国务院批复的沿海区域规划或指导意见中。进入“十三五”后,2017年1月原农业部出台《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》,首次组织实施海洋渔业资源总量管理制度,提出“十三五”期间实现全国压减2万艘海洋捕捞渔船的总任务和国内海洋捕捞总产量减少到1 000×104t以内的总目标[18]。虽然由于中国老旧、木质渔船数量仍然较多等历史原因,渔业资源衰退、水域生态环境退化态势尚未根本扭转,但中国减船减产政策不断调整、持续推进的成效不可磨灭。“十三五”以来,全国已累计拆解渔船20 414艘[19],首次实现内陆七大流域、四大海域休禁渔制度全覆盖,与2015年底相比,压减海域捕捞渔船4.4万艘,共计165.7×104kW。2021年全国渔业经济统计公报数据显示,2021年国内海洋捕捞总产量为951.46×104t,较2015年1 314.78×104t下降了28%[20]。2020年发布的《“十四五”全国渔业发展规划》中,将“全国海洋捕捞机动渔船数量与2020年相比实现负增长”作为绿色生态目标之一[7],在此目标下,“十四五”期间国家将继续支持海洋捕捞渔船减船减产,落实转业扶持政策。

1.3 渔船污染防治政策

目前,中国渔业已形成以《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《渔业法》等法律为中心,《渔业捕捞许可管理规定》等国务院行政法规以及《渔船法定检验技术规则》等部门规章为补充的防止渔船污染环境的政策体系。在国家行政规章的统领下,各主管部门针对性地出台助力政策落地的规范性文件。2010年1月发布的《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中规定增加渔政、渔港、渔船安全设施等建设投入,指出“要重点开展渔船节能减排,减少渔船燃油消耗和废气、废油、废水排放”[21],这对中国渔船朝环保友好型、绿色高质量方向发展具有深远意义。

当前中国渔船防污染装备落后,由渔船产生的环境污染问题严重,渔船污染事故频发,渔业的污染防治尤其是对渔船的防污染管理仍需加强。受渔船作业流动性特点和渔民环保意识不强的影响,渔船防污染政策的执行效果不是很理想。依照国家2030年前实现碳排放达峰的总体目标,中国渔业减污降碳任务迫在眉睫,渔船减碳压力有增无减,制定适合中国渔船特点的污染防治政策体系以及助力政策落地的配套措施刻不容缓。

1.4 渔船更新改造政策

2015年财政部印发《船舶报废拆解和船型标准化补助资金管理办法》,鼓励沿海和远洋老旧运输船舶提前报废更新[22]。2018年财政部下达《关于下达渔业发展与船舶报废拆解更新补助资金预算的通知》,支持渔船提前报废拆解、更新改造[23]。根据财政部下发渔业发展与船舶报废拆解更新补助资金清算结果数据,2014—2019年,中央财政拨付用于渔业发展与海洋渔船报废拆解更新补助资金共计22.96×108元,用于内河渔船报废拆解更新补助资金43.04×108元[24]。随着政府对渔船报废拆解和更新改造工作的大力推进,中国各地区渔船玻璃钢化趋势随之显现。据《全国渔业船舶检验业务统计年报(2016)》数据显示,2016年广西新建玻璃钢海洋渔业船舶33艘,同比增加26艘,增幅明显[25];江苏省新建渔业船舶中,近1/3是玻璃钢材质的渔业船舶[24]。这表明在渔业船舶更新改造补贴的政策扶持下,玻璃钢质渔业船舶的发展进入了新时期。

在加快推进中国新材料渔船高质量进程中,“十四五”以来,国家陆续出台了《关于实施渔业发展支持政策推动渔业高质量发展的通知》(财农〔2021〕41号)[26]、《关于做好2021年渔业发展补助政策实施工作的通知》(农办计财〔2021〕24号)[27]、《渔业发展补助资金管理办法》(财农〔2021〕24号)[28]和《玻璃钢等新材料渔船建造管理要求》(农渔办〔2021〕16号)[29]等相关支持发展玻璃钢等新材料渔船的政策文件,重点对高能耗、安全状况差的老旧渔船更新改造成玻璃钢等节能环保新材料渔船给予适当补助;2021年农业农村部印发的《“十四五”全国渔业发展规划》,明确要求挖掘渔业减排增汇潜力,并确立了支持资源破坏强度大的渔船更新改造为资源友好型捕捞渔船,发展玻璃钢等新材料、新能源渔船建设,推进渔船节能减排等重大工程[7]。在农业农村部和国家发改委共同制定并发布的《农业农村减排固碳实施方案》[30]中,不仅明确提出了今后在渔业减排增汇、农机节能减排、可再生能源替代等方面的6项重点任务,还强调了相应的保障措施。

2 碳达峰目标下渔船管理政策现存问题分析

2.1 助推渔船实现碳达峰的政策体系不健全

自国家提出碳达峰、碳中和总体目标以来,渔业主管部门高度关注,积极推动渔业服务国家双碳战略。中国是渔船大国,渔民是个庞大而复杂的特殊群体,当前针对渔业减碳增汇的总体规划及配套政策尚未出台;国家层面上,包含渔业碳汇交易规则、渔船碳源碳达峰中短期规划等在内的渔业碳达峰政策体系尚需构建;针对低碳型渔船和船用节能装备升级换代的政策支持力度不够;渔民减排固碳的指导标准体系尚缺乏系统性构建。

2.2 助力碳达峰政策落地的配套制度不完善

现行渔业制度既缺乏对渔业具体政策评价的要求,政策评价结果也未被作为政策完善和对相关责任主体开展绩效考核的依据[31],无法形成持续性改进的政策制定机制。引导渔民贯彻渔船碳达峰相关政策和激发渔民主动环保意识的措施和办法不足,如季节性休渔政策中,尚缺乏应对开渔期竞争性捕捞的有效应对措施。

2.3 基础数据获取困难导致政策实施不到位

有证无船、船证不符、柴油机铭牌标定的额定功率小于其实际额定功率等现象在中国渔船群体中普遍存在[32],所掌握的渔船数据与实际的较大差距致使渔业政策的实施较难到位。对渔船基础数据的收集与管理始终是渔业管理的难点问题,使得对中国渔业碳源的测算无法做到与实际相符。此外,现有政策体系未对传统渔民和非渔劳力加以区分,导致下海捕捞的主体构成复杂,对非渔劳力未加控制,一定程度上导致传统渔民成为渔民转产转业等政策调整下的利益受损人[33-34],从而使转产转业政策成果大大削弱。

2.4 支持政策实施的产业技术研究基础薄弱

节能型渔船产业发展基础薄弱,比如玻璃钢等新材料渔船虽历经40多年发展历程,但产业发展基础并不牢固,技术指南与标准规范滞后,行业内标准供给缺口依然较大。长期以来,中国建造的玻璃钢渔船质量问题频出,质量和安全性难以保障[35],加之新材料渔船相比钢质和木质渔船造价偏高,使得渔民对玻璃钢等低碳节能型渔船的接纳度不高。技术研究薄弱导致质量问题频出,使得推广节能型渔船的支持政策未取得预期效果。

2.5 渔船绿色政策与渔民生计存在博弈

渔民对资源状况等信息认识不充分的情况广泛存在,使得渔民与政府在减船减产等政策落实上存在博弈[36]。另外,中国渔民受教育程度普遍偏低,对于中国渔民来说,在一定时期内仍不能摆脱将出海捕捞作为其维持生计的主导来源,较多的渔民对渔业助力国家双碳战略目标实现疏于关注,对渔业实现碳达峰目标的主人翁责任意识不足,使得季节性休渔期一过,渔民们就大肆捕捞,也因此抵消了禁渔期产生的渔业资源恢复成果。

3 碳达峰目标下渔船绿色发展建议

3.1 着力提升渔业生产的现代化水平

推进渔船装备的研发升级与质量提升,加快渔业信息化、智能化、自动化、节能化等技术的研发,推动船用发动机、捕捞机械等装备的轻型化,鼓励储能电池、太阳能、LED 灯照明等绿色清洁能源在渔船上应用,提升渔船及其装备核心竞争力,避免中国渔业装备长期在低技术水平上徘徊的局面;加强对渔业碳达峰人力资源的教育投入,培养产业高端创新型专业人才,培训船员、教育渔民,通过提高渔民的整体素质,提高生产组织化程度;推动渔船信息化管理,实现渔船可视化、实时化管理,着力提升渔业监管效率与现代化水平。

3.2 持续完善渔业产业发展机制

中国渔业“油补”政策之所以产生负面影响和渔业权的缺失有密切关系。当前中国缺乏真正意义上能够激发渔民主动自觉维护渔业资源可持续利用的渔业权。从法律层面上定义渔业权主体和渔民身份,把中国的渔业分为渔业权渔业和许可渔业,根据不同的生产主体建立相应的准入制度,激发渔民保护中国渔业环境资源的主人翁意识。规范海洋渔业捕捞许可证审批制度。完善对渔民减碳降污行为的政府激励政策和对低碳节能型渔船及船用节能装备研发的财政支持政策。

3.3 不断健全政策制定执行评价机制

完善渔船碳达峰相关政策制定过程的公众参与程序,明确参与主体的选取方式,公众参与的途径,公众意见反馈的途径、形式、时限,规定公众参与作假的责任追究形式;明确政策执行的主管部门,充分调动各个部门参与实现渔船碳达峰目标的积极性;建立政策评价机制,明确评价主体、对象、内容、技术方法、指标体系和程序等内容,将评价结果与责任主体的绩效考核挂钩。

3.4 增强对渔民的教育引导与生计关注

一方面,政府主管部门通过公众号、宣传栏、公益讲座等各种途径对渔民开展降污减碳的教育宣传,提高渔民环保素质;另一方面,关爱渔民,对因保护区建设、长期禁渔制度等引致的被迫性转产转业的渔民,使其通过实现由捕捞生产者到护渔工作者身份的转变,获取工资收入,达到稳就业、防回流、促增收、共保护的目的,通过公众参与发挥渔船碳达峰政策制定的公众监督功效。

4 结语

优化中国渔船降污减排政策体系,是助推渔业实现碳达峰的现实需求。当前正值“十四五”发展时期,要牢牢把握“十四五”政策环境更加优化和新模式、新技术、新材料在渔业领域转化应用的发展机遇,在大力发展渔业经济、提高渔民生活水平的同时,通过研究制定适合中国渔船特点的渔业管理政策,引导中国渔船向低碳节能方向发展,降低渔船作业污染对环境的危害,使中国渔船全方位助推渔业碳达峰目标的实现。