党领导下的农村土地改革演进历程分析

李亚萍　崔苧心

摘要：土地一直是农民赖以生存的生产资料，是国家协调发展、长治久安的经济保障。对于土地的合理利用和分配一直是农业上的大事，关于土地改革的研究一直都是热点话题。我国领土面积达960万平方公里，土地改革的历史更加悠久，文章就土地改革的演进历程展开分析，探究每一阶段的改革意义及成果，并提出相应的结论和建议。

关键词：土地改革；农村；演进历程

一、引言

自民主革命时期至今，我国对于土地的改革就没有间断过。本篇针对土地改革演进历程分析，将新中国长达70多年之久的土地改革共分为六个阶段讲述，每一阶段将针对改革的社会背景和当时存在的社会问题、改革的具体内容及实施过程、具体法案条例的颁布和典型案例、从不同角度看待改革产生的结果和对当时社会的意义、明确现阶段改革的优缺点、比对不同阶段土地改革的侧重点和局限性等。

二、文献综述

追溯我国土地改革研究的有关文献最早可至1879年，是由外国研究者引入的。新中国在该领域的研究起步于1949年，此后关于土地改革的研究越来越多。我国已发表的有关土地改革研究的文章总共约一万六千多篇，二十世纪以来的就占一万两千多篇，占文章总量的三分之二，现今我国对于土地改革的研究步入了成熟阶段。本文将基于之前的土地改革研究成果，從我国农村土地改革演变历程入手，分为六个阶段：解放战争时期、新中国成立初期、人民公社时期、家庭联产承包责任制和土地经营流转时期、全面深化改革和三权分置时期、中国特色社会主义新时代。着手各个阶段的变化、影响及意义，进行深入的探讨。

三、农村土地改革演变历程分析

第一阶段（1946～1949）解放战争时期：

该阶段是建国之前我党至关重要的一个时期，在历史上属于第三次国内战争，也是中国共产党和国民党的生死一战。该时期受国内战争影响，农民生活艰难。中国共产党在这一时期推行土地革命，农民由此开启了“打土豪，分田地，废除封建剥削和债务”的道路。为缓解当时解放区农民生活拮据艰难的状况，共产党也出台了相应规章：《井冈山土地法》《解放战争时期的土地改革》等。其中解放区各地区也会依据当地土地形势状况的不同进行更新和改良。例如东北当地进行的清算分地运动、反奸清算运动、减租减息政策。均依据了当时东北的政治和经济发展状况，清算并分配了之前被强占的日伪土地，反对霸凌反对腐败反对奸佞，将腐败贪污来的财产和大地主的土地分配给了穷苦百姓，在一定程度上改善了解放区人民的生活状况，制止了不良风气的横行。反观之抗日战争后解放区实行的“三三制”政策，即共产党占三分之一，无党派进步人士占三分之一，中间派人士占三分之一。体现了对无党派人士、中间人士的照顾和政治安排，在土地分配和生活质量上给予这些特殊人群更多优待，并赋予他们在解放区一定的政治权利和政治地位。这一政策虽然出发点是好的，但在一定阶段后弊端慢慢显露。由于该政策违背了一定的公平公正原则，助长了某些人士的势力与权势，一定程度上阻碍了当时土地改革的进行，成为下一阶段土地改革急需解决的主要因素之一。可以看出该时期的土地改革依然存在许多的局限性，这也是党早期探索土地改革道路的必经之路，但总体来说跨出了为广大农民争取土地的第一步。这也为我党赢得了更多的民心，为这一阶段的国内战争争取到了更多的力量。解放战争时期是土地改革历史上第一场集合全党力量进行的一次土地改革和对社会生产力关系的探索，是土地改革历史上一个重要节点。

第二阶段（1949～1958）建国初期：

新中国成立初期，中国终于迎来了自由与和平建设的时期，鉴于前一阶段的战争因素和之前土地改革的局限性与不彻底，致使全国不到10%的富农和地主阶级却占有70%到80%的土地，可以说阶级差距和贫富差距是整个土地改革演变历史长河中最大的一个阶段。农民阶级在地主的长期压迫下对于获得自己的土地愈加迫切。新中国成立之时，我国虽然在政治上实现了独立，但在经济制度和生产关系上仍然处于封建社会，解放区的土地改革问题依旧严峻，并且之前的土地改革不够彻底不够稳定，在一些地区尤其显著。在基于中华人民共和国的性质和新民主主义革命的要求下，更为了满足大部分人的需求。在毛泽东的领导下，1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》，其中规定：没收地主的土地以及粮食和房屋，征收富农出租土地的全部，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民所有制，对地主和富农阶级同样分一份土地，拥有和普通农民一样的权利，该法主要为了制裁富农，团结中农，保护广大农民利益。相较于《天朝田亩制》和之前颁布的《井冈山土地法》和《兴国土地法》等法典，该法真正实现了除边疆及少数民族地区外，新老解放区内的“耕者有其田”，使得地主阶级彻底被打倒，农民自此成为土地真正意义上的主人。这一阶段使贫民的社会地位和政治地位发生了翻天覆地的变化，由原来处于乡村社会政治中的最底层阶级变为了农村真正的主人，而富农在这次农村变革中处于了最底层阶级，身份的调换使我国在很长一段时间坚持苏联模式的社会主义，并在下一阶段开始偏离轨道出现严重“左”倾错误。不可否认这一阶段的成果依然显著，自这次的土地改革法颁布后，东北局当地政府积极响应党中央的号召，将“耕者有其田”和各项土地改革工作同步走，在三个月的努力后，实现了让东北五百万的农户拥有了两千万亩的田地，从全国范围看，在土地改革法颁布两年后，让原先三亿无地可耕的农民拥有了七亿亩的土地。极大调动农民的生产积极性，促进了各民族大融合，使得东北和西北地方经济事业各项发展都取得了突破性的进展，为我国下一阶段的工业化奠定了基础。到1952年底，本次土地改革运动成果基本显露，由于大片田地平均分给个体农民，分散、孤立的土地和相对落后的农业技术随着时间的推移与社会主义工业化间的矛盾逐渐显露，小规模的农业弊端和人口快速增长的矛盾促使新一轮土地改革政策的出现。自1953年起，实行社会主义改造三步走，俗称“三大改造”。第一步，建立农业生产互助组，由农户自行组队，可几户人家或几十口人家为一组。第二步，建立小型生产合作社，农民以土地入股进行土地统一经营管理，农户个人也参与到土地种植耕作中。第三步，建立大型生产合作社，依据之前小型合作社的经验将合作社变为大型，让更多的农户参与进来。这三步使农民联合起来共同参与到了国家的社会主义建设中，使农民真切感受到了自己是国家的主人，而农民的个人经验也使社会主义建设进程加快，提高了农民的爱国情怀和建设社会主义的积极性。本次改造大大超出了预期，仅用时三年便完成。在1956年底，全国范围内除西藏和个别内蒙古牧区外全部实现三步走。就整体而言本次改造没有出现大暴乱，农业产值增速为每年平均4.5%，粮食产量增速为每年3.7%，农民人均收入和人均消费水平都得到大幅度提升。全国范围实现了90%以上的人过着有吃有穿的生活。总结新中国成立后的十年期间，其中粮食产量从1949年的2162亿斤到1959的5500亿斤，增长近1.5倍；棉花年产量从889万担到达4620万担，同比增长了4.2倍。新中国成立初期的土改在十年间取得了很大的胜利，但在20世纪50年代后期，党中央决策出现了偏差，又由于改造过急，出现了大量的问题，这一隐患在下一阶段人民公社化运动中得到了体现。

第三阶段（1958～1978）人民公社时期：

1956年底的三大改造基本完成后，标志着我国已进入社会主义社会。上一阶段的成就以及第一个五年计划的甜头，让国家往更远大的未来迈进，也制定了更加远大的目标，鉴于我国社会主义的性质和向苏联学习的影响，这一阶段为进一步提高生产力扩大经济规模，发展了大规模的生产合作社，于1958年1月正式拉开序幕，开启了向社会主义的工业化大步迈进的时期，我们叫他“大跃进”。在该年8月，农业均以公社为单位，99%农户参与其中。全部实行了计划经济，土地由集体统一经营与管理，采取农民同吃同住同用，农民劳动所得基本固定且相同。农业生产合作社是企图通过土地和生产资料集合起来实现规模经济效率的最大化，宅基地所有权归生产队所有，并且宅基地上房子是不得出租和私人买卖的，整体以公有制和集体为主。生产合作社让分散的农民劳动力集合起来一块做事情，让之前缺乏生产资料和资金的状况得到了改善。同年为了加速工业化的进程，“全民炼钢运动”兴起，参与人数达到九千万人以上，由于工业化进程的超快加速，导致农业劳动力短缺，可见，公社化运动的实质是把劳动剩余价值给到了社会主义工业化。在这一年大量的粮食由于没有得到足够照料和足够的人力收取，粮食浪费极大。并且在接下来的三年中，也就是1959～1961年间，由于自然灾害、天气等各方面客观因素的影响，国民经济急速萧条，农业年产量大大下降。学习苏联模式引起的过度炼钢是人口非正常死亡的主要原因，这使得国家慢慢意识到苏联模式的弊端。中国共产党针对该事件于1961年制定了国民经济“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，积极解决问题，调动农民的积极性。并在1962年党的八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》（简称农业六十条），该草案依据农村人民公社的经验对该时期产生的问题做出了矫正和比较系统的明文规定，明确了我国农村基本组织结构和经济结构，并要求至少保持三十年不变。在1962年到1978年公社化所占的农村集体土地下降到0.12%，在党采取措施后的1964年粮食和经济作物达到了这一阶段的小高峰，但此后的几年直到1978年为止，都没有取得更大的产量上的突破，但也算相对稳定，没有再出现大规模炼钢和人口大量非正常死亡的现象。并且在这个时期农村宅基地的使用权实际上也并没有从所有权中脱离出来，宅基地的使用权从根本上还是属于集体的，并不属于集体组织内成员的。长期的集体主义导致的农民生产积极性不高以及不顾实际情况，仅盲目追求农业发展上的速度和结果在这一阶段影响很大，具体影响有：我国农业生产率年增速0.3%，低于印度，远低于中等国家2.6%的水平。农民生活水平在这一阶段与1956年相比并未得到实质性的改变。但该时期关于土地改革思想总结的“农业六十条”对于以后在农业上的治理具有重要的借鉴与指导意义。

第四阶段（1978～2012）家庭联产承包责任制与土地承包经营权流转时期：

1978年党的十一届三中全会的召开确定了新的重点和政策方针，经济建设成为重中之重，农村经济在这一时期进入了新的历史发展阶段。针对农村经济落后状况和贫富差距开创了一条独特的富农路径，抛弃了之前集中的公社化体制，开启了以安徽凤阳为试点的“大包干”：家庭联产承包制为基础、统分结合形式的双层经营体制。次年，《关于加快农业发展若干问题》正式确立了“包产到户，包干到户”的全国推广。其中，《全国农村工作纪要》《宪法》修订案《基本农田保护条例》等法规条例中关于土地改革的内容确定了这次改革的性质和本质。实行的一切都是以社会主义性质为主的，防止发生人民公社时期“左倾”的严重错误，这点是不可动摇的，是与其他发达资本主义国家的本質区别。其次，对于土地权利也将其分置为两个部分，简称“两权分离”，农民拥有经营使用权和产品收益权。所有权属于集体，使用权为集体组织内成员，并依法享有在宅基地上建造房屋、设施等权利，只要留足国家和集体的，生产剩下的全归劳动者自己所有。该阶段最突出的改变是肯定了市场对中国经济调节的作用，确立了市场调节经济发展的主体地位。其管理制度也由之前的分头管理变为了城乡统一管理。改革开放后的土地改革可以说是既发挥出了集体的优越性又没有埋没个人的积极性。既能适应小规模经营，也可以适应规模化经营。四川绵阳在1983年，全市的粮食总产量年增加18%，农副业总产值年增加78%，是1981年总产量的两倍之多。农民的自主积极性得到了很大提高，农村用地更加灵活便捷高效，也避免了农村土地的浪费。改革前期农村剩余劳动力主要流动到工业化与城镇化的发展中，这种新型发展模式成为了当时农民发家致富的主要途径，乡镇企业中农村剩余劳动力占据的比例远超一大半。但在改革开放的中后期，1988年之后，经济增长和人民物质水平增长缓慢，达到了瓶颈期。该阶段农业发展受制于国有经济体制和政治体制，在90年代甚至由于农村土地被占用和农村劳动力的大量流出，企业用更为廉价的劳动力以求发展，结果就是工业化和城镇化进程不断加快的同时，农业仍处于缓慢乃至停滞状态。可以说我国农业为此做出了巨大的让步和贡献。1992年邓小平南巡和市场经济理论提出之后，随着经济发展新一轮增长，越来越多的人离开农村去城市工作，1993年人数便达到了六千万人以上，实现了三年之内人数的翻倍，农村发展岌岌可危。在2002年，党的十六大以来，调整了对农重大战略措施，“以工促农，以城带乡”开启了社会主义建设的新序幕。在城乡一体化和统筹城乡经济下推进的新建设成果得到了实质性的显露。2004年，农民连续五年的年平均收入增速超6%，在2008年全国粮食总产量和每亩平均产量达到了历史新高。农民生活水平大幅提高，消费结构升级，社会保障和福利均提高，基础设施建设得到较大发展。不可否认城乡居民收入差距依旧显著，不平衡、不充分的发展状况依旧是个问题，也将会是之后很长一段时间有待解决的问题。

第五阶段（2013～2019）全面深化改革和三权分置时期：

随着时间的推移和城市化的推进，原先形成的二权分离的状况已经不能满足人民日益增长的需求。由于大量农村居民迁移城市，农村劳动力流失，农地利用率大大降低，农村大片土地出现抛荒现象。2014年中央发布文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》完善了农村土地承包经营权的流转政策。该年的11月，为了使产权更加明确。发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》首次提出将农村集体使用权，农民使用承包权，经营权的三权分离。土地依旧属于集体，农户个人拥有承包盖片土地的权利，当农户将土地以出租方式给到另一合法人时，则该合法人拥有土地的经营权和使用权。这也是继家庭联产承包责任制之后又一重要政策，其对于农村经济发展起到了突破性的作用，对于土地权利的界定更为清晰了。

江苏泰州作为其中试点开辟了农村“三权”的变现途径。2014年，姜堰为解决新型农业经营主体融资担保、土地经营权流转等，推行了农村信用体系建设等措施。至2019年底，姜堰小杨村的土地流转率达到100%，平均规模更是达到2000亩。三权分置在这段时期的作用在泰州试点得以凸显，现在通过土地改革实行的针对性政策让苏北各地区经济、农业都得到了很好的发展，协调苏南与苏北间的经济发展落差，让江苏农村从整体上得到了很好的改善。土地权利的多样化使其更适应规模经济的发展。大幅提高了土地产出率与土地资源利用率，构建了一个更优良更适应现代社会发展的农业经营体系。从图1中看出，2010年至2015年我国粮食产量增速是自2001年往后二十年来粮食总产量增速最快阶段，这一阶段正是全面深化改革阶段，其结果在各地区不同程度的显露，使得粮食总产量得到了提升。但在2015年往后的五年内，粮食总产量增速明显放慢，粮食单位面积产量也在相应的减少，连带着人均粮食产量出现负增长。也就是在2010年往后经济增长和农业发展均处于了平缓阶段。

第六阶段（2019年至今）中国特色社会主义新时代：

2020年颁发的新《土地管理法》规定农村集体土地以股权的形式同权同价入市，将土地进行租赁或者转让，所获得股金在一方面既解决了土地的闲置又让农民有了一笔额外的收入，保障了农民的生活，相对缩减了城乡差距，加快了乡村振兴战略。多样化的农地模式也加快了农业的现代化规范化，这一轮对农村的新土改在延续过往为人民谋幸福中加入了中国特色社会主义的身影，对于整个农业来说既提高了农业用地的效率，又融入了农业产业化发展的思路，此后也将继续沿用更为科学合理的方式让中国农业实现伟大复兴。通过土地改革提高农村人民生活水平将是国家土地改革考虑的首要因素。目前我国最大的发展不平衡是城乡发展的不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。解决农村发展不平衡不充分问题将是下一阶段新一轮土地改革的问题。

四、结论及对策建议

就目前的土地改革而言（见图1所示），年均增幅较大，粮食单位面积产量和人均粮食产量年增幅较低，在2015年至2020年期间的人均粮食产量甚至出现了负增长，综合粮食总产量和单位面积产量来看，是由于人口增长快于粮食产量的增长。随着人口增长我国未来对于土地单位面积的产量需求将会更大。由于农户个人土地面积小且分散，单位面积产品收益低，农业技术水平低下等局限性因素，我国将更注重该方面人才的培养与引入。在近两年的对农政策中，农业科学与技术在冉冉升起，相关的专业性技术也在完善，农户对于农产品技术需求大，但农户接受与运用技术能力低，推广与实施难度仍然较大。我国可以在该方面入手，让未来的农民更趋于年轻化、技术化、多元化，农民将和其他职业一样拥有更高的含金量，甚至可能会颁发“农业资格证”使农民这一身份规范化、职业化。大量农业性人才流入也会减轻我国农业这种发展不平衡不充分的现状。另一方面，从国家出台的土地政策上来说土地确权颁证、城乡协同发展、土地权利具体分置的实施等，在促进土地流转、土地生产效率提升上也将有更大的体现，同时为农业新品种、新技术的示范与推广应用奠定了基础和先决条件。未来土地改革会在农村区域协调发展上进一步前进，未来的农业也将在技术信息与现代化上大步迈进。

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＊基金项目：江苏师范大学科文学院大创项目“江苏省农村土地改革促进区域协调发展机制研究”（编号：2021KWCX015）。

（作者单位：江苏师范大学科文学院）