全域土地综合整治统筹解决乡村“四化”问题的研究—以黔西市金碧镇全域土地综合整治试点实施方案为例

文／杨泽铭 贵州省城乡规划设计研究院 贵州贵阳 550081

1.研究背景

黔西市，贵州省辖县级市，由毕节市代管，距省会城市贵阳68 公里，处在贵阳都市圈一小时通勤圈内。其下辖金碧镇2020年4日9日被确定为贵州省全域土地综合整治试点乡镇，并成功列入全国首批300 个试点名单。

按照《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194 号）和贵州省相关工作要求，需编制金碧镇全域土地综合整治试点实施方案，明确整治任务，指导试点工作的开展，优化镇域三生空间格局，提振产业发展，最终实现乡村振兴的目标。

全域土地综合整治有别于单项的土地整治工程项目，是以乡镇国土空间规划和村庄规划为指引，融合了宅基地、工矿用地等建设用地，耕地、园地、林地等农用地，河流、湿地等生态用地整理三大方面，全域全要素统筹，综合解决乡村“四化”问题。

2.研究方法

本次全域土地综合整治试点实施方案基于社会经济、建设情况、产业基础、土地利用、生态修复等方面的综合调查和研究，梳理总结试点区国土空间现状基本特征、土地整治潜力以及其他城乡建设相关问题，并以问题为导向、发展为指引，提出试点发展定位，明确整治目标，从功能分区、三生空间优化、土地整治、生态修复、产业规划等方面统筹谋划试点整治方向和重大任务，在保证无政府负债情况下，有效落实各项整治工作,守好“发展与生态”两条底线。

图1 整治流程图

3.研究内容

3.1 全域土地整治范围的确定

以全域协调、全域统筹、全域规划土地综合整治任务，从而推动金碧镇全域高质量发展、乡村振兴为思路，确定本次全域土地综合整治试点整治范围为金碧镇行政辖区范围，含18 个村（社区），土地总面积89.45 平方公里。

同时，为保证本次全域土地综合整治在5年有限实施期限内有效落实各项整治任务，并无政府负债情况，本次全域土地综合整治试点将以“问题为导向”、“发展为指引”划定整治范围内的整治重点范围，合理安排整治任务和资金。

综合全镇各村农用地现状、产业发展、优势资源、乡村建设等因素综合考量，确定本次试点整治范围内的整治重点范围为镇域中部的辉煌社区、张家桥社区、折坤村、新兰村等“4 社区6 村”行政辖区范围。

图2 试点区域整治区域图

根据自然资源部国土空间生态修复司文件，对于整治区域的划定标准，试点整治区域内需采用人工措施进行整治方向可实现规划目的的拆旧（农村宅基地、采矿用地）图斑数量152 个，拆旧面积5.3736 公顷，建新图斑109个，建新面积36.8842 公顷；整理复垦图斑数量311 个，整理复垦面积1333.1090 公顷；零星开发图斑数量56 个，零星开发面积15.1332 公顷；修复治理（矿山治理）图斑数量13 个，修复治理面积12.8234 公顷。

3.2 全域土地整治目标

将金碧镇打造成为黔西生态康养度假小镇，现代农业发展示范基地，促进金碧镇经济社会高质量发展、乡村全面振兴，致力成为“地节，田沃，水清，路通，林茂，景美，业优，民富，居安，旅旺”的全域土地综合整治黔西市金碧镇版本。

3.3 全域土地整治功能分区

图3 产业功能分区图

为实现将金碧镇打造成黔西生态康养度假小镇，现代农业发展示范基地的发展目标，本次全域土地综合整治重点围绕土地利用、生态保护、设施织补、城乡布局、产业发展等方面进行空间统筹与协同，以镇域尺度下全域土地综合整治多功能发展为思路，将金碧镇全镇分为凸显地域主导功能类型的四个区域，主要划分为东部康养休闲旅游区、中部城镇融合发展区、西部现代循环农业产业区，南、北部农业乡村融合发展区。其中，本次试点整治重点范围“4社区6 村”内包含东部康养休闲旅游区、中部城镇融合发展区和西部现代循环农业产业区三区。

3.4 三生空间格局优化

按照国家乡村振兴战略要求，提出“生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀，人与自然和谐共生”的目标，本次全域整治将整体推进农用地、建设用地的整理，统筹生态修复任务，至规划期末，本次试点整治范围内生态空间面积2932.1851 公顷，占整治区国土总面积32.78%，其中生态保护红线面积374.0100 公顷；农业生产空间面积5505.1093 公顷，61.54%，其中永久基本农田保护区面积4787.4815 公顷；生活建设空间面积507.9857 公顷，5.68%，优化了三生空间格局，提高耕地质量，增加耕地数量，提高粮食产能。

3.5“四化”问题的解决

3.5.1 耕地数量与质量提升

（1）耕地质量提升的途径

通过地块归并，削减部分田土坎系数，将零星分散的耕地集中连片，同时保证灌溉能力，加强机耕道、水渠等设施建设。

（2）新增耕地

根据黔西市《全国第三次土地调查数据库》（2019年上交国家版）数据分析，金碧镇全域范围8945.28 公顷，其中，农用地面积8405.29 公顷，占全镇国土面积93.36%；建设用地面积508.00 公顷，占全镇国土面积5.68%；未利用地面积32.00 公顷，占全镇国土面积0.36%。试点整治区域1253.23 公顷，其中涉及耕地1212.47 公顷。试点整治范围内耕地图斑1119 个，图斑面积1308.48 公顷，田坎面积133.12 公顷，耕地面积1175.36 公顷。根据内外业结合分析，田坎系数较大，地块连片性不强，根据外业核查测算情况田坎系数有条件从平均11.63%下降至6.22%。田坎系数调整可提高土地利用效率，从而增加有效耕地面积87.94 公顷，新增耕地率7.25%。

（3）提质改造（旱改水）提升

提取三调数据中的水源图斑，用GIS 做迭代分析，以50 米为缓冲区，分析潜力区域，将50 米缓冲区内的潜力范围记为旱改水潜力区，同时还需实地调查，综合研判，最终确定旱地改水田潜力范围。

经数据分析及现场踏勘，得到试点整治范围内可提质改造（旱改水）面积34.04 公顷，即新增水田34.04 公顷。

（4）耕地质量潜力提升测算

本次规划到2025年，将试点区域的耕地提升一个等别，作为黔西市的耕地质量提升潜力。根据《耕地质量等别年度更新数据库》（2019年版）调查结果分析试点整治范围内平均耕地质量等别为12 等；整治后平均耕地质量等别预计提高1 个等。实施后新增耕地质量等别预计达到11 等。具体新增产能如下：

①新增耕地粮食产能=（16-12）×77.25×15×100=463500 公斤；

②提质改造粮食产能=（12-11）×1250.61×15×100=1875915 公斤；

③试点整治范围内新增粮食产能=463500 公斤+18 75915 公斤=2339415 公斤。

图4 农用地整治潜力分析图

3.5.2 低效用地整治

根据金碧镇城镇低效用地再开发专项规划调查，金碧镇低效用地都是城镇建设用地，主要分布在辉煌社区和万家寨社区，总计面积0.82 公顷。

（2）固化剂主剂投加量确定。取破胶后的3号样品，加入不同量的32.5硅酸盐水泥，在其他处理剂相同情况下，考察固化主剂对固化后的COD、六价铬、pH、色度的影响，试验结果见表5。通过数据分析可以看出，当加量达到20.0%时，固化后各项指标均较好，但浸出液COD、pH值依然超标。再增加硅酸盐水泥加量，效果变化不大，而pH升高，因此投加量选择20.0%。

根据黔西市《全国第三次土地调查数据库》（2019年上交国家版）数据套合影像分析筛选潜力图斑进行实地调查，经调查试点整治范围内具有复垦潜力地块180块（其中宅基地164 块、采矿用地14 块、城镇低效用地2 块），总面积18.46 公顷。

经实地踏勘180 个地块，总面积18.46 公顷状况符合实施建设标准，综合建新区以及设施农用地建设区域耕作层剥离再利用相结合考虑，旱地是各地块复垦方向的最优选择，整治后新增建设用地指标18.46 公顷，新增耕地18.46 公顷。

3.5.3 生态环境整治修复

河道整治：针对沙窝河生态环境退化问题较为严重的岸线，清理杂物，保障水体自然流动，同时对岸线两侧进行绿化处理，原则上以生态岸线为主，减少人工硬质砌体。至规划期末，实施完成沙窝河治理13.80 公里。

工矿生态修复：对复垦工矿进行综合治理,废弃工矿可以复垦为耕地，同时加强景观建设等多种人工或自然修复治理措施,达到视觉效果和生态环境的双重改善，共治理厂矿9 处。

3.5.4 产业发展

产业发展主要为贵州省现代山地循环畜牧科技示范园区项目，建设内容为畜牧养殖园等，实施循环经济，深入推进一二三产业的融合发展，提升金碧镇产业发展动能。

3.5.5 人居环境

实施传统建筑修缮、墙体立面改造及庭院改造，完善文化教育、健身娱乐、养老等公共服务设施配套。加强污水处理设施建设，严控农村生产生活污水的自然排放，水质处理达标后再就近排入河流水体中；完善垃圾收集和转运设施的建设，引导村民进行垃圾分类；对大型畜牧养殖基地严控环境质量，不能对周边居民生产生活带来负面影响。

3.5.6 城镇建设

通过建设用地整理，腾退部分乡村建设用地指标，支持金碧镇城镇建设用地指标，金碧镇有着良好的区位优势和生态资源优势，具备做大、做强、做特的潜质，同时延续城镇文脉，统一建筑风格特征，彰显城镇特色。

4.研究结论

本次全域土地综合整治是一种全新的整治思路、整治形式。它是对土地综合整治的继承，更是对土地综合整治的突破创新：

第一，更加着重区域空间格局的统筹，从整体空间格局思考区域存在的突出矛盾和问题，用地效率、产业发展、人居环境、生态修复等问题既独立又相互关联交织，需通盘考虑，统筹解决，通过综合治理，以达到优化三生空间格局，助力乡村振兴的效果。

第二，更加着重全域全要素的统筹，区别于传统意义上单项的土地整治工程项目，在统一的目标下将单一的项目联合起来，山、水、林、田、湖、草、村整治效益最大化。本次实施方案以城乡生活圈的理念分析全域各类基础设施与公共服务设施现状，摸清设施体系的层级、门类、规模、服务半径等，从而梳理出城乡设施短板，并在人居环境整治中明确建设重点，创造高品质生活，满足人民高质量的生活需求。

第三，更好保护粮食安全。通过土地整治，增加耕地数量，提高耕地质量，提高粮食产能，农用地空间格局得到优化提升，既利于保护又便于生产。盘活低效用地，转变成连片耕地，在促进土地集约节约利用的同时，进一步促进耕地保有量，筑牢农业稳产高产基础。

结语：

综合来看，全域土地综合整治在满足新增耕地面积和永久基本农田两个5%的基本条件下，可提高耕地等级和粮食产能。在保证地方政府无负债，人民群众自愿参与的前提下，有利于统筹解决乡镇现存的乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化和生态质量退化“四化”问题，以此为乡镇未来高质量发展、乡村振兴提供坚实的空间基础。