基于自然生态空间用途管制实践的国土空间用途管制研究

文／于燕 江西省地质局地理信息工程大队 江西南昌 360000

引言：

从现状来看，在国内大多数空间形态，均颁布实施了相关法律法规，包括耕地空间形态、林地空间形态、草地空间形态、建设用地空间形态等，进一步使部门分治，同时相互关联、相互制约的国土空间管制形态得到有效构成[1]。然而，基于自然生态空间用途管制层面分析，目前存在一些较为明显的问题，比如目前部门分治的管制尚未形成有效合力，又比如全域国土空间规划统筹管控较为薄弱等，为解决这些问题，在提升自然生态空间用途管制实践工作质量成效的基础上，进一步提高国土空间用途管制工作质量水平，鉴于此本文围绕“基于自然生态空间用途管制实践的国土空间用途管制”展开分析研究价值意义显著。

1.自然生态空间用途管制模式分析

在人类生产及经济发展过程中，自然资源起到了至关重要的作用，因此做好自然生态空间用途管制工作非常重要。从目前来看，自然生态空间用途管制模式角度，主要包括：

表1 自然生态空间用途管制模式

1.1 区划模式

对于国土空间用途管制来说，为跨尺度协作及传导制度，从国家、区域战略视角来看，其空间管控为不可或缺的一部分。而对于区划模式来说，为部分国家在国土空间管控过程中实施的有效举措[2]。起初，采取的是综合地理区划模式，目前采取的是专门的生态功能区划模式（见下图1），同时包括禁限建区划模式等等，其符合自然资源开发、管理的需求。在区划模式下，主要以区域主体功能、管控等级等因素为依据，并做好相应的规划工作，对示意性边界进行划定，并对各区土地利用方向加以明确，在管制强度上做出了一定要求，但是在主要管制手段方面，对土地利用方向的引导更具突出性。此外，采取区划模式，需按照国家省市级生态功能区划，并明确生态安全格局和生态保护红线，以此为自然生态空间用途管制成效的提升保驾护航。

图1 土地用途管制示意图

1.2 类型区管制模式

从宏观区域管理层面分析，针对需特定进行保护的相关区域，需在科学评估保护目标的基础上，然后对其管控边界加以明确，针对边界范围内土地利用明确用途和行为，并将细致的准入制度、行为导则设置好。值得注意的是，基于自然生态空间用途管制当中，明确边界，然后对土地利用行为进行管控的模式显著存在[3]。此外，在国内，类型区管制模式具体表现形式为：按照国家森林公园、国家湿地公园、自然保护区等类型区管制等。总之，需在做好类型区保护工作的基础上，确保自然生态空间管制工作质量水平的提高。

1.3 地类保护模式

针对重要地类，在自然生态空间用途管制工作开展期间，主要采取地类保护模式。对于农用地来说，可以为民众提供多样化的生态系统服务，较多的国家对此制定了专门的法律法规，比如针对水域、林地、湿地、林地、耕地等，采取了普遍性保护措施[4]。基于普遍性保护的条件下，部分国家还采取了质量等级评价措施，针对重要土地类型采取了特殊的管制方法，比较典型的即为我国的基本农田管理模式，涉及的管制方法有：其一，刚性的边界管理方法；其二，指标约束方法；其三，土地利用行为管控及行政考核方法。近些年来，还增设了质量等级，即高标准农田管控内容；此外，包括集中连片度、污染防治、农田生态改善等重要管控内容。总体也然，按照耕地、基本农田保护制度及林业进行管制的地类保护模式具备一定的借鉴价值，在自然生态空间用途管制工作开展期间需引起重视。

2.国土空间用途管制制度现存问题分析

国土空间用途管制是一项系统化的工作，从现状来看，此项管制工作制度尚且存在一些较为明显的问题。具体而言，主要问题如下：

表2 国土空间用途管制制度现存问题

2.1 目前部门分治的管制尚未形成有效合力

长时间下，国内在国土空间保护管理体制管制方面，主要模式为纵向分级管理与横向部门管理结合的模式。以相关资源进行分类，其分散的部门较多，包括国土部门、农业部门、水利部门、林业部门、环保与城乡建设部门等[5]。在多头管理的情况下，存在职责不明、审批繁琐以及效率低下等相关问题。并且，在法规界定方面不够明确，存在缺位及越位等情况，加上后期监管不力，则基于国土空间用途管制的政策制度合理便难以有效形成，从而抑制国土空间用途管制工作质量水平的提高。

2.2 全域国土空间规划统筹管控较为薄弱

从规划统筹层面分析，生态空间归属于环保部门，农业空间归属于农林水部门，城镇空间归属于国土和住建部门。相关空间规划及专项规划，均需以管理事权为着手点，针对同一个，或者不同国土空间的开发和保护做好相应的统筹安排、管制设置等相关工作。值得注意的是，因在多方面存在明显的差异性，比如数据差异、分类差异、期限差异、目标差异、政策差异等，易使规划过程中国土开发保护的相关空间存在冲突情况，且易出现功能错配及监管真空等问题[6]。此外，基于不同空间内部，对于单一的要素及单一的类型区，实际情况更具复杂性，易发生若干部门围绕同一区域实施存在矛盾的决策的问题，难以体现国土空间规划体系的统一性及权威性，使全域国土空间规划统筹管控呈现薄弱的局面。

2.3 用途管制在所有国土空间中的覆盖率有待提升

从现状来看，国内构建的用途管制制度涉及的要素较多，如耕地要素、森林要素、草原要素、水域要素、海洋要素等，然后经各种功能区划，或者空间规划，对功能区、管制用途区进行划定，对开发利用的限制条件加以明确，对用途审批、变更许可制度加以实施。但是由于较多的管理范围存在交叉重叠的情况，且遗漏缺失情况明显，使用途管制在所有国土空间中的覆盖率呈现偏低的现象[7]。并且，基于土地用途管制制度当中，对建设用地、农用地之间转换管制比较严厉，然而对于具备生态属性，但没有利用的土地，则在管制设计方面较为缺失。处于城乡规划体系当中，相较于建成区内部，城市建成内外部空间管制呈现粗放的局面。基于自然资源当中，明确了耕地、生态公益林的管控，然而针对一些低级别的空间地带，在管制方面则较为比如，比如耕地、园林、草、水等，在开发利用方面也呈现随意的局面。此外，部分自然保护地的规划缺乏系统性，在管理体制建设方面较为滞后，呈现空间分割的情况，且生态系统破碎、孤岛化情况明显。

2.4 用途管制行政运行体系缺少有效性及统一性

基于现状层面分析，在用途管制上，以土地用途管制制度为基础的耕地、基本农田保护制度较为有效，以“两证一书”为基础的建设用地管制审批制度也较为有效。对于耕地基本农田保护制度来说，其涉及的行政运行体制内容较多，涉及相关法律法规、前期调查评估、中期规划及审批、后期整治复垦及督查执法等，所以在管制效果方面较为理想[8]。但是，别的相关用地发（空间），相关保护区的用途管制，不管在机构设置，还是在运行体系建设方面，均有待健全。所以，综合考虑，需采取有效措施，确保用途管制行政运行体系的有效性及统一性。

3.基于自然生态空间用途管制实践的国土空间用途管制策略分析

为解决国土空间用途管制制度现存问题，需以自然生态空间用途管制实践方案为导向，落实有效的策略。总结起来，主要策略包括：

(见表3）

表3 国土空间用途管制策略

3.1 落实多样化管制模式方法

针对目前部门分治的管制尚未形成有效合力的问题，则有必要落实多样化管制模式方法。在全域管制方面，需以生态文明建设为导向，在全部国土空间当中落实土地用途管制制度，基于格局层面，以耕地保护为基础，然后做好山水田林湖草海综合整治工作。并基于农用地专用管理，朝相关国土空间、建设边界管控延伸，促进空间治理能力水平的持续提高。在统一管制方面，需对全部国土空间用途管制、生态保护修复职责进行统一行使，使传统自然资源与规划管理各自为政的局面得到有效改变，确保责权分明，做好有序开发工作，对生态环境起到保护作用。此外，还需积极开展约束性管制、全流程管制、差异化管制等工作，以此确保国土空间用途管制工作质量成效的全面提升。

3.2 加强全域国土空间规划统筹管控

在加强全域国土空间规划统筹管控工作过程中，需将空间辨识、全域统筹作为基础，对空间矛盾冲突协调好，保证空间边界的可操作性及合理性。针对科学划定结果、试点实地地理边界及行政边界等，需做好精准校核工作[9]。在有必要的条件下，展开实地勘察作业。此外，需以地方发展及自然保护的具体需求为依据，使空间错配、重叠、缺失等矛盾冲突问题得到有效解决，保证重要边界划定与实际要求相符，通过全域国土空间规划统筹管控的加强，全方面提高国土空间用途管制工作的质量水平。

3.3 做好自然生态空间用途管制试点工作

为提升用途管制在所有国土空间中的覆盖率，需积极做好自然生态空间用途管制试点工作。在试点地区，需将土地利用变更调查数据当作底数，对各种调查评价成果吸纳并应用，然后积极展开资源环境承载能力及国土空间开发适应性评估工作，对生态保护、城镇开发、农业的相关需求进行统筹协调，对各类空间格局进行优化，包括生态空间、城镇空间、农业空间、海洋空间等，使不会发生交叉、重叠的生态保护红线有效协调及形成在对自然保护红线范围加以明确的基础上，确保自然生态空间用途管制试点工作质量成效的提升，进一步全面提升用途管制在所有国土空间中的覆盖率。

3.4 体现用途管制行政运行体系的有效性及统一性

为体现用途管制行政运行体系的有效性及统一性，需对相关部门职责加以名贵及优化，对规划体系积极改革，在实行全域管制的基础上，对统一的国土空间用途管制制度进行构建，即进行运行通畅的行政运行体系进行构建，使管制分散、多头审批等问题得到有效解决，全面提高国土空间规划用途管制工作的效率及质量[10]。

结语：

综上所述，自然生态空间用途模式较多，常见的包括区划模式、类型区管制模式、地类保护模式等。值得注意的是，由于国土空间用途管制制度现存问题较多，因此需落实多样化管制模式方法，加强全域国土空间规划统筹管控，并做好自然生态空间用途管制试点工作，进一步将用途管制行政运行体系的有效性及统一性体现出来，以此保证国土空间用途管制质量成效的提升，并国土空间规划建设事业发展奠定坚实的基础。