积极探索公共数据市场化运营

曲崇明

公共数据开放对经济、社会发展具有重要意义。搭建公共数据运营平台，可将这些“沉睡”的数据转变为具有市场竞争力的资源。

公共数据开放共享程度低是目前制约数字经济发展的重要短板。目前国内很多城市已经探索过公共数据市场化运营。公共数据市场化运营在我国尚处于起步阶段，需要进一步完善制度设计，提高公共数据市场化运营的合法性和运行绩效。公共数据是否允许市场化运营？公共数据市场化运营能带来什么好处？如何进行市场化运营？这些问题我们应该首先搞清楚。

公共数据开放的价值和依据

近年来国家颁布了一系列有关公共数据授权运营的政策文件。2016年，国务院颁布了《政务信息资源共享管理暂行办法》，其主要目的是为了推动政务信息互联互通和公共数据共享；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要激活数据要素潜能，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，开展政府数据授权运营试点。政府数据资源兼具“治理要素”与“生产要素”属性，可通过合理方式授权给特定主体市场化运营。2020年4月，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出，要推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护，加快培育数据要素市场。

公共数据开放对经济、社会发展具有重要意义。我国80%以上的数据资源掌握在各级政府手里，政府掌握着全社会最大量、最核心的数据资源。通过数据共享交换的方式打通数据孤岛，可使数据在政府各部门之间、在政府和企业之间流通共享。搭建公共数据运营平台，通过一系列技术手段和安全措施，让政府数据与社会化数据关联起来、流通起来，可将这些“沉睡”的数据转变为具有市场竞争力的资源。通过进一步增值开发这些数据，不仅可以给市民带来便利，也可产生巨大的经济效益和社会效益。为了更好地释放数据要素潜能，我们需要理清数据价值释放的理论逻辑，科学设计实现路径并构建匹配的体制机制。公共数据所有权可以根据情况界定为新型国有资产，经营权可授权给企业。地方政府可以以市场化方式组建国有大数据公司，政府通过特许经营方式将公共数据授权给国有公司运营，实现政府与社会之间的数据流通与共享，培育数据市场，激活数据要素潜能，做大做强数字经济。

公共数据市场化运营的实践探索

目前从各地试点情况来看，公共数据授权运营的模式相对统一。先由各级行政机关和公共服务单位将自身在履行职责和提供服务过程中形成的公共数据收集、存储到一个平台上，再授权国有企业运营，整个过程受到政府的指导、管理和监督。

早在2017年，成都市为了落实国家大数据战略，就开始探索公共数据市场化运营，并形成了运营载体、运营平台、解决方案和应用场景等方面体系化的成果，在数字产业化的探索方面处于全国领先地位。成都市在原来的“成都市信息化建设发展有限公司”基础上组建了“成都市大数据公司”。成都市大数据公司作为“政府数据资产运营商”，2018年获得市政府政务数据集中授权运营。2021年该公司被更名为成都市大数据集团，公司下面现有28家参控股企业。成都市大数据集团通过对数据整理、清洗、脱敏、格式转换等处理，面向社会、企业提供各类服务。

《深圳经济特区数据条例》明确将提供教育、卫生、社会福利、供水、供电、供气、环保、公交等公共服务的组织纳入公共管理和服务机构范围，其在提供服务过程中产生、处理的数据均属公共数据。公共数据应当在法律、法规允许范围内最大限度地平等开放，不得收取任何费用。不得交易包含未经依法开放的公共数据的数据产品和服务；将公共数据授权给国有企业。深圳市将国资国企云、数据中心等业务统一交深智城大数据公司（简称“深智城”）统一运营。“深智城”属于深圳国资委下属的一个国资企业，将具体业务委托给第三方技术服务企业。“深智城”将业务外包给联通公司，由联通公司携手华为、腾讯承建国资国企云。

为了探索公共数据市场化运营，各地都颁布了一些政策文件，甚至实行了地方立法，改革基本做到有章可循。如成都市制定了《成都市公共数据运营服务管理办法》；福州市人民政府印发了《福州市政务数据资源管理办法》《福州市公共数据开放管理暂行办法》《福州市政务数据资源共享开放考核暂行办法》；深圳市则以地方立法形式，颁布了《深圳经济特区数据条例》；上海市制定了《上海市数据条例》。这些规章制度，为公共数据市场化运营改革提供了制度保障。

激活数据要素潜能，建设数字青岛

制定公共数据市场化运营的法律制度。近年来，青岛市城阳区积极探索公共数据资源的开发利用，在健康医疗、交通出行等重点领域积极开展公共数据市场化开发利用的试点工作。建议青岛市根据上级要求，借鉴其他省市经验，及时制定有关公共数据授权运营的政策法规，对公共数据收集、共享、开放等活动，以及公共数据授权管理等出台相关的制度规范。比如，公共数据范围如何界定？目前各部门数据的质量参差不齐，不同时期、不同部门所采数据存在较大差异，数据格式存在较大差异。在此情况下，如何实现公共数据格式标准的统一？数据主体不履行或者不完全履行数据提供义务时该承担何种责任？这些都应通过法律制度予以规范。

组建国有大数据公司，分类推进公共数据市场化运营改革。建议青岛市组建国有大数据公司，政府通过特许经营方式推进公共数据市场化应用开发。国有大数据公司要突出产权与运营权分离的原则，创新体制机制，探索“体制内编制、市场化管理”的运行机制。建议按照先内后外、政务优先、民生服务优先、企业应用同步的原则，采取特许经营方式授权企业进行数据运营，推进公共数据有序开放。数据是特殊资产，必须在政府的有效监管下运营，政府应制定公共数据建设运营中全过程质量管理要求和绩效评估指标体系等，做好对大数据公司的管理与监督，形成统一领导、统筹协调的运营管理机制。

保护数据隐私和数据安全。公共数据授权运营的关键是确保数据安全，防范隐私、秘密泄露。建议在数据整理、清洗、脱敏、格式转换等方面制定严格的制度规范，设立安全阀门，保护信息安全；分类处理数据，对敏感数据要进行加解密，在信息主体明确授权的前提下，才可向社会提供；政府要加强对运营企业的指导和监督，完善事前预防和事后追查机制，明确责任主体，维护网络安全和数据安全。

培育第三方数据服务市场，构建第三方数据服务体系。第三方数据服务机构是数据交易市场不可或缺的一部分。目前国内公共数据的开放尚处于起步阶段，在数据开放过程中掌握不好标准和尺度，公共数据仅向特定行业、特定企业开放，缺乏更大范围的流通和服务。建議引入包括数据技术服务商、数据资产评估方、数据中介咨询机构等第三方数据服务机构，建立第三方数据服务体系。可通过服务外包等方式，委托第三方专业机构开展政务数据的收集、脱密、整合、转换等工作，确保数据质量。通过技术监测、双方签订保密协议等方式，确保数据隐私和数据安全。

加强组织领导，建立考核监督机制。建议加强公共数据开放工作的组织领导和考核监督，明确牵头部门、相关部门以及各自承担的责任和义务。各部门对公共数据开放要实行专人专岗，加强对相关人员的考核管理。市大数据局可委托第三方专业机构，对全市各部门公共数据开放和共享等情况进行考核评估，并将评估结果纳入年度考核范围。

（作者系青岛市委党校副教授）