国有企业全面预算管理的考核困境与治理路径

江 玲

全面预算管理起源于第一次世界大战后的美国,正式形成于上世纪50年代。受行为科学理论、经济学代理理论以及战略管理、社会心理学等理论和方法的影响（张朝宓等，2003），全面预算管理的理论和实践也在不断发展、延伸。从发达国家到发展中国家，从制造业到非制造业，几乎所有跨国企业都把全面预算作为企业内部管理控制的重要工具。我国早在1999年，国家经贸委就把“推行全面预算管理”写进了《关于国有大中型企业建立现代企业制度和加强企业管理的规范意见》；2002年，财政部《关于企业实行财务预算管理的指导意见》颁布实施。中储粮集团作为国资委管辖下的重点国有骨干企业，于2006年开始在全系统范围内推广建立全面预算管理体系。全面预算的考核是一项复杂的系统工程，但它决定性地影响了全面预算这一管理工具在企业中发挥作用的整体效应。因此解决好这一难题，才能让全面预算管理走出困境，发挥其战略引领及保障作用。本文试图从全面预算管理考核指标体系的缺陷、委托代理理论及国有企业特殊的角色定位和激励约束机制入手阐释产生上述困境的成因；并结合国有企业的客观实际，从考核指标体系的侧重点、从成本动因分解、从面向不同考核对象、从推行薪酬机制配套改革等方面给出了应对上述困境的一些治理举措，以期对解决国有企业全面预算推广实践中的难点启发思路，改进现状。

一、全面预算管理在国有企业实践中的考核问题及成因

1.全面预算考核指标体系忽视“可控、全面、长远”等概念指标。虽然大部分集团企业都认识到战略的重要性，但企业战略目标的制定和最终落地却未能有机衔接。对于国有企业，特别是涉及到国计民生的重点骨干企业，其发展战略还要与国家的宏观调控相契合。在关键时刻、特殊时期，企业的发展战略必须服从国家政治、经济、安全大局，因此其战略目标的调整在某种程度上已非企业自身能够预见。从国有企业承担的保供稳市、增加就业等基本社会责任职能来看，用单纯的市场资源配置效率来衡量其行为，显然有悖常理。由于战略导向的整体性、系统性特点，在实际工作中，对于产生的经济后果到底归因于企业的主观能动性还是政府宏观调控的不确定性，存在模糊的边界，由此导致可控性标准不易划分，给全面预算的考核带来了第一个大难题。

其次，虽然预算编制体系涵盖了资产负债表、所有者权益变动表以及现金流量表等反映企业长期资本结构及财务状况的报表，但在最终考核评价时往往侧重于收支预算，即考核评价体系较为关注利润、成本费用等体现当年经营情况的指标，而对影响企业长远发展的重大投融资决策行为的追踪问效及考核评价机制却重视不够。最典型的表现就是全面预算考核最终沦为对衡量企业当期盈利能力的利润和费用的执行考核，因为其指标简单易识别，数据也相对易获取和验证，这就造成了企业的长远发展规划与预算考核脱钩，决策行为人与被考核评价者不一致的周期错配问题。预算考核的长效激励约束机制难以有效发挥，甚至诱导高层管理者做出损害企业长远发展的短期行为。因为国有企业的高管往往是通过组织任命的形式产生，不排除部分高管在任期业绩考核的指挥棒下急于兑现短期绩效，而忽视对企业可持续健康发展的长远规划。因此，全面预算考核涵盖的指标本身不全面、周期错配等问题，为其制造了后续考核的又一困境。

2.预算松弛导致全面预算管理未能有效提升企业治理能力。企业的预算制定往往是下级预算参与者与上级预算审批者相互博弈的过程。多年的实践证明，在全面预算管理的全流程环节中，积极争取预算编制环节定下的宽松预算标准成为各下级预算参与者的共识。由于全面预算管理要求预算执行与奖惩挂钩，而实务中很多企业只是简单地将实际执行结果与预算数据进行比对，以此确认责任部门或人员的工作业绩，这就导致预算执行者为了完成预算，倾向于制定较为宽松的预算标准，夸大完成预算的困难，以缓解不确定性带来的考核风险（宋岩，2001）。预算松弛产生的根本原因是委托人和代理人之间的信息不对称和目标不一致。代理人拥有各类最基础的原始信息，在预算编制中为防止层层加码和刚性约束，往往会拟定降低预期值、留出余地的预算目标；而委托人却刚好相反。这种情况在国有企业中表现得尤为明显。正如前文所述，国有企业高管直接由上级组织部门选拔任命的比例很高，带有较强的行政色彩，高管对个人政治生涯和声誉的关注甚至超过了薪酬激励带来的影响（白艺昕等，2021）。一定程度上，完成上级组织交办的目标任务是其传统的职责使命。在这一目标驱动下，作为代理人的下级预算参与者势必会在预算制定博弈中积极争取相对松弛的预算，以便能主动应对后续执行过程中遇到的不确定性，顺利完成预设目标。

预算松弛一般都以零基预算为指引，突破年度间的纵向比较和行业间的横向对比，以不可抗力为突破口，夸大系统性风险的程度，积极争取宽松的预算约束。在实务中主要表现为：一是为规避费用支出的刚性约束，高估所需的费用；二是为规避不确定性带来的市场风险而低估收入、高估成本，即降低毛利预期。预算松弛不仅导致企业资源分配不合理，更会掩盖企业经营中的实际问题，甚至误导上级决策者科学决策，据此进行业绩评价明显有失公允。因此，建立在松弛预算基础上的考核评价体系从一开始就带着起点不公平的缺陷，难以让人信服并得到有效推广。

3.缺乏科学的考核评价体系和市场化的薪酬激励约束机制。在进行全面预算考核评价时，很多企业的做法就是简单地与固定的预算指标进行对比，以此判断预算执行效果的好坏，这是不科学的。除了编制时预算松弛造成的起点不公平，单一、机械地看待某个指标的执行情况，而未将其与背后的经济实质联系起来进行综合评价（如执行进度、产出效果等多维度因素），使得预算考核的评价结果不利于引领企业往价值最优方向发展。企业是一个周而复始、往复向前的持续经营主体，单一指标都不是孤立存在的个体，而是互相关联、彼此作用的。例如，产出类指标要与投入类指标对应；费用性支出要归口其性质属性，着眼于其背后的成本作业动因；除了短期的经济效益指标，还有周期性的市场占有率、产品替代率等业务指标；重大投资决策的后续绩效评价应着眼于不同生命周期的动态考核；重大融资决策的债务风险、杠杆效应评估等，都要借助综合的考核评价体系实现，而且通常还需将绝对指标和相对指标配合使用。由于预算考核指标体系的全面性、关联性和复杂性，需要企业在不断的试错过程中不断纠正和优化，没有“放之四海而皆准”的通用模板，这就增加了预算考核体系最终兑现奖惩的难度。

此外，由于部分国有企业执行的是工资总额预算管理机制，即由国资委核定企业当年的工资总额预算，企业据此在集团内部再行分配。而国有企业的人事分配及薪酬体系很多是参照公务员的行政化管理制度，即按照岗位职级定薪取酬，在全面预算管理方面很难从根源上调动各层级的积极性和主动性。一方面，在恒定的工资总额预算框架内划出一部分工资用于超额完成预算指标人员的奖励，势必导致其他人员工资的下降。而这部分员工作为企业系统运转不可或缺的一部分，也很难认定其对于超额完成的预算指标没有产生间接的贡献，因此在自身无过错的情况下调减其工资水平是有失公允的；另一方面，正如前文所阐述的，所谓超额完成的预算指标还可能来自于预算编制时遵循的松弛标准。因此，简单以预算完成情况来作为考核评价标准是不科学的，特别是在执行工资总额预算总量控制的企业，容易造成此增彼减的矛盾，因此其激励约束机制十分有限。

二、突破国有企业全面预算管理考核困境的治理路径

1.以企业战略为导向，建立全面预算管理体系框架，合理预判和区分可控及不可控因素。全面预算管理是实现企业战略规划的有效工具，战略规划为全面预算管理提供了目标和支撑，因此企业的全面预算管理必须以战略规划为指引。虽然国有企业、特别是国有大型企业承担了一部分政府宏观调控的职责，但其在市场经济的改革浪潮中已不断发展成熟，建立了规范的法人治理体系，确立了“产权清晰、权责明确”的现代企业产权制度，就理应且必须培养出具有独立法人人格的企业战略思维。在制定企业战略规划时，要确切地厘清其自身的职能定位，明晰主责主业范畴，密切关注国家宏观政策走势并在此基础上作出步调一致的科学研判，为擘画企业长远可持续的发展道路把握准确的方向。只有国有企业的战略发展方向与国家整体规划保持一致，其可持续健康发展才具备坚实的根基，而建立全面预算管理的长远周期体系才能落地生根。企业有了明晰的战略方向，全面预算管理就能合理识别其可控因素和不可控因素，并将属于企业经营权限、职责范畴内的经济行为纳入全面预算管理体系，确定为可控因素。同时，企业还要根据实践经验科学预判未来3-5年，甚至更长周期可能出现的不可控因素，为全面预算管理提前预判风险，做好合理的应对和调整。

2.以着眼于未来为出发点，全面预算管理考核应摒弃只关注当下的逐利引导。虽然利润表、费用表等预算报表最能直接反映企业当期的盈利能力，但作为对企业战略规划起引领保障作用的全面预算管理不应只关注当期的经营能力，更应着眼企业未来的可持续发展。因此在选取全面预算管理的考核指标时，除了对当期经营业绩进行合理地考核评价，更应关注企业重大投融资决策的执行效果，并建立相应的考核评价机制。我们可以选取投融资决策之前及投产初期、正常运营期的资产负债表、所有者权益表和现金流量表中的有关财务指标，以及市场占有率、客户满意度、产品替代率等非财务指标，通过纵向对比进行周期性的跨期评价，并据此不断调整和优化后续经营活动，才能充分发挥全面预算管理对企业战略发展目标的引领保障作用。

由于企业历史的数据容易获取，未来的数据则需要后续的时间予以证实或证伪。因此应针对周期性的考核评价指标设立长远的投融资决策激励约束机制，例如设立投融资决策业绩分享机制。即对于作出投融资决策的关键人物，一般是企业高管层，预留其部分绩效薪酬至投融资决策后的3年甚至更长的周期予以兑现，并聘请外部独立的专业中介机构对投融资决策产生的结果进行审计和绩效评估。至于该部分浮动绩效薪酬的占比，视该项投融资决策对于企业未来可持续发展的重要性程度来判断。对于国有企业选拔任用高级别的经营管理人才，更应将其投融资决策行为与结果评价（可以包括但不限于投资回报、市场占有、社会责任履行等方面）作为组织部门的一项重要考核指标和人事选拔依据。当然，我们在推行此项考核评价时，还要注意保护领导干部的干事创业积极性，厘清权责边界，适当运用容错纠错机制，避免在防止领导干部乱作为的同时，又滋生了不作为的消极倾向。

3.以业财融合为指引，建立作业成本动因模式的预算考核体系。实务中，很多企业将全面预算管理简单地理解为控制支出，认为“无预算不支出、超预算不支出”就是严格执行预算的表现。这种预算观念在很大程度上将导致前期预算编制松弛、中期预算调整频繁、后期年底突击花钱等乱象。实际上，这是预算管理被经济行为牵着鼻子走，让人对预算管理产生质疑和反感。因此近来有不少学者、实务界人士都提出“事前控标准、事中控业务、事后控财务”的大预算控制观（谢力等，2020）。具体来说，即通过塑造标准化的业务活动以实现预算控制的目标，而非紧盯预算报表上的数字。由于成本费用的发生源于业务活动的发生，要想理解并控制好每一项成本费用，就要深入分析其背后关联的业务作业及成因。要想真正控制成本费用，就要从控制业务活动的作业发生入手，控制或减少无效作业，保障增值作业运行顺畅，通过流程再造或功能升级来控制成本费用的增加。而加强业财融合的预算管控，就是让业务部门学会用财务语言表达成本动因，让财务部门及时洞察财务信息背后具体的业务动因（叶康涛，2021）。只有二者协调配合、互相促进，才能使全面预算管理驱动企业价值创造真正落到实处。例如，在成本控制方面，财务人员通过提炼历史数据，总结出规律性的成本影响因素，就可协调业务部门从材料设计工艺、损耗压降、采购单价等方面事先介入、控制标准、合理压降；在费用控制方面，通过预算执行数据的历史积累和分析，持续完善预算标准，合理辨别和区分费用的类型、属性，科学划分变动费用、固定费用和酌量性费用，才能有针对性地制定和改进预算标准。例如变动费用与业务量关联比较紧密，则根据业务量制定合理的定额标准；固定费用与前期资本预算关系紧密，就要与资本性投入相匹配；而酌量性费用往往与不确定的项目密切相关，取决于该项目的发生与否，具有一事一议的特征。

以粮食仓储行业的费用预算为例，2018年以来某省分公司改变了以往单纯以自身编制的预算目标值考核企业最终执行结果的做法，而采用在辖区7家地市直属企业中以横向对标的方式考核各自的预算执行成效。上述考核方式不仅有效规避了预算编制时上下层级间讨价还价的博弈，也克服了以往年底要花光预算额度的弊端。整体设计思路是：首先，以历史数据为参照，既统筹兼顾又合理适度地制定预算定额标准。参照各直属企业近三年历史数据，按“适度从紧，科学合理”的原则，结合企业的自身特点，如地理位置、市场环境、规模大小以及各项费用对应的业务特点等，分类确定各类别各明细项费用的控制标准。各项费用的控制标准不仅要贴近业务实际，更要作为暂时未达标企业今后降本增效努力的方向。其次，以作业驱动为引领，科学匹配各类费用指标的参照变量。每项费用都有其各自的作业成本动因，在对各项明细费用设置预算标准前，先明确其特征属性，再根据其特征属性归类匹配相应的费用控制标准。例如变动费用中，与保管量有关的费用按照吨粮保管规模设置控制标准，与仓容量有关的费用则以吨仓容量设置控制标准；而固定费用则参照投入产出比和辖区平均水平设置费用参照标准；酌量性费用则综合考虑执行该项目对企业未来长远发展的影响，在项目可行性评估的基础上执行一事一议政策。最后，以绩效考核为目标，鼓励企业降本增效。上述费用预算定额标准虽然作为企业预算的编制参考，但在最终执行结果上仍以辖区各企业当年执行结果的平均值或中位数作为评判标准，并与年度综合绩效考核相融合，奖优罚劣，充分调动企业降本增效的主观能动性，增加评判的客观性。同时通过年末的对标分析，选取各明细费用控制较好的单位作为费用控制的标杆企业，亦作为辖区各企业改进管理方式、提质增效的努力方向和对标参照。上述费用预算定额考核评价体系自施行以来，受到了被考核单位的普遍认可，也有效促进了企业对标先进、降本增效。对费用性支出的分类考核如下图1所示。

图1 费用性支出根据成本动因的分类考核示意

4.以面向不同对象为目标，全面预算管理的考核宜采用分层次、动态的、系统的评价体系。全面预算考核应针对不同成本费用深挖其背后的作业动因。同样地，针对不同层面的考核对象，也应根据其职责范畴分类对应不同的考核评价指标。全面预算管理考核评价要着眼长远，支持企业战略规划的实现。这就意味着考核评价体系中的指标设置要优先以企业战略规划目标的实现为前提，再确立当期的关键业绩指标，特别对重大的投融资行为还要进行动态评估。根据不同岗位实施不同的考核重点，对高层管理者考核战略目标的实现程度，对中层管理者和主要创效部门考核当期营运指标的完成度，对基层人员和组织考核成本费用等具体执行指标的落地情况。具体来说：对企业高管，侧重考核战略规划的实现情况，即投融资决策的最终成效，评价指标可从反映资本结构的资产负债表和所有者权益变动表（罗新宇，2021）的周期数据中选取，侧重纵向对比，着眼于战略规划对企业整体价值创造和财务状况改善方面。对于核心创效部门，侧重考核其当期盈利能力和长期抗风险能力，评价指标可以从当期利润表和在其他主体中权益的披露等报表中选取，由横向对比（即类似创效部门业绩或者行业对标情况）以及纵向对比（即与自身历史业绩对比）来实现；同时为了防止创效部门过度追求短期利润而忽视长期风险，还应对其设立风险管控目标。例如对应收账款的账龄、回收比例设置考核指标，对于一些高风险高收益项目应加大绩效薪酬延期支付的比例，甚至设立绩效薪酬追索制度，在项目风险完全化解后再予以兑现延期绩效，使得创效部门不盲目追求当期利润，与企业长远的战略发展目标保持一致。而对于后勤行政部门，则侧重考核其管理绩效，评价指标可从费用指标中选取，仍然是横向加纵向的对标方式；同时国有企业的后勤部门大多带有行政色彩，在履行社会责任方面责无旁贷。所以针对其的考核，还应涵盖推动社会责任的履行情况，即通常所说的“争优创先”落实情况。因此对于后勤行政部门的考核评价宜采用财务指标定量考核加非财务指标定性考核的双向结合方式。针对不同考核对象，考核的侧重点和考核指标、方式的选取如下图2所示。

图2 不同考核对象对应考核侧重点、考核指标及考核方式选取示意

全面预算管理的考核还应是系统的、联系的。费用性支出要与资本化投入及采购成本支出等相互关联，不可割裂开来，单就一个指标机械地评价其预算控制成效。例如考核维修费用，就必须联系其当前的资产状况、使用年限；考核损耗费用，就必须联系其采购入库产品的品质情况、杂质成分等。此外，业绩评价指标要适度灵活，特别是在出现突发的例外事件时，应有效甄别可控和不可控因素。预算考核应遵循“可控原则”，各责任主体仅对其可控的预算差异负责，避免奖惩不清，造成消极影响。以上列举的考核实例，无不牵涉到最终的预算考核评价由谁来落实的问题。结合多年的工作实践，笔者认为预算考核必须自上而下，形成层级考核的模式。最直接的理由就是集团企业对于下属单位具有数据信息方面的优势，在奖优罚劣方面具有客观的数据评判优势；在横向对标和挖掘数据信息背后的成因方面更客观、更理性、更全面。而同级间的考核（例如同一企业内部财务部门对业务部门的考核）往往难以做到这一点。

5.以推动配套改革为手段，实行经理层成员任期制和契约化管理，升化全面预算管理的考核评价。造成全面预算考核在国有企业推广实践中难见成效的一个重要原因就是兑现考核奖惩的激励性薪酬没有来源。诚如上文所述，部分国有企业执行的是国资委核定下的工资总额预算控制机制，与这一机制配套的是相应行政化的岗位职级薪酬制。推动全面预算管理考核走出困境，关键是要推行相应的薪酬改革，即打破目前国有企业中行政化管理的人事制度和按照岗位职级定薪取酬的分配方式，而与市场化运作密切相关的核心创效部门可以作为突破口先行先试。推行薪酬改革，其中一个重要方式就是实行经理层成员任期制和契约化管理，引入市场化的职业经理人制度（杨艳，2020），破除国企干部员工的“编制”身份，充分明确责任、明晰奖惩，激发经理层积极性，实现以绩定薪。当然，实现上述目标的一个关键前提是上级监管部门（如国资委）允许企业将这部分市场化程度较高的业务剥离出来单独考核认定，并在一定范围内允许企业对这部分核心业务的创效情况进行提成式的奖惩兑现或长期的股票期权奖励，跨越工资总额预算限制的条框，实行超额业绩分享计划。特别需要强调的是，在推行此项改革的过程中还需加强监管力量，谨防职业经理人的道德风险，防止国有资产流失。因为职业经理人个人效用的最大化往往表现在快速兑现薪酬收入方面。若其个人目标与企业长远目标产生偏离，如选择大量举债加大财务杠杆、放宽信用标准的赊销预付政策等，将给企业持续健康发展带来极大的风险隐患。因此对于职业经理人必须采取长周期的绩效兑现方式，加大其浮动报酬、长期报酬在薪酬结构中的比例，防范和化解当期效益和远期风险错配的问题。