准确把握全过程人民民主的深刻内涵和重要意义

桑玉成

（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433）

2019年11月2日，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主……”［1］，这是关于中国特色社会主义民主理论的重要概念和重要命题。后来，在中国共产党成立一百周年纪念大会上，在中央人大工作会议上，以及在党的二十大上，都明确提出了发展全过程人民民主的议题。可以认为，全过程人民民主的理论与实践，反映了以习近平同志为核心的党中央推进中国特色社会主义民主政治的最新成果，是中国共产党人对民主理论和民主实践作出的积极探索和重要贡献。

作为习近平总书记关于全过程民主的 “首提地”，上海市政治学界给予了高度的关注。上海市政治学会组织专家学者，通过 《探索与争鸣》 杂志的 “圆桌会议” 栏目，在该杂志2020年的第十二期，刊出7 篇文章，对全过程人民民主的相关理论问题进行了研究①。这组文章得到了社会的广泛关注，也由此推动了关于全过程人民民主问题的研究和宣传。

从到目前为止的研究来看，关于全过程人民民主的研究尚处于开始阶段，很多相关的问题还有待深入思考。尤其是，关于提出全过程人民民主的背景、指向以及深刻内涵，关于全过程人民民主的提出对我们提出了哪些新的课题和任务等，尚缺乏必要的研究和思考。本文仅从如下一些基本方面，对相关问题作初步的分析。

一、提出背景

我们要准确把握关于全过程人民民主的深刻内涵，首先需要从习近平总书记提出这个理念的背景谈起。在这个意义上，仅仅知道上海是 “首提地” 还远远不够，更需要把握 “首提” 这个理论的“时空点”，由此可以使我们具体把握总书记为什么在这个地方提出这样的理论。

2019年11月2日，习近平总书记来到上海市长宁区虹桥街道古北市民议事中心考察。古北社区位于上海市西南部，距离虹桥机场不到15 公里。这个社区是上海市较早的一批国际化社区，3 万多居民中，超过一半的居民来自于40 多个国家和地区。古北市民议事中心是用来为居民讨论公共事务的场所。多年来，该议事厅的运作可以概括为 “自主提事、按需议事、约请参事、民主评事、跟踪监事”。辖区居民自主 “点单”，议事厅集中 “审单”，党组织把关 “批单”，有关部门最终 “买单”。通过这样的方式，来讨论、决定居住区相关的公共事务。

正是这样的背景，为全国人大常委会首批基层立法联系点的选址奠定了基础。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出建立基层立法联系点制度。为贯彻落实党的十八届四中全会精神和全国人大常委会的工作部署安排，全国人大常委会法工委积极开展工作，于2015年7月分别在上海、甘肃、江西、湖北设立了4 个基层立法联系点。古北市民议事中心设置的联系点就是其中之一。为了使基层立法联系点有效地开展工作，全国人大常委会法工委专门派出干部到联系点所在地方挂职，负责联系点的日常工作。联系点建立以来，开展了积极有效的工作。一些正在讨论中的法律草案，会直接通过基层立法联系点来听取最基层市民的意见。这些意见经过综合整理之后，再由联系点直接传递到全国人大常委会法工委。

当时习近平总书记在听取了上海方面介绍上述两个方面的工作和情况之后，即发表讲话：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”［1］

2019年11月总书记在上海 “首提” 之后，2021年在庆祝中国共产党成立一百周年的大会上、在中央人大工作会议上以及在2022年的二十大上，都明确提出了发展全过程人民民主的理论。可以看到，从 “人民民主是一种全过程的民主”，到后来明确提出的 “全过程人民民主”，是一脉相承的同一个概念。

二、根本指向

从上述关于背景的介绍可以看出，总书记是在一个什么场景、针对的是什么情况而提出关于全过程人民民主重要理念的。那么，我们还要进一步分析，提出关于全过程人民民主的理论，其根本的指向是什么。

我们知道，民主问题虽然是一国政治发展的问题，但也往往成为国际问题的焦点。尤其是，一段时间以来，一些西方国家动辄拿别国民主问题说事，把民主作为外交斗争的筹码或者手段。

上世纪中叶两大阵营开始的所谓冷战，本质上正是西方自由主义民主和社会主义民主的较量。熊彼特、哈耶克等早期学者著书立说的对手就是社会主义，其主要目的就是指出社会主义为什么不行，资本主义民主为什么能够成为可复制的民主形态。之后，达尔将民主政治推向了民主化的派生议题。他将政权体系分为四个类型——封闭型寡头政体、竞争型寡头政体、开放型寡头政体以及多头政体［2］。事实上，在达尔类型学兼民主化理论建构中隐藏着这样的目的论，即以西方经验为参照的多头政体应该成为民主的标准，而其他所有非此类型的国家都是非民主的，而所有的非多头政体在未来的发展中都将转型为多头政体。一段时间以来，这种自由主义民主俨然成为西方政治制度的主导价值，进而成为以美国为首的西方国家不遗余力在全世界以 “普世价值” 的理由推销的民主形态。在这方面，西方国家还有意识地建立所谓指数进行“民主” 测量。比如，“自由之家” （Freedom House：Freedom in the World Reports）、“政体”（Polity IV）指数就是国际学术界常见的民主测量指数。这些测量指数的一个共同特点就是，选举成为影响一个国家民主或不民主的最为核心和关键的指标。

改革开放以来，我国的发展令世界瞩目。不仅创造了持续几十年的高速增长，而且也维持了长期的社会稳定。中国的发展赢得了世界人民的尊重，也树立了良好的国际形象。但是，一些西方国家却更加聚焦到我国的意识形态和政治制度方面，一如既往地用西方民主政治的那一套来衡量、质疑乃至指责中国的政治形态和政治发展道路。

正是在这样的背景下，近些年来，我们一直在致力于关于民主政治的中国话语建构。习近平总书记曾经指出：“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。” 我们需要借鉴国外政治文明有益成果，但绝不能放弃中国政治制度的根本。中国有960 多万平方公里土地、56 个民族，我们能照谁的模式办？ 谁又能指手画脚告诉我们该怎么办？ 对丰富多彩的世界，我们应该秉持兼容并蓄的态度，虚心学习他人的好东西，在独立自主的立场上把他人的好东西加以消化吸收，化成我们自己的好东西，但决不能囫囵吞枣、决不能邯郸学步。照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用。世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式。“物之不齐，物之情也。” 各国国情不同，每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果［3］。

由此我们可以认为，关于全过程人民民主的概念和理论，其根本指向主要在于相互联系的两个方面：一方面，是对我国社会主义民主实践的理论概括；另一方面，直接对冲西方国家那种 “唯选举主义” 的民主。关于这个指向，习近平总书记在中央人大工作会议上说得很清楚，他说：“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。”［4］

三、基本依据

在这里，我们要试图回答，我们为什么说人民民主是一种全过程的民主？

其实，习近平总书记当时在虹桥街道古北市民议事中心的讲话，用两句话表达了一个完整的意思。而现在人们关注的往往是前一句话，即 “我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”，后面的一句却往往被忽略。后面的一句是：“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”［1］很显然，这后一句是为前一句做注脚的。两句话存在着因果逻辑关系，即是说，之所以我们说人民民主是一种全过程的民主，是因为所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。

民主的本意是人民当家作主。这种关于民主的主张最早起源于人类朴素的平等思想。鉴于人人平等的观念，在一个由众人组成的共同体中，权利当属于所有参与共同体的人。在人类的全部政治史上，这种基于平等观的民主思想和主张几乎主导着整个的发展进程。当然，近现代的民主主义理论和实践产生于资产阶级的民主革命。马克思主义经典著作家充分肯定了资产阶级民主在这个人类文明史上的积极作用，但是也旗帜鲜明地对资产阶级民主持批判态度。

马克思主义经典著作家批判资本主义民主主要是两个视角：一是经济基础决定上层建筑的视角；一是 “唯选举主义” 视角。根据马克思主义唯物史观，经济基础决定上层建筑。因此，在资本主义私有制条件下，资本家阶级对于生产资料的占有权也就一定决定了其对于政治统治的垄断权。在这样的一个基本格局下，也就不可能实现真正意义上的民主。另一方面，在资本主义民主制度下，“唯选举主义” 尤为明显。因为资本主义的民主制度主要体现在选举环节，即每隔几年的国家或地方主要领导人的投票选举。马克思恩格斯曾经揭示过这种投票选举的本质，说资产阶级的这种选举，无非是每隔几年在资产阶级内部换个人上台而已。列宁后来也深刻地指出：“每隔几年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民，压迫人民——这就是资产阶级议会制的真正本质，不仅在议会制的君主立宪国内这样，而且在最民主的共和国内也是这样。”［5］因为在选举环节之外以及在选举之后，就没有什么民主的过程了。正如上文所提到的习近平总书记所言，“这样的民主不是真正的民主”。

四、深刻内涵

那么，到底如何理解 “全过程人民民主” 的深刻内涵？ 在这方面，我们认为，可以有如下三个方面的视角：

第一，将民意贯穿在政治过程之中。

如前所述，民主的本意是人民的政权，或者说人民当家作主。但是，何为“人民当家作主”，人民又何来“当家作主”，这既是一个理论问题，更是一个实际问题。

在政治学上，所谓“当家作主” 的这个“家” 便是“国家”。而现实中的任何国家，哪怕其幅员再小，都难以满足由全体人民来当家作主的条件。法国启蒙思想家卢梭是早期坚定的民主主义思想的代表人物，而且他主张直接民主。但是他在这个问题上也陷入困境，他认为，如果按照民主制的严格意义来说，民主从来就不会有，过去没有，现在没有，今后也不会有，因为我们无法想象人民无休无止地来讨论商量国家的公共事务。后来的政治理论和政治实践用 “代议制” 来解决了这样的问题。所谓 “代议制” 的意思是说，原则上，国家的权力属于人民，但是人民实际上又不可能直接地来执掌权力，讨论并决定国家的公共事务，于是，人民就选出他们的代表，由代表 “代为人民议政”，此所谓“代议制” 是也。

由此可见，无论是人民选出他们代表的过程，还是代表按照人民的意愿来讨论决定国家公共事务的过程，我们通常意义上的 “当家作主” 便转变了一种方式，即通过政治过程中充分尊重民意的机制来实现的。也正因为如此，所以有思想家认为，所谓民主政治主要体现为民意政治、法治政治、责任政治，而民意政治是民主政治的基础。我们现在所提出的全过程人民民主，正是致力于通过政治过程中的民意机制，来实现人民真正的当家作主。

第二，用政治过程来推动政治发展，是推进中国特色社会主义政治发展道路的必然路径。

政治发展是一国现代化进程中所面临的重要议题。上世纪六七十年代，随着国际范围内的民族独立运动，一些饱受殖民统治的殖民地或半殖民地国家相继宣告独立。对于这样的新兴独立国家来说，既面临着经济发展的议题，也面临着政治发展的任务，并且相对来说，政治发展的任务更重。因为当宗主国退出殖民统治之后，如何按照本国的历史、文化和国情，尽快建构一套符合本国实际的政治制度和政治秩序，就成了当务之急。顺应了这种政治发展的需要，政治学界提出的当时颇有影响的政治发展理论，旨在为这些新兴独立国家指明一条政治发展的道路。但是，这种主要源于西方国家的理论，明显带有西方中心主义色彩，而一国政治发展的模式和路径选择，完全不能脱离其既有的政治生态基础。在这种情况下，政治发展理论实际上并没有能够在一些国家的政治发展进程中发挥积极作用。

这时候，一种与政治发展理论相映成趣的政治过程理论也受到关注。政治过程理论是行为主义政治学以及结构功能主义政治学所提出的视角。这个理论旨在研究政治行为主体，包括个体和团体，如何通过科学、合理、有效的作为来促进政治过程的完善，以解决国家和社会面临的政治问题。

应该说，政治发展理论和政治过程理论有着明显不同的取向，但是也存在着相辅相成的关系。从根本上来说，两者是相通的，在目标上也是一致的，都是希望通过一种有效的路径，来实现国家政治的发展和文明，以最终实现政治的现代化。

习近平总书记在虹桥街道古北市民议事中心考察时的讲话中，首先提到的是 “我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路”，这表明，在迈向第二个百年愿景目标的新征程中，我们存在着推进政治发展的任务。而关于全过程人民民主的提出，表明我们致力于通过政治过程的优化，来逐步推进政治发展，这是符合我国历史、文化和国情的政治发展道路选择。

第三，实现民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的完满统一。

在我国，多年来一直强调在全部政治生活中贯彻民主原则和民主精神的重要性，始终强调民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督多环节的连续、互动和并举。可以看到，通过这样的“五大民主链条”，形成了全过程人民民主的完整实践体系。在这里，民主的每一个环节都是非常重要的，既独立存在，又相互勾连，缺少其中的哪一个环节都有可能使全过程人民民主的完整性受到影响。

五、重大意义

关于全过程人民民主理论的提出，既是对我国多年来推进社会主义民主政治实践的总结，更是就未来我国政治发展的目标和愿景提出了方向和要求。在这方面，全过程人民民主的概念提出之后，有关于 “完成式” 和 “进行式” 的讨论。我们认为，全过程人民民主的概念固然有对我们民主政治实践的总结，但更是对未来发展提出的目标和要求，所以更加需要从 “进行式” 的角度来理解这样的理论创新成果。也就是说，全过程人民民主的提出，需要我们以积极的姿态，高度认识这一理论的现实意义，不断拓展全过程人民民主的发展空间，为我国实现第二个百年愿景目标奠定坚实的基础。

为此，我们需要从以下三个方面来把握关于全过程人民民主的重大理论和现实的意义。

第一，把全过程人民民主的理论作为关于民主政治中国话语建构重大成果的高度来认识。

多少年来，关于民主政治的问题，西方话语体系不仅在西方世界占据主导地位，而且也在很大程度上影响到我们自己对民主问题的认识。对民主问题缺乏话语建构，直接影响到政治发展和政治建设的实质性推进。曾有一度，要么我们对民主政治的建设缺乏主见，要么我们对民主问题避而不谈，显得茫然不知所措。全过程人民民主理论的提出，是我们关于民主问题的话语建构所取得的重大理论成果，不仅为我们理解中国特色社会主义民主政治提供了理论依据，也为我们推进中国特色社会主义政治发展提供了方向。

第二，把发展全过程人民民主视为实现第二个百年愿景目标的重要抓手来规划。

党的十八大以来，我们党进一步明确两个百年的发展愿景，第一个百年即在建党一百年之际全面建成小康社会的目标我们已经实现，而第二个百年即在中华人民共和国成立一百年之际建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标，正需要着力推进。全过程人民民主的理论建构，为实现第二个百年的愿景指明了具体的目标和方向。按照现在的时间节点，离本世纪中叶已经很近。正因此，我们需要按照发展全过程人民民主的要求，对实现这一目标进行必要的规划和部署。早在2019年，党的十九届四中全会作出决定，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。按照四中全会的部署，2035年和2049年分别是两个重要的时间节点，在2035年，我们要初步实现国家治理体系和治理能力现代化，而到2049年，与第二个百年愿景一致，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，实现富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家。按照党中央的部署，现在的当务之急，就是要作出具体的推进规划，使得这样的愿景目标能够落到实处。

第三，把发展全过程人民民主作为形塑中国特色民主政治、为人类政治文明作出贡献的意义来重视。

近现代民主政治是资产阶级革命的产物，也在资本主义时期得到发展，成为一种相对成熟的政治形态。但是最近一段时间以来，西方的民主理论和民主实践正不断地受到冲击，并进而受到各方面的质疑和挑战。在这样的背景下，如何推进社会主义民主理论的发展，形塑新型的民主治理形式，不仅是对本国的政治发展，更是对人类的政治文明，同样具有积极的意义。在这方面，发展全过程人民民主，其前景大有可为。

六、余论：用“解决实际问题” 提高人民群众政治生活的获得感和满意度

习近平总书记在去年召开的中央人大工作会议上指出：民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。这是我国全过程人民民主与西方国家那种唯选举主义民主相比较的显著特点之一，也是全过程人民民主的优势之所在，更是积极发展全过程人民民主的重要抓手。

党的二十大提出了坚持走中国特色社会主义政治发展道路、发展全过程人民民主的任务，在这样的一个背景下，如何在实际的政治管理中，在立法和决策中，在社会治理的方方面面，切实地经过必要的程序和酝酿，做到科学决策和民主决策，是摆在各级各类领导干部面前的一场重大考验。

民意至上是全过程人民民主的核心要义。如何在我们的政治过程中，尤其是在我们解决实际问题的进程中，按照发展全过程人民民主的要求，各级领导干部做到善于倾听、善于吸纳、善于整合民意以及尊重法律、尊重程序来有效解决问题，当能够使人民在政治生活中有更多的获得感和满意度。这是发展全过程人民民主的需要，也是满足人民日益增长的美好生活的需要。

注释：

①《探索与争鸣》 2020年第12 期，“圆桌会议” 系列文章分别是：桑玉成 《拓展全过程民主的发展空间》，祝灵军《推进全过程民主离不开党的领导》，商红日 《全过程民主彰显人民民主的本质》，张贤明 《全过程民主的责任政治逻辑》，孔繁斌 《全过程民主：政策参与过程优化的新情景》，程竹汝 《人大制度内涵的充分展现构成全过程民主的实践基础》，上官酒瑞 《参与式预算是全过程民主的实践形式》。